三巡行政审判面临五大挑战 | 主审法官耿宝建告诉你怎么办？
最高人民法院第三巡回法庭挂牌成立已半年有余。半年里，三巡行政审判工作是如何开展的，取得了什么样的成效，又面临着什么样的困难和挑战？特别是，三巡行政审判之于巡回区五省市的政府法治建设，将负有什么样的使命和责任？以及为了履行好这样的使命和责任，巡回法庭还需要做些什么？
在7月1日举办的"司法监督中的政府法治论坛"上，第三巡回法庭负责行政审判的主审法官耿宝建有一段精彩的演讲，既有全局的高度，又有理论的深度。今天，我们整理编发如下，供大家参考学习。
耿宝建1分钟前
我们希望，今后能吸引更多的专业律师代理行政案件，对有律师代理的行政案件，我们要建立立案的绿色通道；律师能够撰写有理有据的再审申请书，并能提供中国裁判文书网已经公开的高级法院或者最高法院类案胜诉裁判文书的，我们将快审快结，在同等情况下优先办理。
耿宝建2分钟前
设立巡回法庭无疑是"脖子"以上的改革，是最高司法机关革故鼎新，自加压力，以上率下的重大变革。
耿宝建3分钟前
行政案件800多件，从年初预计的半壁江山上升到三分天下有其二。
耿宝建5分钟前
即使下级法院裁判结果正确但裁判理由或者说理论证存在瑕疵的，我们也在裁判文书中直接予以指正。此类案件已经占全部结案的20%以上。
耿宝建8分钟前
现有诉讼费用与申请再审的规定，让最高司法机关不得不处理大量与其自身的职能定位不相匹配的案件。
巡回法庭行政审判推进区域法治政府建设的使命与挑战
——在"司法监督中的政府法治论坛"上的发言
耿宝建
在发言之前，请允许我先行致谢：
一是感谢苏州大学法学院的邀请。在这里，从东吴大学法学院先后走出了数位远东国际军事法院法官检察官，6位国际法院法官,堪称中国法制史上的奇迹。今天，在东吴法律大讲堂，法学教授、政府法制官员、律师与法官以及法学院的莘莘学子们，齐聚一堂，作为法律职业共同体共商政府法治建设，我则有幸受邀介绍巡回法庭行政审判工作，也希望大家关注和了解巡回法庭和行政审判工作，更好地监督和鞭策我们的工作。
二是感谢杨海坤老师。杨老师是我国行政法学的开创者之一，也是苏州大学法学院的开创者之一。早在上世纪90年代，杨老师就率先提出了著名的"人民政府论"和"政府法治论"。刚才，杨老师所作"行政诉讼的时代价值"的演讲，立意高远，饱含热情,让听者振奋。
我发言的主题是："巡回法庭行政审判推进区域法治政府建设的使命与挑战。"
最高人民法院第三巡回法庭挂牌成立已半年有余。半年里，三巡行政审判工作是如何开展的，取得了什么样的成效，又面临着什么样的困难和挑战？特别是，三巡行政审判之于巡回区五省市的政府法治建设，将负有什么样的使命和责任？以及为了履行好这样的使命和责任，巡回法庭还需要做些什么？
下面，我简短作个汇报。
一、巡回法庭定位与行政审判实践
设立巡回法庭是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》部署的重大改革任务。
习近平总书记在说明时指出："最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这样做，有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。"
最高人民法院根据中央部署，制定了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，并设立了6个巡回法庭 。 巡回法庭的功能包括以下三个方面：
一是强化司法的中央事权属性,破解司法地方保护主义樊篱，维护国家法制统一；
二是通过将案件分流,减少最高人民法院本部的审判压力，使本部主要审理对统一法律适用有重大指导意义的案件，以便集中精力制定司法政策和司法解释，强化本部政策性法院功能；
