中国法学会行政法学研究会2018年第3期青年论坛暨“新《行政诉讼法》司法解释理解与适用”学术研讨会在华东政法大学举行

2018年11月17日，由中国法学会行政法学研究会主办、华东政法大学行政法学科承办、江苏漫修（上海）律师事务所协办的“中国法学会行政法学研究会2018年第3期青年论坛暨新《行政诉讼法》司法解释理解与适用’学术研讨会”在华东政法大学成功举行。来自中国政法大学、华东政法大学、西南政法大学、西北政法大学、武汉大学、浙江大学、苏州大学、南京师范大学、河海大学、上海交通大学、华东师范大学、华东理工大学、上海政法学院、上海师范大学及北京市第四中级人民法院、上海市高级人民法院、上海市人民政府法制办、上海铁路运输法院、上海市第二中级人民法院、江苏省南通市中级人民法院、江苏漫修律师事务所等学术机构和实务部门的80余位专家学者，围绕“新《行政诉讼法》司法解释理解与适用”这一主题，进行了为期一天的深入交流与探讨。

开幕式由华东政法大学行政法教研室主任沈福俊教授主持。华东政法大学行政法学科带头人章志远教授、上海市法学会行政法学研究会秘书长何渊副教授及中国法学会行政法学研究会秘书长王敬波教授先后致辞。章志远教授衷心感谢学术界和实务界专家学者来到华东政法大学参加会议，并指出最高人民法院出台的新《行政诉讼法》司法解释对理论研究和审判实践都起到了重要的引领和推动作用，有必要对新司法解释进行深度研讨与交流。他希望参会学者进行坦诚、深度交流，充分实现行政法学理论研究与行政审判实践的良性互动。何渊副教授代表上海市法学会行政法学研究会向本次会议的举办表示衷心祝贺，表示上海市法学会行政法学研究会一直积极推进理论和学术交流，祝愿本次会议圆满成功。王敬波教授代表中国法学会行政法学研究会致辞，她衷心感谢华东政法大学承办此次会议，表示中国法学会行政法学研究会高度重视并大力支持青年论坛的举办。行政法的发展是一项“青春”的事业，青年学者的发展和培养对行政法学的推动至关重要。随着《行政法总则》制定的启动，未来一段时间将会进一步凝练行政法学理论共识，需要更多的年轻学者投入这项工作当中，进一步完成行政法学理论的升级换代。

会议第一单元由华东政法大学社会协同处邹荣处长主持。

北京市第四中级人民法院副院长程琥、上海铁路运输法院副院长侯丹华分别作报告。程琥副院长的报告题目为《行政案件跨区域集中管辖与行政审判体制改革》。程琥副院长认为，目前中国行政审判最根本的问题是行政审判体制改革问题。他结合行政审判体制改革的现状与行政案件跨区域集中管辖的实践进行分析，指出行政审判体制改革的现状面临行政案件地方保护、行政机关干预、行政审判“三难”等问题。同时，行政案件跨区域集中管辖的实践在审判质效、区域治理等方面存在困境。他认为行政案件的跨区域集中管辖应当形成普通案件在行政区划法院、重大案件在跨行政区划法院审理的格局，要厘清区划法院与跨区法院的关系，跨区划法院不能替代行政审判体制改革，最终需要设立专门的行政法院。侯丹华副院长的报告题目为《行政案件集中管辖的实践与思考——以上海铁路运输法院为例》。侯丹华副院长的报告反映了上海铁路运输法院两年多来行政审判三个方面的情况：第一，行政案件集中管辖的情况。上海行政案件集中管辖法院两年来从上海铁路运输法院一家增加为目前的四家，根据不同的案件类型划定集中管辖的法院，如指定管辖及政府信息公开案件统一由上海铁路运输法院管辖。第二，改革试点过程中，上海铁路运输法院注重通过司法建议及行政审判白皮书来反映“府院”互动。第三，上海铁路运输法院由市人大任命，具有相对跨区划法院独立审判的优势。在目前法院存在的问题上，通过统一的裁判文书、统一庭审模版等化解“同案不同判”及审判流程的规范问题。

本单元的评议环节由苏州大学法学院教授黄学贤、南京师范大学法学院教授杨登峰担任。黄学贤教授指出，行政案件相对集中管辖的改革在解决行政审判“三难”问题上达到的效果是有目共睹的。文章无论在教义学意义上还是在司法实践意义上，都让人在行政案件相对集中管辖的理解上有了更清晰的认识。在问题意识上，对行政案件相对集中管辖的研究应当纳入到整个行政审判体制改革的范畴中进行整合，按照司法本身的规律来探索改革的路径和方法。杨登峰教授认为在改革方案的设计上要进行理论分层，跨区划集中管辖的法院要解决行政审判“三难”问题还是在宏观上推进行政审判体制改革问题，从研究的问题意识上要做出区分。目前法院审判体制改革的目的仍然不清晰，价值观不清楚是主要问题。改革试点、实验本身还缺乏法的规范性，缺乏对试点本身的描述，缺乏对试点法规范一般原理的梳理。

