万余法官“重新洗牌”|江苏员额制改革调查报告
》》》短评
涉及万余法官的“饭碗”改革
历经一周的采访与调研，作者走访了胡道才、马 荣、茅仲华等江苏的中级法院院长，深入南京、苏州、徐州等地16家基层法院，与60余名员额法官座谈，通过大量的数据与详实的事例，诠释在这轮司法体制改革中，全省法院“最难啃的骨头”已经被“啃下”的历程。
员额制是涉及法官“饭碗”的“最难”司法改革，其难度之大，超越以往。在这场重大利益调整中，显现了江苏高院党组担当有为的智慧与决心，显现了与改革利害攸关的法官群体难能可贵的理性素养，以致这项改革在平稳有序推进中顺利软着陆，全省法院未引发人心大振荡、工作大起伏、局面大反弹的系列负面效应。
然而，改革没有“休止符”，并已进入“深水区”。法官员额制改革之难，其实并不全反映员额比例配置的本身，最棘手的难题或来自于后员额制改革时期需面对的挑战——
过渡期之后怎么办？
办案体制怎么搭建？
司法责任制如何落实？
可见，司法改革要达到最终目标，还需从零敲碎打到系统化推进，从司法系统单兵突进到社会整体改革联动。而这，正是此轮司法改革的最难点。当下的改革已不可能实现帕累托最优（注：指资源分配的一种理想状态），为了推进改革有时必须“手起刀落”牺牲一部分人利益，但改革又不可不计成本，更需要并依赖于司法改革顶层设计及当担者的勇气与智慧。
》》》深度调查
万余名法官被“重新洗牌”
——江苏法院推进法官员额制改革的调查报告
2016年，是南京市中级人民法院民二庭女法官陆正勤从业的第23个年头。在她审理的一起二审案的讨论中，尽管庭法官会多数意见维持原判，但陆正勤认为一审认定浮于表面，并遗漏案外人而坚持发回重审，结果是避免了一方当事人重复支付上百万元。陆正勤说：“马虎不得啊，办一案要担终身责。”
目前，在全省122家法院中，像陆正勤这样的首批员额法官有6203名。自2013年以来，江苏法院受理案件连续四年位居全国法院第一，2016年又突破182万件。
在人案矛盾十分突出的情况下，江苏法院推进以员额制为核心的司法人员分类化改革。毋庸置疑，这是对现有司法人员60年来利益与权利格局的调整，是一场让万余名法官“重新洗牌”，涉及“饭碗”的“最难”司法改革。
以案定员额：
平衡人案之间关系的核心因素
至2016年12月30日，江苏省徐州市经济开发区人民法院全年受理案件5799件，而一线法官只有19名。经江苏省高级人民法院批准，该院自2016年9月1日起除受理刑事、执行案件外，其它案件暂由相邻的4家法院审理。徐州市中级人民法院院长马 荣坦言，这是个不得已而为之的救急办法。
（新闻链接：徐州为一家法院“减负”，案件向其他法院分流，点击查看详情）
如果能办案的进不了员额，而进入员额的办不了案，员额制改革必然失败。那么——
一名法官一年能办多少案件？
全年案件应配多少法官才算够？
什么才是平衡“人”与“案”之间关系的核心因素？
在确定员额制改革方案前，江苏高院院长许前飞指出，确定法官员额不能“一刀切”，应当综合考虑审判工作量、人口经济发展水平等各种因素，其中的关键是对法官工作量的测算。
2014年，为化解案多人少的困境，江苏高院组织了20个调研组，精心对各地法官审理不同案件的饱和工作量进行研究与测算。在此基础上，根据员额制改革的要求，又进一步开展了案件权重工作量的研究与测算工作，建立了全省统一的案件权重指标体系。
这套系统以全省法院已审结的15类200多万件案件为样本，按开庭、合议等25项要素，动态提取各要素的实际工作量值，并结合审理程序、案件性质等因素进行分析，形成统一的案件权重指标体系。江苏高院党组副书记、副院长周继业举例说，如民间借贷案件的权重均值是0.902，而故意伤害案件的权重均值是0.824，环境保护行政管理案件的权重均值为1.202。