三是发挥"试验田"作用，一些事关全局的审判权运行机制改革，可以在巡回法庭先行先试，条件成熟后再上升为司法解释和政策。
多年来，作为法院改革的"司令部"，最高人民法院多是制定政策，改革主要集中在"脖子"以下，而设立巡回法庭无疑是"脖子"以上的改革，是最高司法机关革故鼎新，自加压力，以上率下的重大变革。
六个巡回法庭设立后，最高司法机关一个本部加六个巡回法庭的格局基本确立，最高人民法院自身管理模式和执法办案方式也发生了变化，法官们走出机关大院被派驻到各地巡回办案。这一改革，必将开启人民司法的新时代，谱写公正司法和司法为民的新篇章。
在过去的半年里，第三巡回法庭克服各种困难，边建设边办案，已经受理了来自上海、江苏、浙江、福建、江西五省市的1200多件案件，其中行政案件800多件，从年初预计的半壁江山上升到三分天下有其二。
行政案件数量多、比重大，是多种原因造成的。
一是华东地区经济总量大，区域人口多，行政管理样态复杂，案件基数大；
二是巡回区市场经济发达，行政机关和公民的规则意识、法治意识较强，通过行政诉讼解决官民矛盾的意愿强；
三是新行政诉讼法进一步加大对行政机关的监督，更多的案件由中级人民法院一审，并赋予具备法定事由的当事人申请最高人民法院"三审"的权利；
四是立案登记制改革后，"告状难"问题基本解决，"民告官"的门槛明显降低,许多以前被"挡在外面"的案件进入法院；
五是巡回法庭成为"家门口的最高法院"后，当事人申请再审的差旅成本降低，巡回法庭驻在地高级法院被申请再审的案件数量显著上升。
二、巡回法庭推进区域法治的使命与担当
为了公正高效地审结数量居高不下的行政案件，在本部的指导下，三巡行政审判团队采取多种方式，立足于内部挖潜，半年来共审结行政案件400多件。巡回法庭的执法办案压力虽然巨大，但我们仍然牢记巡回法庭推进区域政府法制建设的使命，主动延伸行政审判职能，践行行政诉讼法"监督行政机关依法行政"的立法宗旨，努力将行政审判工作与提升地方政府法治水平，推动巡回区政府法制建设相结合。具体通过以下几个方式实现：
第一，严格司法，依法纠错,守住法律底线，维护法制统一。设立巡回法庭，一个重要功能就是通过严格司法，及时发现巡回区法院错误裁判，依法纠正错误裁判，以此倒逼巡回区法院依法独立公正裁判。为了让每一个案件都成为铁案，我们强化对下监督指导：即使下级法院裁判结果正确但裁判理由或者说理论证存在瑕疵的，我们也在裁判文书中直接予以指正。此类案件已经占全部结案的20%以上。裁判文书瑕疵指正工作，既纠正了下级法院错误法律见解，又支持了当事人的正确主张，较好地实现了辩法析理和服判息诉的统一。加大对巡回区法院裁判的监督力度，实际上也是为巡回区法院依法纠正违法行政行为撑腰打气，支持他们依法监督行政机关，以公正高效的司法监督,倒逼五省市地方政府及其职能部门依法行政，从而提升巡回区区域法治水平。
第二，加强对巡回区法院和行政机关依法行政的"贴身"指导，就地解决纠纷，提前预防纠纷。"上医治未病，中医治欲病，下医治已病。"巡回法庭当然要改判下级法院错误裁判，对于被诉行政行为违法或者明显不当的，也必然会依法判决行政机关败诉。但我们并不认为案件数量越多越好，也不把再审改判下级法院裁判和判决行政机关败诉当作我们的主要目标；相反,我们希望通过我们的工作提升行政执法水平，让更多行政纠纷消解在行政程序中，让更多的当事人一审就能服判息诉，让巡回区的司法更加有公信，更加有权威。巡回法庭设立之前，最高人民法院由于地理、交通和管理范围等多重因素，难以经常性、针对性、持续性地对下指导，也难以经常性地就地解决纠纷。六个巡回法庭设立后,每个巡回法庭仅管辖四至五个高级人民法院辖区，管理幅度和管理层级减小,为更好进行监督指导创造了条件。且巡回法庭实行驻地集中办案，与巡回区的空间距离更近，便于密切与下级法院和当事人的沟通联系,能够对巡回区整体行政审判状况保持持续关注,对存有疑问的案件"每案必询"。通过对当地行政案件的大量审理与类案的分析研判，以及较为畅通的信息交流沟通机制，巡回法庭更容易发现巡回区行政审判和行政执法存在的突出问题和普遍不足,从而有的放矢"贴身"指导，让行政审判工作更加聚焦区域法治政府建设。
