全国率先 | 江苏出台指导意见，加强人民参与和促进法治建设
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，要“坚持法治建设为了人民、依靠人民”。为深入贯彻以人民为中心的发展思想，突出法治建设的人民主体地位，提升人民群众的法治获得感幸福感。
近日，江苏省司法厅在全国率先出台《关于进一步加强人民参与和促进法治建设工作的指导意见（试行）》，分阶段设定了工作目标（2020年至2022年）。
《意见》紧扣“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”要求提出19条具体措施，从保障人民参与行政立法、加大人民参与行政执法监督力度、促进司法公正、促进全面守法等4个方面为人民参与、促进、监督法治建设提供制度性保障。
1、指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，着眼增强法治治理能力，按照“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”要求，紧扣法治江苏、法治政府、法治社会一体建设，坚持问题导向，坚持改革创新，加快基本平台、基础力量、运行机制和制度规范“四项建设”，推动人民参与和促进法治建设工作的常态化规范化制度化，为我省法治建设走在全国前列作出新的贡献。
2、基本原则。坚持依法有序，按照《立法法》《人民陪审员法》《规章制定程序条例》《江苏省行政程序规定》《江苏省规章制定程序规定》《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》等法律法规要求，积极组织公民、法人或其他组织参与法治建设。坚持统筹推进，充分发挥司法行政职能优势，将人民参与进一步融入立法、执法、司法和守法各环节。坚持联动融合，凝聚系统内外力量，形成引导人民参与和促进法治建设合力，切实将法治的制度优势转化为治理效能。
3、工作目标。以三年为期，至2020年底，人民参与和促进行政立法、监督行政执法的基础平台、工作机制、工作力量规范建成并有效运行，参与司法的途径方式进一步健全，社会组织参与和促进法治社会建设的制度规范基本确立；至2021年底，“四项建设”全面到位，覆盖广泛、协调有序、运转顺畅的人民参与、促进、监督法治的制度保障体系基本确立；至2022年底，制度保障体系进一步完善并在全省范围内运行，实现人民参与和促进法治建设工作的常态化规范化制度化。
（一）建立健全保障人民参与行政立法机制,促进高质量立法。按照将“公正、公平、公开原则贯彻立法全过程”要求，把人民参与纳入行政立法全过程，提高行政立法质量。
4.建立健全全程参与机制。坚持“开门立法”，在立项、起草、评估等各环节建立健全公众参与机制，推动行政立法更好地体现民意、汇集民智、服务民生。在立项阶段，全面实行立法项目建议征集公告制，推动政府有关部门将符合条件的公众立法项目建议纳入立法计划建议。要将公众建议较为集中的计划项目纳入重点立法项目，进行项目化管理，跟踪了解项目进展情况。在起草审查阶段，依法广泛征求公众意见，特别是对涉及公民、法人或其他组织重大利益的草案，通过召开听证会、调研座谈会等认真听取公众意见，将公众合理意见是否吸收作为起草质量的评价指标。针对重大、专业性问题等，依法通过组织专家、立法专业团队等方式加强论证。在评估环节，将人民满意度测评纳入法律实施效果评估，通过网上公告、委托第三方调查等方式让更多公众参与进来。注重立改废释并举，对公众意见集中、需修改废止的规章及时做好清理工作。
5.搭建覆盖广泛的意见建议征集平台。一是建好实体平台。在乡镇（街道）司法所、公共法律服务中心、非诉服务中心、矛调中心和司法行政工作室普遍设立立法民意征集区。征集区通过滚动电子屏、宣传册、专人引导讲解、摆放记录意见建议格式表格等方式，引导公众参与立法计划意见征询、草案征求意见等。至2020年底，各地立法民意征集区建成率100%。有条件的地区可以在个人调解室、律师事务所、基层法律服务所设立立法民意征集区。二是创新“智慧参与”模式。要搭建“网上”“线上”“指尖”民意“征集意见箱”，完善司法行政机关门户网站立法意见征集系统，在12348江苏法网设立“立法民意征集”模块，明确管理流程和处理反馈机制；在12348热线增加意见建议征集语音引导功能，引导有需求的公众就近提交立法建议。推广无锡惠山做法，在公共法律服务微信公众号、“法润民生”“法润企业”微信群增设立法民意征集模块，为公众提出立法需求提供便捷渠道。三是用好活动载体。将立法民意征集与“法润江苏”“法律扶贫”“法企同行”等专项活动结合起来，在深入村（社区）、企业开展法律服务的同时，广泛收集公众立法需求。
