拓展律所证券业务领域 | 《律师事务所从事证券法律业务管理办法》修订征求意见
通知指出——
为贯彻落实《证券法》《律师法》，适应证券发行注册制下律师事务所从事证券法律业务执业和监管的新要求，总结近年来证券法律业务监管工作经验，证监会、司法部拟对《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（证监会令第41号，下称《管理办法》）进行修订，现向社会公开征求意见。
本次《管理办法》的主要修订内容包括：
一是适应证券法律服务行业发展新形势，拓展律师事务所从事证券法律业务领域，增加新的证券法律业务种类，并明确律师事务所可以会同保荐机构组织制作招股说明书。
二是落实全面依法治国的新要求，结合资本市场法治建设取得突破性进展，行政处罚、民事赔偿、刑事追责相互衔接的立体惩戒体系更加成熟的实际情况，删除立案调查与业务受理审核挂钩的规定。同时，证监会正在认真研究《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》中其他中介机构相关内容的修改事宜，以做好规则间的衔接，后续将公开征求意见。
三是完善证券法律业务监管规定，增加律师事务所从事证券法律业务备案的相关规定和完成核查验证的工作要求等事项，督促律师事务所归位尽责，维护投资者合法权益。
四是加强律师事务所建立健全风险控制制度的要求，完善证券法律业务风险防范机制，提高证券法律服务质量，服务资本市场高质量发展。
五是为落实《证券法》监管要求，增强对律师事务所违法违规执业行为的威慑力度，在立法授权范围内增加规定了应承担行政法律责任的情形，完善了律师事务所从事证券法律业务的法律责任体系。
欢迎社会各界提出宝贵意见，证监会、司法部将根据公开征求意见的情况，认真研究，进一步修改完善后尽快发布实施。
为贯彻落实《证券法》《律师法》，适应证券发行注册制下律师事务所从事证券法律业务执业和监管的新要求，总结近年来证券法律业务监管工作经验，中国证监会、司法部拟对《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（证监会令第41号，下称《管理办法》）进行修订。现就相关修订情况说明如下：
一、修订背景
现行《管理办法》自实施以来，在规范律师事务所从事证券发行、上市和交易等环节的法律业务，维护证券市场秩序，保护投资者合法权益等方面发挥了重要作用。近年来，我国资本市场改革深入推进，证券市场法治化水平持续提升，特别是以信息披露为核心的注册制改革和新修订的《证券法》对律师事务所从事证券法律业务提出了新的更高要求，有必要对现行《管理办法》进行修订和完善，以更好发挥律师事务所作为证券中介机构的“看门人”作用，推动提升证券法律服务水平，推进资本市场高质量发展。
二、修订思路
《管理办法》修订的主要思路是：一是完整准确全面贯彻新发展理念，落实《证券法》新要求，总结固化有益监管经验，引导支持律师证券法律服务规范发展，在资本市场改革发展中发挥更大作用。二是坚持问题导向，体现推进全面依法治国和“放管服”改革需要，对部分不适应的监管规定进行修改完善，切实维护资本市场平稳健康发展。三是适应证券市场注册制改革对律师事务所等各参与主体归位尽责的要求，强化律师事务所从事证券法律业务的事中事后监管，细化执业规范，严格责任查究。
三、主要内容
《管理办法》修订主要涉及五个方面的内容。
（一）拓展律师事务所从事证券法律业务领域。近年来律师从事证券法律业务、提供服务的深度和广度不断拓展，《管理办法（征求意见稿）》相应增加了新的证券法律业务种类，包括首次公开发行存托凭证及上市；股份有限公司申请股票在全国中小企业股份转让系统挂牌并公开转让、非上市公众公司向特定对象发行股票；上市公司、非上市公司的信息披露；北京证券交易所上市公司转板；公司债券的发行及交易、转让；资产支持专项计划的设立等（第六条）。同时，为发挥律师专业优势，进一步提高招股说明书信息披露质量，明确了律师事务所可以组织制作招股说明书；律师事务所会同保荐机构起草招股说明书的，鼓励律师对招股说明书相关内容进行验证（第七条）。