会议第二单元由华东政法大学魏琼教授主持。

中国政法大学教授王敬波、西南政法大学教授王学辉分别作报告。王敬波教授的报告题目为《行政协议无效的认定标准》。王敬波教授指出，新《行政诉讼法》明确规定行政协议案件属于行政诉讼受案范围，同时规定了审理行政协议案件的判决方式。但是，整个行政诉讼法的构造以一般性行政行为来处理，实际上与行政协议的逻辑关系不吻合。行政协议在行为的合法性与合同的有效性上具有不同的价值导向，前者从积极意义上应当符合法律规定，后者在消极意义上应当是对当事人意识自治的容忍。行政主体资格为行政协议无效的条件，与民法有融通的可能性。行政协议无效的情形缩略为合法无效和违法有效两种情形。公私法之间效力模型的可通融性，为成文法体系中针对无效行政协议的认定标准具备相互包容的可能提供了前提条件。王学辉教授的报告题目为《也谈行政协议族的边界及其判断标准——兼与崔建远教授商榷》。王学辉教授认为，目前学界与实务界对于行政协议的界定、行政协议的庭审模式、判决方式等都有较大的争议。行政协议本身是一个协议性的行政行为，只是存在的方式与以往的行政行为的存在方式有一定差别，但是行政性永远是行政协议最本质的属性，主要表现为三个方面：第一，行政协议应当叫行政协议行为，落脚点在于“行政行为”。第二，在行政协议的实际运作中，行政优益权表现明显，行政协议鲜有存在意思自治的空间。第三，通过司法解释来逐步界定行政协议，试图建立“依约行政”的概念来解读行政协议中遇到的困难。

本单元的评议环节由上海市第二中级人民法院行政审判庭副庭长李金刚、上海铁路运输法院行政审判第四庭庭长唐杰英担任。李金刚法官指出，行政协议无效的认定非常必要，纷繁复杂的案件事实成为审判行政协议的难点。在审判实务中，行政协议案件主要集中在房屋征收补偿领域。案件当事人往往与房管局或代理公司签订了补偿合同，在房屋拆除的既定事实下，对案件的认定不能单纯的从行政行为角度确认无效，否则难以保护当事人的权益。另一方面，在共同产权人房屋征收案件中也不能仅仅按照民法的合同认定原则处理，会导致找不到共同产权人而无法征收房屋。唐杰英法官认为，本单元论文对行政审判实务有着很好的指导作用，征收补偿协议是双方行政协议行为。形形色色的行政协议犹如处“黑白”之间的灰色地带，不同的价值判断会影响行政协议的认定“指针”在行政与民事两端之间徘徊。对于行政协议的讨论，应当在确认价值判断的前提下，界定标准才会更清晰明确。

会议第三单元由华东政法大学练育强教授主持。

上海市高级人民法院行政审判庭审判员陈振宇、江苏省南通市中级人民法院专委高鸿分别作报告。陈振宇法官的报告题目为《规范性文件一并审查的要点和思考》。陈振宇法官指出，新《行政诉讼法》司法解释用6个条文规定了规范性文件一并审查的模式，要点集中在三个方面：第一，规范性文件审查的附带性问题。例如规定行政机关裁量权的规范性文件——行政裁量基准是否能作为审判依据进行审查仍然存在争议。第二，明确性审查问题。该要件目前规定比较明晰。第三，范围性审查问题。哪些规范性文件能作为审查的对象仍然不明确。例如，国务院办公厅的文件、法律法规授权的组织制定的规范性文件审查问题。在审判实务中，“同案不同审”的情形依然存在。在规范性文件审查的方式上，作为判决依据的规范性文件应当审查，与案件相关的规范性文件做到可以审查。高鸿法官的报告题目为《行政程序重开的条件、处理及司法审查》的报告。高鸿法官指出，对行政程序重开的研究源于实践中的困惑。大量的行政行为在超过起诉期限的同时，仍然存在明显违法的情形，有错必纠的司法政策在此情形下往往爱莫能助。为避免一个明显违法的且超过起诉期限的行政行为走向信访，行政程序重开的研究至关重要。行政程序重开制度的建立，在履行有错必纠时应当受到必要的限制，同时应当考虑行政程序重开与法的安定性的关系。裁判的尺度需要保持足够的谦抑，只有在条件成熟而行政机关拒绝撤销或废止的情形下，裁判才能直接针对原行政行为的效力终止问题作出结论。