第三，转变传统定案机制，严格司法责任制，真正让法律成为准绳。在不少法院，行政案件往往是审者不判,判者不审, 个别法院行政案件结案需要报院领导审批、判决行政机关败诉必须由审判委员会决定。巡回法庭确立了以法官为中心、以审判团队为办案单元的办案模式。每个主审法官带领一个审判团队，庭领导不直接分案，不审批、过问案件，而只进行事后监督。合议庭存在分歧意见时，提交主审法官会议研究讨论，供合议庭参考。这就基本实现了"审理者裁判、裁判者负责"。对可能存在的冤假错案，则通过"法官责任制"等责任机制予以追究。巡回法庭以审判团队建设为抓手，通过扁平化管理和司法责任制，有利于破解司法地方化,有利于贯彻落实领导干部、司法机关内部人员干预司法活动、插手过问案件的责任追究制度。这些制度为行政法官依法独立公正办案创造了良好的法治环境，避免了用所谓的社会效果来否定严格司法，有利于坚持"以事实为根据、以法律为准绳"原则，也更有利于在全社会树立"有权必有责、有责要担当、失责必追究"的法治理念。
第四，发挥典型案件引导，强化以案释法，为巡回区法治政府建设营造良好的法治氛围。巡回法庭的司法监督既要有力度，也要有"温度"，坚持做到刚柔相济，有张有弛。一方面，巡回法庭通过在个案裁判中宣示司法立场、阐明裁判观点，努力实现"类案同判"，不断消解巡回区执法和司法的盲区、误区，保障巡回区裁判尺度统一。另一方面，通过发布典型案例，召开案例研讨会、业务交流会，总结推广巡回区法院审判工作经验等举措，加强上下级法院间沟通交流，及时纠正存在问题，统一法律适用标准，以统一的裁判尺度，来引导统一的执法标准。
三、巡回法庭推进区域法治的挑战与进路
三巡行政审判半年来摸索了一些经验，但也面临较大的困难和挑战。
第一个方面的挑战，是我们对区域法治建设情况掌握不够。改革开放以来，中国法律体系的变迁已逐步由国家主导的格局，演变成国家、市场、社会和法律体系之间相互直接和间接影响的格局，地方法治已不单纯是国家法治在地方的简单推进，有时甚至体现为地方法治实践推动国家法治发展的情形。巡回法庭行政审判要有效推进区域法治建设，就要充分了解地方之间的差异性和不平衡性，体认这种差异性的社会基础。对于地方对不属于必须中央统一管理的事项的"先行先试"或者结合当地实际将法律规范的地方化、具体化，就要坚持严格司法与地方实践的有机统一，做出与区域经济发展和法治化程度相一致的裁判，防止司法与行政脱节、裁判与社会脱节,实现法理、情理、事理的统一。
应对这一挑战，在维护好法制统一的同时，巡回法庭行政审判对于地方法治建设的制度短板，比如规范性文件抵触上位法等问题，要灵活运用司法建议、行政审判白皮书等制度举措，及时地指正和建议；对于地方行政惯例，以及基于合作行政、服务行政理念形成的行政协议、行政指导等新型、软性行政治理方式，只要不违反法律强制性规定，只要更有利于保障公民、法人或者其他组织的合法权益，就应当积极支持；要更多地利用最高法院的裁判树立并阐明裁判规则，为行政行为的合法与违法划定界限，做到"裁判一案、规范一事、引导一片"。
第二个方面的挑战，是我们服务地方政府法治建设、推进行政纠纷多元化解决常态化举措不多。由于案多人少等原因，以及发挥裁判对行政执法引领的作用重视不够，至今还未能与各高院、各省级政府法制部门建立制度化的沟通衔接机制，也缺乏对地方整体行政执法状况的摸底调研。