（二）删除立案调查与业务受理审核挂钩的规定。现行《管理办法》第三十五条规定，一旦律师或律师事务所被立案调查或责令整改，在调查、整改期间，中国证监会及其派出机构暂不受理和审核该律师、律师事务所出具的法律意见书等文件（以下简称挂钩机制）。挂钩机制是在当时取消律师及律师事务所从事证券法律业务资格审批的大背景下，为防控律师执业风险外溢所作出的专门安排，有其特殊的历史背景和客观的监管需求。自施行以来，该机制在督促律师勤勉尽责、维护资本市场秩序等方面发挥了重要作用。近年来，资本市场法治建设取得突破性进展，尤其是2019年《证券法》完成修订，大幅提高了律师事务所等证券中介机构的行政责任，建立了特别代表人诉讼制度，强化了对中介机构的处罚震慑；2020年《刑法修正案（十一）》出台，对包括欺诈发行股票、债券罪，违规披露、不披露重要信息罪等罪名进行了修改，加大了对律师事务所等证券中介机构违法违规行为的刑事惩戒力度；2021年中办、国办印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，完善了中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计，行政处罚、民事赔偿、刑事追责相互衔接的高标准立体惩戒体系更加成熟。随着这些制度的出台和落地，通过挂钩机制约束律师事务所执业行为的需求逐渐弱化。近年来，不少执业律师、专家学者和部分人大代表、政协委员多次呼吁对该机制的必要性进行再评估。经审慎研究，并听取多方意见建议，《管理办法（征求意见稿）》拟删除相关规定。
（三）完善证券法律服务监管规定。为督促律师事务所归位尽责，维护投资者合法权益，《管理办法（征求意见稿）》从以下几个方面完善了证券法律服务监管规定。一是增加从事证券法律业务备案管理的规定。落实《证券法》要求，规定律师事务所从事证券法律业务，应当按照规定报中国证监会和司法部备案（第三条）。二是增加律师事务所完成核查验证的工作要求。明确非执业律师不得单独完成证券法律业务的核查和验证工作（第二十一条），同时明确律师工作报告和法律意见书一样需要经律师事务所复核（第二十五条）。需要强调的是，补充法律意见也属于法律意见书，需要按照要求履行复核程序。三是规定律师事务所应当按照中国证监会的要求，定期报送从事证券法律业务的基本情况（第三十条）。四是补充完善了行政监管措施适用的情形。针对部分律师事务所未依法依规按时备案、未按规定制作保存工作底稿等情况，明确可以采取相应的行政监管措施（第三十二条）。
（四）加强律师事务所建立健全风险控制制度的要求。为提高证券法律服务质量，防范法律风险，《管理办法（征求意见稿）》对建立健全律师事务所风险控制制度作了更加详尽的规定。包括建立健全分工合理、权责明确、相互制衡、有效监督的风险控制制度，覆盖证券法律业务涉及的立项、利益冲突审查等各个方面（第十条）；风险控制制度应当明确利益冲突审查、律师执业过程中所知悉的内幕信息和未公开信息管理、律师在执业过程中买卖证券、廉洁从业等方面的具体要求（第十一条）；律师事务所应当结合自身情况，建立风险控制委员会、风险控制部门或者设置专门的风险控制岗位，同时要求从事风险控制工作的人员，应当勤勉尽责，通过介入业务主要环节、把控关键风险节点，严格控制风险，并制作风险控制工作底稿（第十二条）。
（五）健全律师事务所从事证券法律业务法律责任体系。为增强对律师事务所违法违规执业行为的威慑力度，《管理办法（征求意见稿）》完善了责任追究体系。鉴于《证券法》对律师事务所从事证券法律业务未报备案，未按规定保存有关文件资料，制作出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏等违法违规情形已明确规定了相应的行政处罚，《管理办法（征求意见稿）》不再作重复性规定，删除了一些冗余条款（原《管理办法》第三十七、第三十八和四十条），使条文内容更加精炼。同时，对于其他一些违反《证券法》规定或者依法制定的业务规则，情节较为严重的情形，《管理办法（征求意见稿）》在立法授权范围内规定了相应的行政法律责任（第三十七条）。
第一章 总则
第一条 为了加强对律师事务所从事证券法律业务活动的监督管理，规范律师在证券发行、上市和交易等活动中的执业行为，完善法律风险防范机制，维护证券市场秩序，保护投资者的合法权益，根据《证券法》《证券投资基金法》和《律师法》等法律、行政法规，制定本办法。
第二条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，适用本办法。
前款所称证券法律业务，是指律师事务所接受当事人委托，为其证券发行、上市和交易等证券业务活动，提供的出具法律意见、制作法律文件等法律服务。
第三条 律师事务所从事证券法律业务，应当按照规定报中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）和司法部备案。
第四条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，应当遵守法律、行政法规及相关规定，遵循诚实、守信、独立、勤勉、尽责的原则，恪守律师职业道德和执业纪律，严格履行法定职责，保证其所出具文件的真实性、准确性、完整性。