苏州工业园区人民法院刑庭法官陈 洁与民一庭法官吴 牧，在办案数量相差不大的情况下，由于陈 洁是副庭长，办理的多为疑难复杂案件，所以两者的总权重出现了比较大的差距，陈洁比吴牧高出了41.78。而同为镇江市经济开发区人民法院丁卯法庭的两名法官，由于吴 茜是庭长，办理案件难度比较大，所以尽管办案数量较少些，但案件总权重反而高于办案数量较多、但难度较低的刘 沫法官。
在对法官员额分配时，江苏高院实行全省统筹，适当向基层、向案件多的法院倾斜。该院研究室主任孙 辙以张家港法院和东台法院为例说——
张家港法院的中央政法编制为183人，东台法院为182人。两家法院在办案力量上几乎相差无几。但经过案件权重指标体系测算，张家港法院的权重是11497.49，而东台法院的权重值是6241.79。最终得出，张家港法院分配的员额法官为84人，占中央政法编制的45.9%，东台法院分配的员额法官为55人，占比为30.22%。
“全省122家法院中央政法编制专项编制干警18516名，首批员额法官占35%，其中员额比例最高的法院达到51.52%，最低的为19.70%。”江苏高院政治部主任徐清宇透露，还预留1924个法官员额未分配，为全省将来年轻法官入额留下空间。
从“保姆”变“导师”：
精英法官回归审判一线
许前飞，二级大法官，二次开庭审理“1.6亿元天价环保公益诉讼案”。
周继业开庭审理盐城市盐都区原副区长武炳光受贿上诉案。
……
2016年，全省法院院庭长审理案件60.76万件，占结案总数41.29%。在进行员额制改革起初，江苏高院及许前飞对院庭长提出严格要求：进入法官员额的院庭长必须在一线办案。无疑，就是要让这些“关键少数”回归“精英法官”的身份。
2016年11月8日，江苏最大的上市船企“舜天”公司破产重整案，由南京市中级人民法院院长胡道才审结。该院研究室主任王 静说，南京法院去年院庭长审结6.41万件，长期未结的疑难复杂案件数下降38%。
2016年12月30日下午，南京市鼓楼区人民法院大厅内大液晶屏幕上显示：全院结案18697 件，院庭长8346件，民一庭庭长孙 军300件、少年家事庭庭长稽 娟290件……
“尽管办的案件比过去翻了倍，可并未感到工作量明显增加”。孙 军坦言，作为庭长，改革后不再耗费精力去审批他人承办的案件。
去年12月20日下午的2小时内，吴江市人民法院刑庭庭长沈 丽开庭审理8个简易程序案件，其中6个当庭宣判，另外2个因庭中发现问题，要求公诉机关限期补证。沈丽去年审结97件，比上年增加52件。
“开的会少了，开的庭就多了”这是陈晓君、梁 冰、张子敏、钟 毅、邓建云等各地法院院长格外明显的感觉。采访中记者发现，院庭长均成为当地法院办理疑难案件的主力军。
去年，江苏高院院庭长结案5332件，占全院36.3%；
镇江法院结案77000件，院庭长占45.29%；
苏州法院院庭长（不含副庭长）去年前11个月结案14991件，人均73.49件；
镇江市京口区人民法院去年院领导人均85件，庭长人均139件；
睢宁县人民法院结案14667件，院庭长占69.49%；
江阴市人民法院结案29026件，院庭长占48.5%
……
“院庭长作为优质司法资源，办理疑难案件，正可谓好刀用在刀刃上。”镇江市中级人民法院院长茅仲华说，他主审的全国最大走私高炉渣废物案判决书刚刚获得全国法院特等奖。
新闻链接：全国特等奖｜镇江法院院长茅仲华主审全国最大走私高炉灰和高炉渣废物案判决书全国法院评选获奖（附全文）（点击查看详情）