6.建立健全意见建议征集、研判、反馈机制。构建高效协同的意见建议征集体系，做实做细做深立法民意吸纳工作。县级司法局要及时汇聚实体、网络、热线平台、微信群和政府立法基层联系点征集的意见建议，建立本区域立法民意数据库，按行政管理领域或立法项目进行汇编，按季度上传至设区市司法局（有具体时间要求的，要在规定时间内上报）。设区市司法局要承担对本层级和县级司法局报送意见建议的汇总梳理、分析论证等职责，对符合当地经济社会发展需求、有价值的建议项目提请纳入立法规划；对适合由省级层面制定的立法项目要及时报送省厅。强化征集意见建议的反馈，各级司法行政机关要会同有关部门及时进行分类处理，以适当形式反馈采纳情况，切实提升公众“有效参与”水平。探索建立征集公众立法项目建议公布制度，有条件的设区市可探索按年度将公众意见建议采纳情况向社会公布。
7.凝聚参与立法的社会力量。坚持广泛征集与定向征集相结合，建立公众参与立法的常态力量。发挥司法行政紧贴基层优势，依托司法所、村（社区）司法行政工作室组建“立法民意团”，邀请基层法律服务所、人民调解组织以及村（社区）“新乡贤”“五老人员”、居民群众代表等参与。充分发挥专家学者、律师、法治类社会组织等专业力量作用，积极引导律师中的人大代表、政协委员提交立法提案、建议。建立委托立法专业团队起草立法草案机制，吸纳更多专业性社会力量参与进来。
（二）加大人民参与行政执法监督力度，促进严格文明公正执法。按照党的十九届四中全会“加强对制度执行的监督”要求，强化公众对行政执法的监督，促进严格文明公正执法。
8.明确监督范围。着眼让公众知道“监督什么”，进一步加强执法公示，推动相关部门梳理执法事项清单,编制执法流程图,公开执法人员信息,规范政务服务窗口，完善公示内容等。深化“谁执法谁普法”，探索建立并推行执法公示内容与相关法规、规章、政策等解读的同步发布机制，特别是对社会关注的行政执法事项，综合运用发布会、专家访谈、权威解读等形式对执法依据、执法内容等进行宣传。建立健全制度规范，进一步明确公众参与行政执法监督的范围和内容，为加强公众对行政执法的监督提供制度保障。
9.畅通监督渠道。通过公众监督和专业化监督两种方式，浓厚“监督大家管”的氛围。不断畅通公众常态化监督渠道，在企业、村（社区）等广泛设立基层执法监督联系点、民意观测点，同时在直接面向社会提供公共法律服务过程中，加强民意搜集和舆情研判。要加强专业化监督，健全完善政府法律顾问制度，保证政府法律顾问在重大执法决定的合法性审查、重大疑难案件建议等方面发挥积极作用；选聘人大代表、政协委员、社会知名人士、学者等组成特邀执法监督员队伍，通过扶持引导等方式支持行业协会和专业机构等社会力量参与执法监督；推广律师等专业力量担任行政执法部门执法监督员的做法，切实提高监督效能。
10.强化责任落实。建立健全公众参与行政执法质量评价机制，积极推动公众对行政执法质量评价结果纳入法治江苏建设年度监测评价指标、纳入省市县三级法治督察项目。建立案件倒查机制，建立健全依举报启动监督调查制度，对人大代表、政协委员、社会公众、新闻媒体反映的问题开展行政执法专项督察。定期分析行政复议中的共性问题，开展专项监督检查，及时纠正违法或不当行政执法行为。各地要推广苏州、南通、泰州等地做法，探索在公共法律服务中心、非诉服务中心设立集中复议点，方便群众申请复议，发挥好行政复议的制约监督作用，助推行政执法依法严格规范。
（三）健全完善人民陪审员、人民监督员管理制度，促进司法公正。用好人民陪审员、人民监督员这一人民参与司法、监督司法的重要方式，不断完善“两员”制度机制，促进司法公正。
11.完善人民陪审员选任机制。坚持人民陪审员选任的广泛性、代表性，联合省法院进一步规范选任工作，明确候选人资格审查内容、方式和步骤，提高选任质量，努力建设一支代表广泛、群众基础扎实的人民陪审员队伍。进一步健全与法院协同管理机制，强化事前工作会商、事中参审信息共享和事后陪审案件信访处理等协作机制，保障人民陪审员依法、有效参审的权利。
12.强化人民监督员监督职责。依据《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，推动人民监督员监督范围向刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”领域拓展。紧扣完善监督检察办案活动方式这一核心问题，加强与省检察院沟通协作，联合出台保障人民监督员履职政策文件，为人民监督员依法履职提供制度保障。探索建立人民监督员退出机制，以“有进有出”的动态管理确保监督质量。