第五条 中国证监会及其派出机构、司法部及地方司法行政机关依法对律师事务所从事证券法律业务进行监督管理。
律师协会依照章程和律师行业规范对律师事务所从事证券法律业务进行自律管理。
第二章 业务范围
第六条 律师事务所从事证券法律业务，可以为下列事项出具法律意见：
（一）首次公开发行股票、存托凭证及上市；
（二）上市公司发行证券及上市；
（三）股份有限公司申请股票在全国中小企业股份转让
系统挂牌并公开转让，股份有限公司向特定对象发行或转让股票导致股东累计超过200人，非上市公众公司向特定对象发行股票，挂牌公司向不特定合格投资者公开发行股票并在北京证券交易所上市；
（四）上市公司、非上市公众公司的收购、重大资产重组及股份回购；
（五）上市公司、非上市公众公司实行股权激励计划、员工持股计划；
（六）上市公司、非上市公众公司召开股东大会；
（七）上市公司、非上市公众公司的信息披露；
（八）北京证券交易所上市公司转板；
（九）公司债券的发行及交易、转让；
（十）境内企业直接或者间接到境外发行证券或者将其证券在境外上市交易；
（十一）证券公司、证券投资基金管理公司及其分支机构的设立、变更、解散、终止；
（十二）公开募集的证券投资基金的注册及清算；
（十三）资产支持专项计划的设立；
（十四）证券衍生品种的发行及上市；
（十五）法律、行政法规和中国证监会、司法部规章及规范性文件规定的其他事项。
律师事务所从事前款规定的证券法律业务，应当按照相关规定出具法律意见书、律师工作报告等法律文件。
第七条 律师事务所可以接受当事人的委托，组织制作招股说明书等与证券业务活动相关的法律文件。
律师事务所会同保荐机构起草招股说明书的，鼓励律师对招股说明书中对投资者做出投资决策有重大影响的信息进行验证，制作验证笔录。律师在验证过程中应当勤勉尽责，发行人及其董事、监事、高级管理人员、保荐机构及其他相关中介机构应当积极配合。
第八条 律师被吊销执业证书的，不得再从事证券法律业务。
律师被中国证监会采取证券市场禁入措施或者被司法行政机关给予停止执业处罚的，在规定禁入或者停止执业的期间不得从事证券法律业务。
第九条 同一律师事务所不得同时为同一证券发行的发行人和保荐人、承销的证券公司出具法律意见，不得同时为同一收购行为的收购人和被收购的上市公司出具法律意见，不得在其他同一证券业务活动中为具有利害关系的不同当事人出具法律意见。
律师担任公司及其关联方有关职务，或者存在其他影响律师独立性的情形的，该律师所在律师事务所不得接受所任职公司的委托，为该公司提供证券法律服务。
第三章 业务规则
第十条 律师事务所从事证券法律业务应当建立健全分工合理、权责明确、相互制衡、有效监督的风险控制制度，覆盖证券法律业务的立项、利益冲突审查、内幕信息及未公开信息管理、相关人员证券交易、核查和验证工作、法律意见书和律师工作报告复核、工作底稿管理等方面，加强对律师从事证券法律业务的管理，提高律师证券法律业务水平。
第十一条 律师事务所风险控制制度应当明确利益冲突审查的具体要求，审查机制应当贯穿执业全流程，确保执业中不存在本办法第九条规定的情形。
律师事务所风险控制制度应当明确对在执业过程中所知悉的内幕信息和未公开信息管理的具体要求，建立健全信息知情人登记管理制度和信息隔离墙机制，禁止泄露、利用内幕信息、未公开信息。
律师事务所风险控制制度应当明确对律师在执业过程中买卖证券的要求，确保执业过程中不存在《证券法》第四十二条禁止的情形。
律师事务所风险控制制度应当明确廉洁从业的要求，加强对执业人员的管理，不得在执业过程中谋求或输送不当利益。
第十二条 律师事务所从事证券法律业务，应当建立风险控制委员会、风险控制部门或者设置专门的风险控制岗位，负责证券法律业务的风险控制工作。
从事风险控制工作的人员，应当勤勉尽责，通过介入业务主要环节、把控关键风险节点，严格控制风险，并制作风险控制工作底稿。
第十三条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，应当按照依法制定的业务规则，勤勉尽责，审慎履行核查和验证义务。
律师进行核查和验证，可以采用面谈、书面审查、实地调查、查询和函证、计算、复核等方法。
第十四条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，应当依法对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证；在进行核查和验证前，应当编制核查和验证计划，明确需要核查和验证的具体事项和方式，并根据业务的进展情况，对其予以适当调整。