沭阳县人民法院去年办结26649件，首批入额法官50人，人均结案530多件。该院建立三级分案制度，即速裁法官专办小额诉讼等简易案件；主审法官办理数量多的一般性案件；而院庭长重点办理疑难复杂和发回重审案件。
南京河西新城近年形成优势明显的总部、研发、金融、会展等高端产业基础。所在的南京市建邺区人民法院由此受理新、难案大幅增加。去年结案12371件，院庭长占38%，南湖法庭主持工作副庭长高福罡结案565件，院政治处主任陆预婷结案213件。
无锡中院年轻法官宁尚成对记者说：“庭审可比原先教科书上的案例复杂多了，看着院庭长如何驾驭庭审，真是受益匪浅。”
入额法官夏志阳，去年由南京中院研究室充实到金融审判庭已结案156件。王 静介绍，该院压缩综合部门人员，先后将26名具有审判职称的人员安排到审判一线及铁路法院。目前该院综合部门人员比例已降到15%以下。苏州中院员额重点配置民事、行政审判庭，入额91名法官中，除4名院领导外，均是一线办案法官。
江苏高院政治部副主任花玉军告诉记者，全省法院首批员额法官中，综合审判部门法官210人，占3.38%，新年后将全部回归审判一线。
入额后没退路：
办一起案件，担终身责任
落实司法责任制，是这一轮司法改革的重中之重，目标是审判主体精干、审判权力明确、审判责任清晰。江苏高院制定了《江苏法院审判责任制改革实施细则》，落实法官对经办案件终身负责。由此倒逼法官在办案时更加“走心”：既要对证据负责，也要对自己的判断负责。
“过去自己一是没了时间办案，二是做了承办法官的保姆。”睢宁法院分管民一庭副院长张玉洁告诉记者，她每年要签近1500份裁判文书，为吃透一案情及把握定性有时得花上一二天时间。
去年审结金融及破产案件104件的无锡中院员额法官龚 甜说：“我们以前是合议庭审完后交由领导签发，现在‘关’得自己来把了。”
通过员额制改革，法官们普遍感到权力和责任都在加重，办案由“过得去”向“过得硬”转变。苏州市吴中区法院去年11月在执行一起迁让案中，入额执行法官李跃辉确定由区电力、镇政府等单位配合执行的方案。他在执行当天仍不放弃疏导工作，终于在最后时刻，促成被申请人自行腾退土地并支付了占用费。“这类案件以往从做预案到现场协调等都是由我一一亲力亲为”，该院副院长朱 巍说。院长张峥嵘也有同感：“员额制不仅让法官增强主体意识，也改变了他们的办案方式。”
记者了解到，南京两级法院2016年除重大、疑难、复杂案件需提交审委会讨论决定外， 99.67％的案件由主审法官和合议庭自行定案。
26岁的京口法院法官胡绪美去年结案315件，他回忆说：“在入额后第一个案子签字前，又把卷仔仔细细又看了一遍。”
睢宁法院员额法官李海峰在办案中，尽管被告人认罪认罚，但他仍从其供述中观察到问题，最终否定了检察机关指控的其中一起犯罪事实。
在一案退回公诉机关补充证据后，徐州市鼓楼区人民法院法官郭 娜说：“入额后办案真是如履薄冰”。
去年办案926件的江阴法院临港法庭法官吴玉凤感叹“件件责任压力山大”。
徐州中院民二庭去年审结破产等案件1693件，庭长单云娟感慨：“法官自主审案没退路。”
在员额制改革的压力传导与激励中，如果说，进入员额的法官主体性、责任心和荣誉感显著增强，那么，未进入员额的人员对这项改革也满怀期待。
陈彦如，当年选择法学专业，跨过公考独木舟后，进入心向往之的审判台。去年6月被睢宁法院任命为见习助理审判员后开始办案，而突如其来的员额制把她搁置门外。何去何从？陈彦如不忘初心：“不论怎样，我只有向前走，相信努力付出总有回报。”她7个月结案164件，在年底的5天里一口气开了14个庭。院长袁长伟感言：“改革的磨砺，就是要让法官更像法官。”
（原载：《江苏法制报》1月19日）