应对这一挑战，首先是要充分利用好我们执法办案的大数据以及行政审判法官的智力资源，探索尝试"行政审判+互联网+行政执法"模式。一方面，通过现代信息技术，搭建人民法院与行政机关数据资源共享、数据文件交换平台，将行政审判的诉讼信息、裁判信息与裁判标准与行政机关的应诉信息、执法证据与答辩应诉信息等，进行互联互通和依法共享，提升法院审判效率与行政机关答辩应诉效率，共同应对应诉与审理的压力。另一方面，选择1至2个试点法院，加强与政府法制部门、相关行政机关的沟通协商，在行政案件较多的行政管理领域，共同开发"依法行政管理平台（行政行为合法性评价平台）"，通过对人民法院行政裁判的大数据分析，以及对法律、行政法规、司法解释等归类梳理，针对不同行政领域和行政管理行为的不同特点，细化合法性要素，为行政执法和行政审判提供参考，让行政机关在作出行政行为时就严格按照合法的行政行为标准进行调查、取证、审核和裁决，从源头上规范行政执法行为，减少行政纠纷。
第三个方面的挑战，是我们自身以及巡回区行政法官司法能力欠缺，裁判尺度不统一的问题。第三巡回法庭所管辖区域新类型、疑难复杂案件多，行政管理领域法律法规规章数量庞杂，所涉及政府及其职能部门范围广、层级多、数量大。新行政诉讼法颁布实施后，一些新情况新问题,都需要及时准确地理解和把握，以实现行政纠纷实质性化解。同时，我们也发现，三巡巡回区法院尽管整体行政审判水平在全国居于前列，但不同法院之间，以及同一法院内部，还存在着裁判观点不统一、法律适用不规范的问题。这些问题的存在，既不利于新行政诉讼法的正确实施，也给行政执法带来了困惑，还不利于群众维权，也容易造成败诉的当事人缠诉缠访。
应对这一挑战，首先是要加强上下级法院间的沟通交流，加大指导培训的力度、深度，以确保新行政诉讼法规定的各项新制度都能够得到正确贯彻实施。其次，对存在说理和论证错误的案件，即使还没有达到明显或者重大错误等指令再审或者提审的标准，也应当通过调整裁判理由等方式予以纠正，以有效地发挥审判监督的职能作用。再次，我们也在积极探索对下指导新路径。第三巡回法庭成立以来，我们从最高人民法院2016年以来裁判的3000多份文书中，筛选出100多个典型案例，形成《典型行政案件裁判观点暨裁判文书选编》，并将及时刊印下发。
第四个方面的挑战，是长期面临的"案多人少"的压力。三巡目前共配有2个行政主审法官团队，除2名主审法官以外，还设有3名法官助理和2名书记员，办案力量严重不足。我们说："既然已经远离了家庭，业余时间也就只能加班了。" 但司法资源总是有限且宝贵的。法官为了在审限内审结大量的案件，可能更倾向书面审查，从而可能削弱巡回法庭就地解决纠纷、及时发现错误裁判的能力。
应对这一挑战，首先是引导当事人树立合理的裁判预期。我们要通过裁判文书公开和更加充分的辩法析理，阐明法律规则，让当事人知道什么样的诉讼会得到支持，让行政机关知道什么样的行政执法会被撤销。通过充分发挥裁判的指引和教育功能，引导行政相对人更理性地诉讼，引导行政机关依法行政，减少程序空转。其次是充实我们的办案力量，适当增加法官和司法辅助人员。再次，不仅要培养和打造专家型法官，也要培养和打造专业型法官助理，结合不同类别行政管理领域、区域的案件，在审判团队内部进行适当分工，并坚持繁简分流，将审判流程再造，坚持简案、类案快审快结，将更多的人力投入到疑难复杂案件。