第十五条 律师在出具法律意见时，对与法律相关的业务事项应当履行法律专业人士特别的注意义务，对其他业务事项履行普通人一般的注意义务，其制作、出具的文件不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。
第十六条 律师从国家机关、具有管理公共事务职能的组织、会计师事务所、资产评估机构、资信评级机构、公证机构直接取得的文书，可以作为出具法律意见的依据，但律师应当履行本办法第十五条规定的注意义务并加以说明；对于不是从上述机构直接取得的文书，经核查和验证后方可作为出具法律意见的依据。
律师从前款规定的机构抄录、复制的材料，经该机构确认后，可以作为出具法律意见的依据，但律师应当履行本办法第十五条规定的注意义务并加以说明；未取得确认的，对相关内容进行核查和验证后方可作为出具法律意见的依据。
第十七条 律师进行核查和验证，需要会计师事务所、资产评估机构等证券服务机构作出判断的，应当直接委托或者要求委托人委托会计师事务所、资产评估机构等证券服务机构出具意见。
第十八条 律师在从事证券法律业务时，委托人应当向其提供真实、准确、完整的有关材料，不得拒绝、隐匿、谎报。律师发现委托人提供的材料有虚假记载、误导性陈述、重大遗漏，或者委托人有重大违法行为的，应当要求委托人纠正、补充；委托人拒不纠正、补充的，律师可以拒绝继续接受委托，同时应当按照规定向有关方面履行报告义务。
第十九条 律师应当归类整理核查和验证中形成的工作记录和获取的材料，并对法律意见书等文件中各具体意见所依据的事实、国家相关规定以及律师的分析判断作出说明，形成真实完整、记录清晰的工作底稿。
第二十条 律师事务所应当在业务委托结束后60日内完成工作底稿归档工作，并妥善保存。工作底稿保存期限不得少于10年，自业务委托结束之日起算。
第二十一条 律师事务所不得指派未取得律师执业资格证书的工作人员单独完成相关的核查和验证工作。
第四章 法律意见
第二十二条 法律意见是律师事务所及其指派的律师针对委托人委托事项的合法性，出具的明确结论性意见，是委托人、投资者和中国证监会及其派出机构、证券交易场所确认相关事项是否合法的重要依据。法律意见应当由律师在核查和验证所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性的基础上，依据法律、行政法规及相关规定作出。
第二十三条 法律意见书应当列明相关材料、事实、具体核查和验证结果、国家有关规定和结论性意见。
法律意见不得使用“基本符合”、“未发现”等含糊措辞。
第二十四条 有下列情形之一的，律师应当在法律意见中予以说明，并充分揭示其对相关事项的影响程度及其风险：
（一）委托人的全部或者部分事项不符合中国证监会规定；
（二）事实不清楚，材料不充分，不能全面反映委托人情况；
（三）核查和验证范围受到客观条件的限制，无法取得应有证据；
（四）律师已要求委托人纠正、补充而委托人未予纠正、补充；
（五）律师已依法履行勤勉尽责义务，仍不能对全部或者部分事项作出准确判断；
（六）律师认为应当予以说明的其他情形。
第二十五条 律师从事本办法第六条规定的证券法律业务，其所出具的法律意见书和律师工作报告应当经所在律师事务所讨论复核，并制作相关记录作为工作底稿留存。
第二十六条 律师从事本办法第六条规定的证券法律业务，其所出具的法律意见应当由至少2名执业律师和所在律师事务所负责人签名，加盖该律师事务所印章，并签署日期。
第二十七条 法律意见书的具体内容和格式，应当符合中国证监会的规定。
第二十八条 法律意见书等文件在按规定报送中国证监会及其派出机构、证券交易场所后，发生重大事项或者律师发现需要补充意见的，应当及时提出补充意见。
第五章 监督管理
第二十九条 律师从事证券法律业务期间，律师或者其所在律师事务所因涉嫌违法被有关机关立案调查的，该律师、律师事务所应当及时如实告知委托人，并明确提示可能的法律后果。
第三十条 律师事务所应当按照中国证监会的要求，定期报送从事证券法律业务的基本情况。
中国证监会及其派出机构、司法行政机关及律师协会建立律师从事证券法律业务的资料库、诚信档案和信息公示平台，记载律师、律师事务所从事证券法律业务的执业情况和所受处理处罚等情况，并按照规定予以公开。
第三十一条 中国证监会及其派出机构、证券交易场所在审核律师出具的法律意见时，对其真实性、准确性、完整性有疑义的，可以要求律师作出解释、补充，或者调阅其工作底稿。律师和律师事务所应当配合。