本单元的评议环节由河海大学法学院教授王春业、华东理工大学法学院副教授邓刚宏、浙江大学光华法学院教授章剑生、上海交通大学凯原法学院副教授蒋红珍担任。王春业教授指出，当前学界对于规范性文件审查的研究，问题意识上不清晰，研究对象不明确。在微观上，规范性文件审查的制度应当在法理上进行分层和细化，对审查过程中的具体问题作出理论阐释和提炼。在宏观上，应当对规范性文件审查的实际运作有一个全面的调查和了解，以便推动和完善制度本身的运行。邓刚宏副教授认为，涉及规范性文件审查的行政案件从审理方式来看是全面性的审查，但在审判手段方面法律没有赋予法官与审查权限相匹配的审判权限。从制度的理想情怀来看，随着附带性审查的发展，对抽象行政行为的审查应当作为行政审判体制改革的应然目标。章剑生教授指出，行政程序重开是一个本土化的问题，源于有错必纠的政法原则。但是作为政法原则的有错必纠，落实的程度往往是取决于领导的批示。高院长的文章试图通过程序的法定化来实现有错必纠的目的。有错必纠的核心在于两方利益的权衡，是否要纠错在于纠错的利益是否大于安定的利益。法官“造法”的意义非常重大，通过法官创造判例，通过判例积累规则，以此而产生的法律规范将更加富有生命力。蒋红珍副教授认为，在问题意识方面，行政程序重开是源于现实审判实务的需要，这样的问题意识既真实又紧迫，同时行政程序重开理论的研究促使审判实务的阐释更加科学化、理论化。对于超过起诉期限且明显违法的行政行为，应当明确程序重开的边界，不同的立意边界会产生不同的论证路径。

会议第四单元由上海师范大学科研处马英娟处长主持。

西北政法大学教授李大勇、武汉大学法学院讲师梁君瑜分别作报告。李大勇教授的报告题目为《从多元化解决到实质性解决行政纠纷：一个司法政策的转变》。李大勇教授认为，多元化纠纷解决与实质性纠纷解决的两种司法政策之间的调试与配合，是司法与行政形成良性互动机制、法院发挥制度合力促进案结事了的关键因素。多元纠纷解决机制是手段，实质性纠纷解决是目标。在全面倡导行政纠纷解决多元化的形势下，一方面是扩大行政司法的权限，另一方面是法院尽可能地构建多元化、柔性的解决机制。梁君瑜博士的报告题目为《复议维持下共同被告制度之再检讨》。梁君瑜博士认为，复议维持下共同被告制度默许复议机关对原行政行为进行事后补正，违反了“先取证，后裁决”的行政程序法原则。同时，以一种特殊的共同诉讼方式强行追加共同被告，背离了处分权主义的诉讼法理。该制度极可能助长复议机关消极应对的投机倾向，也会导致复议因地域管辖规则疲于奔命，而法院因级别管辖规则的内在矛盾而陷入混乱，我国可采取将法院裁判结果与复议决定相挂钩的行政绩效考核方式予以策应。

本单元的评议环节由上海政法学院教授陈海萍、上海大学法学院副教授赵清林、上海市人民政府法制办公室行政复议处处长赵德关、华东师范大学法学院副教授凌维慈担任。陈海萍教授认为，多元化解决机制与实质性纠纷解决机制两者在出现时间上没有明显的先后关系，二者也不具备后者替代前者的替代性关系。应当创新多元化纠纷解决机制的目的与实质性纠纷解决机制相转换，在功能分担和协作关系上的阐释至关重要。赵清林副教授认为文章的选题视角比较新颖，同时具有现实意义。应当注重从司法内化的角度引入多元化解决纠纷的理念，从而促进法院实现“综合治理”，把案外方式和案内方式充分结合起来，发挥制度合力。赵德关处长指出，“行政争议从哪里来”是研究该问题至关重要的论证基础。在工作实践中，可以总结出农村土地争议、城市拆迁、职业打假、政府信息公开等四类主要行政争议。要解决这些矛盾，行政复议和行政诉讼的效果十分有限。对于历史遗留问题而产生的争议，信访具有天然的优势。应当妥善处理复议、诉讼和信访之间的关系，发挥各自行政争议纠纷解决的长处。凌维慈副教授认为，复议维持共同被告制度与“先举证，后裁决”的原则相悖，这一观点可以再进行讨论。如果行政机关只是改变作出行政行为的理由和依据而没有增加证据，那么是否违背“先举证，后裁决”的原则就需要商榷。在思维方式上，应当避免运用立法的思维来批判立法。

闭幕式由江苏漫修（上海）律师事务所行政法业务部周游部长主持，华东政法大学章志远教授对本次研讨会作出总结。章志远教授充分肯定了本次研讨会的成功，会议表现出“人气旺”、“形式新”和“获得感强”等三方面的特点。在学者与法官交叉报告和评议的过程中，相关议题的讨论不断深入，无论是法官、学者还是学生都收获颇丰。本次会议的成功举行，推进了国内行政诉讼法学研究，彰显了华东政法大学行政法学科锐意进取的良好发展势头。