第五个方面的挑战，是纠错难与申请再审滥的双重挑战。而一方面，巡回法庭受理了大量裁定不予立案、驳回起诉的程序性案件，大多数的案件并没有法律适用上的价值，不少案件既不需要也不应当都涌到最高法院来，导致有限的司法资源被严重浪费。另一方面，错误的裁判,又难以及时顺畅的被巡回法庭受理和发现和纠正,巡回法庭直接发回改判的比例很低。这既说明巡回区行政案件裁判质量较高，也说明申请再审制度尚未得到充分运用。我们也发现。换句话说，现有诉讼费用与申请再审的规定，让最高司法机关不得不处理大量与其自身的职能定位不相匹配的案件，由于最高人民法院缺乏"择案而审"的职权，客观上弱化了最高法院统一法律适用的功能，最高法院裁判了大量超出其司法能力的案件，又可能影响其司法权威。其实，案多人少的矛盾在世界各国最高法院都存在，但有的国家由于实施"择案而审"制度，能够让最高司法机关较好实现统一规则和依法纠错的有机统一。举例来说，2014司法年度（2014年10月1日到2015年9月30日），起诉到美国联邦最高法院的案件总数是7033件，但实际上只有75件案件得到了处理，并且只有66件案件签署了正式判决，另还有8个未经讨论、不需法官签署的一致性判决意见书。
应对这一挑战，需要修改法律以完善最高司法机关受理和审理案件的标准和方式，将事实审与法律审分离，赋予最高法院"择案而审"的职权，同时辅之以诉讼费用与申请再审许可制等配套改革。巡回法庭亦可在现有法律框架内，创新工作机制来解决申请再审难与申请再审滥的问题。首先是要尊重当事人申请再审的权利，指导二审法院在作出终审裁判时，要释明申请再审的权利、程序、具体条件和具体要求,确保每个认为裁判错误的当事人都知晓申请再审的权利，让更多的下级法院裁判可能被检视。其次，简化申请再审程序,试点远程立案与跨域立案，鼓励当事人通过二审法院递交再审申请书,既减轻当事人到巡回法庭的差旅成本，又让二审法院有机会进行判后释疑。第三，统一行政案件申请再审立案审查程序，提高当事人再审申请书的质量，指导再审申请人按照申请再审事由提交再审申请并提供相应的证据材料。提示当事人通过检索中国裁判文书网，提交与其案件类型相同且类似诉讼请求得到支持的行政裁判文书，以引导再审申请人对再审审查结果有正确合理的预期，并过滤大量非理性、无价值的再审申请。第四，积极引导更多法律职业共同体成员参与化解行政纠纷。落实《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，探索建立律师代理行政申请再审案件机制，通过落实法律援助经费保障，由驻点律师对符合条件的当事人实施法律援助，建立与律师的业务培训、预约会谈等激励机制，过滤大量不合理申请，推动巡回法庭各项实质化审理举措落实，并推动构建法官与律师的新型职业关系。我们希望，今后能吸引更多的专业律师代理行政案件，对有律师代理的行政案件，我们要建立立案的绿色通道；律师能够撰写有理有据的再审申请书，并能提供中国裁判文书网已经公开的高级法院或者最高法院类案胜诉裁判文书的，我们将快审快结，在同等情况下优先办理。第五，建立明显滥用再审申请权当事人的发现与惩诫机制。建立不诚信、失信当事人名录, 并与相关征信系统对接，从制度上防范极个别当事人滥用诉讼权利。
21世纪的中国，区域一体化在实践和理论层面都表现得蔚为壮观，成为一种显性话语，区域法治概念应运而生，它强调根据区域特色实施法治治理，以形成既具有法治共性又强调地方个性的法治运行模式。作为中央推进司法体制和机制改革的一项重大举措，巡回法庭"延伸出京"，这不仅是司法权这一中央事权在地方的延伸，也是国家法治在区域的延伸，行政审判由于其公法性质和司法审查功能，必将对推进国家法治与区域法治一体化，发挥重大推动作用。当然，其具体实效如何，既有待我们脚踏实地，不断地努力和奋斗，也有待各项配套制度的落地。法的实践性端赖于法制的普遍建立，以及"纸面之法"变成"行动之法"、"观念之法"，成为"活法"。在这个意义上，广大人民群众对巡回法庭行政审判工作的认可和支持，才是我们巡回法庭真正落地生根的动力之源。