第三十二条 律师、律师事务所从事证券法律业务有下列情形之一的，中国证监会及其派出机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施，并依法予以公开：
（一）未按照本办法第三条、第三十条的规定进行备案、报送执业情况，或者报送的备案、执业情况材料中存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；
（二）未按照本办法第十条、第十一条、第十二条的规定建立、执行风险控制制度；
（三）未按照本办法第十三条的规定勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证；
（四）未按照本办法第十四条的规定编制核查和验证计划；
（五）未按照本办法第十八条的规定要求委托人予以纠正、补充，或者履行报告义务；
（六）未按照本办法第十九条、第二十条的规定制作、保存工作底稿；
（七）违反本办法第二十一条，指派未取得律师执业资格证书的工作人员单独完成相关的核查和验证工作；
（八）未按照本办法第二十四条的规定在法律意见中作出说明；
（九）未按照本办法第二十五条的规定讨论复核法律意见书和律师工作报告；
（十）未按照本办法第二十九条的规定履行告知义务；
（十一）法律意见的依据不适当或者不充分，法律分析有明显失误；
（十二）法律意见的结论不明确或者与核查和验证的结果不对应；
（十三）法律意见书不符合规定内容或者格式；
（十四）法律意见书等文件存在严重文字错误等文书质量问题；
（十五）违反中国证监会业务规则的其他情形。
第三十三条 中国证监会及其派出机构作出监管谈话决定的，应当将监管谈话的对象、原因、时间、地点等以书面形式通知律师或者律师事务所负责人。律师或者律师事务所负责人应当按照通知要求，接受监管谈话。
中国证监会及其派出机构对律师或者律师事务所负责人监管谈话，可以会同或者委托司法行政机关进行。
进行监管谈话，应当有2名以上工作人员在场，并对监管谈话的内容作出书面记录。
第三十四条 中国证监会及其派出机构或者司法行政机关对律师、律师事务所采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施的，律师、律师事务所应当按照要求改正所存在的问题，提高证券法律业务水平。
第三十五条 律师、律师事务所负责人未按照规定接受监管谈话，或者未按照要求改正所存在问题的，中国证监会及其派出机构或者司法行政机关可以责令其限期整改。
第六章 法律责任
第三十六条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，违反《证券法》《证券投资基金法》和有关证券管理的行政法规，应当给予行政处罚的，由中国证监会及其派出机构依法实施处罚；需要对律师事务所给予停业整顿处罚、对律师给予停止执业或者吊销律师执业证书处罚的，由司法行政机关依法实施处罚。
第三十七条 律师事务所从事证券法律业务，有本办法第三十二条第（二）项、第（四）项、第（五）项、第（七）项至第（十四）项规定情形之一，情节较为严重的，中国证监会及其派出机构可以对律师事务所、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处十万元以下的罚款。
第三十八条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，违反《律师法》和有关律师执业管理规定的，由司法行政机关给予相应的行政处罚。
律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，违反律师行业规范的，由律师协会给予相应的行业惩戒。
第三十九条 律师事务所及其指派的律师违反规定从事证券法律业务，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
第四十条 中国证监会及其派出机构、司法行政机关在查处律师事务所、律师从事证券法律业务的违法行为的工作中，应当相互配合，互通情况，建立协调协商机制。对于依法应当由对方实施处罚的，及时移送对方处理；一方实施处罚后，应当将处罚结果书面告知另一方，并抄送证券交易场所、证券基金行业协会和律师协会。
第七章 附则
第四十一条 律师事务所及其指派的律师从事期货法律业务，参照本办法执行。
第四十二条 本办法自2023年X月X日起施行。《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（证监会令第41号）同时废止。
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