（四）积极引导多元力量推进依法共治，促进全民守法。按照“共建共治共享”要求，强化多元协同，增强全社会厉行法治的积极性主动性。
13.完善宣传引导机制。各级司法行政机关要进一步深化法治宣传教育，提升公众参与法治建设的意识和能力。要把法治宣传教育融入立法、执法、司法、守法普法各环节，在全面落实谁执法谁普法、以案释法、媒体公益普法“三大机制”基础上，升级构建“3+N”普法责任体系，增强普法合力。着力推动普法向立法等环节延伸，选择社会关注度高、有一定影响力的立法项目开展系列宣传活动，对拟列入立法计划的项目制作立法背景分析等，引导公众正面解读、理性讨论。要加强对人民陪审员、人民监督员制度的宣传，提升公众担任人民陪审员、人民监督员的积极性。
14.健全非诉纠纷解决综合体系。按照“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”要求，进一步整合非诉纠纷解决方式，至2020年底在全省范围内建立覆盖省市县乡村五个层级，行政机关、专门机构、社会组织、民间人士四个方面参与的“五纵四横”非诉纠纷化解组织网络。加快推进非诉纠纷解决综合平台建设，抓好线下＋线上的“非诉分流中心”、分调＋联调的“非诉办理中心”以及共建＋共享的“非诉数据中心”等“三大中心”建设，完善非诉讼与法院、信访等部门的衔接融通机制，不断畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。
15.规范和拓展调解工作。坚持和发展新时代“枫桥经验”，围绕“矛盾不上交”目标，拓展多层次、宽领域、全覆盖的人民调解组织体系。进一步建实基层调解组织，建优个人调解工作室，将人民调解组织不断向社会关注的行业性专业性领域延伸。加强人民调解员队伍建设，通过制度保障更好地发挥人民调解定纷止争的作用。发展和规范律师调解，探索建立专业性金融纠纷调解室，建立商事调解组织，更好地发挥专业性社会力量在化解矛盾纠纷中的作用。
16.完善社会力量促进法治社会建设机制。充分发挥社会组织整合资源、提供服务、协作共治的作用，紧扣基层社会和群众法治服务需求，深化社区、社会组织、社会工作“三社联动”。加强“政社联动”，强化对群众性组织、法治类社会组织扶持培育，健全完善社会组织参与公共法律服务、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的制度机制。推动落实《江苏省安置帮教工作办法》，在村（社区）建立由村（社区）治保调解主任、帮教志愿者、帮教对象家属等共同参与组成的帮教小组。支持社会组织开展安置帮教对象帮教帮扶工作，引导社会组织承接思想道德教育、社会适应性帮扶、心理健康服务、困难救助、协助解决就业等服务项目。大力推广南京浦口“新乡贤”、常州溧阳“百姓议事堂”、昆山“家事评判庭”经验做法，打造一批政府搭台、社会组织运营、社会力量参与、基层群众受益的社会组织。健全政府购买、监督管理等机制，探索建立服务质量评估机制，提升社会组织运行质效，加快形成法治社会“基层共治圈”。
17.强化组织推动。加强人民参与和促进法治建设工作，是推进法治为民、完善治理体系、提升治理能力的重要方面。各地要高度重视，根据《指导意见》，结合自身实际制定出台具体实施方案。在推进过程中要敢于探索、勇于创新，鼓励先行先试，以点带面开展工作。要加强督促考核，开展专项督查，定期评估通报，做到以考核强执行、提质效，确保人民参与和促进法治建设工作取得实效。
18.强化协调联动。推进人民参与和促进法治建设，既要属地管理、分级负责，又要上下联动、强化部门协同。省厅人民参与和促进法治处作为牵头部门，要发挥牵头抓总作用，按照阶段性目标扎实推进；法治调研、法治督察、立法、备案审查、行政复议、执法监督、普法与依法治理、法律服务管理、律师工作、12348指挥中心等部门要按照自身职能要求，切实抓好人民参与和促进法治建设的相关工作，整体上形成各部门积极参与、协调推进的良好格局。各设区市司法局要参照省厅做法，明确牵头部门和参与部门，加强统筹协调，精心组织实施。
19．强化典型宣传。各级司法行政机关要认真总结、及时推广加强人民参与和促进法治建设工作中的好经验、好做法，加大对先进典型的培育和选树力度，切实发挥先进典型的引领示范作用。要进一步强化宣传意识，积极运用报纸、电视、广播以及互联网、微博微信等，及时宣传工作举措和实际成效，培树一批立得住、有特色、效果好的工作品牌，进一步树立司法行政机关服务为民的良好形象。
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