人民币国际化及跨境融资系列文章之十二 | 2017年版《外商投资产业指导目录》实施后的外资准入监管趋势

2017年版《外商投资产业指导目录》实施后的外资准入监管趋势

文章作者｜周亮｜梁多纳

引   言

自1995年起，每隔一定年限，我国相关部门都将根据当时的我国经济发展状况调整外商投资产业的相关政策，并会颁布一份更新后的外商投资产业指导目录，引导外资在我国经济发展和深化改革进程中发挥积极的作用。

2017年6月28日，国家发展和改革委员会和商务部联合发布了《外商投资产业指导目录（2017年修订）》（以下简称“2017年目录”）。2017年目录将于7月28日起在全国范围内实施，届时《外商投资产业指导目录（2015年修订）》（以下简称“2015年目录”）将同时废止。本文将概述2017年目录的主要修订变化，并展望未来中国外商投资监管的趋势。

内   容

• 推行负面清单管理，适用于内外资的限制性措施不再列入外资准入负面清单

2017年目录对以往的外商投资产业目录的整体结构进行了调整。与2015年目录由鼓励类、限制类和禁止类三大部分所构成不同，2017年目录由鼓励外商投资产业目录与外商投资准入特别管理措施（外商投资负面清单）（以下简称“外商投资负面清单”）两部分组成，其中外商投资负面清单整合了2015年目录中鼓励类有股权比例要求的条目、限制类及禁止类条目。

此外，外商投资负面清单采取内外资一致性管理的原则，不再列举同样适用于内外资的限制性措施，如限制类目录未列举大型主题公园的建设、经营等条目；禁止类目录未列举高尔夫球场、别墅的建设，博彩业（含赌博类跑马场），色情业等条目。因此，当境外投资者选择在华投资的产业时，除注意不能落入外商投资负面清单的范围外，还需注意该等产业应不属于内外资一致适用的市场准入负面清单的范围。

• 扩大开放，外资准入限制性措施减少，鼓励外资投向创新行业

2017年目录响应国务院2017年1月出台的《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》通知要求，继续鼓励外资投向先进制造、高新技术、节能环保、现代服务业等领域，构建更加开放、透明的外商投资环境，推动产业结构调整优化升级。对比2015年目录，2017年目录扩大开放的措施主要集中于制造业、服务业以及采矿业领域：

行业	条目	2015年目录	2017年目录
制 造 业	汽车电子装置制造与研发：汽车电子总线网络技术、电动助力转向系统电子控制器	鼓励类（限于合资）	鼓励类（取消限制）
民用卫星设计与制造、民用卫星有效载荷制造	鼓励类（中方控股）	鼓励类（取消限制）
新能源汽车关键零部件制造：能量型动力电池（能量密度≥110Wh/kg，循环寿命≥2000次）	鼓励类（外资比例不超过50%）	已删除，未列入外商投资负面清单
摩托车制造	限制类（中方股比不低于50%，同一家外商可在国内建立两家（含两家）以下生产同类（乘用车类、商用车类、摩托车类）整车产品的合资企业，如与中方合资伙伴联合兼并国内其他汽车生产企业可不受两家的限制）	已删除，未列入外商投资负面清单
纯电动汽车生产	限制类（中方股比不低于50%，同一家外商可在国内建立两家（含两家）以下生产同类（乘用车类、商用车类、摩托车类）整车产品的合资企业，如与中方合资伙伴联合兼并国内其他汽车生产企业可不受两家的限制）	取消了同一家外商在国内建立纯电动汽车生产合资企业不超过两家的限制
轨道交通运输设备	鼓励类（限于合资、合作）	已删除，未列入外商投资负面清单
海洋工程装备（含模块）的制造与修理	鼓励类（中方控股）	已删除，未列入外商投资负面清单
船舶低、中速柴油机及曲轴的制造	鼓励类（中方控股）	已删除，未列入外商投资负面清单
豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕榈油等食用油脂加工	限制类（中方控股）	已删除，未列入外商投资负面清单
大米、面粉、原糖加工，玉米深加工	限制类	已删除，未列入外商投资负面清单
生物液体燃料（燃料乙醇、生物柴油）生产	限制类（中方控股）	已删除，未列入外商投资负面清单
烟气脱硫设备和烟气除尘设备的制造	无	鼓励类（新增）
智能化紧急医学救援设备制造	无	鼓励类（新增）
虚拟现实（VR）、增强现实（AR）设备研发与制造	无	鼓励类（新增）
3D打印设备关键零部件研发与制造	无	鼓励类（新增）
服 务 业	公路旅客运输公司	限制类	已删除，未列入外商投资负面清单
资信调查与评级服务公司	限制类	已删除，未列入外商投资负面清单
大型农产品批发市场建设、经营	限制类	已删除，未列入外商投资负面清单
外轮理货	限制类（限于合资、合作）	已删除，未列入外商投资负面清单
会计、审计	鼓励类（首席合伙人需具有中国国籍）	已删除，未列入外商投资负面清单
综合水利枢纽的建设、经营	鼓励类（中方控股）	已删除，未列入外商投资负面清单
采 矿 业	油页岩、油砂、页岩气、煤层气等非常规油气的勘探、开发和矿井瓦斯利用	鼓励类（限于合资、合作）	鼓励类（取消限制）
贵金属（金、银、铂族）勘查、开采	限制类	已删除，未列入外商投资负面清单
锂矿开采、选矿，	限制类	已删除，未列入外商投资负面清单
钼、锡（锡化合物除外）、锑（含氧化锑和硫化锑）等稀有金属冶炼	限制类	已删除，未列入外商投资负面清单

• 关联并购仍应报批，非外商投资负面清单产业的一般外资并购是否适用备案制仍待明确

2017年目录规定，境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公司并购与其有关联关系的境内公司（以下简称“关联并购”），涉及外商投资项目和企业设立及变更事项的，按现行规定办理。因此，根据《商务部关于外国投资者并购境内企业的规定》（商务部令2009年第6号）的规定，境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公司名义并购与其有关联关系的境内的公司，仍应报商务部审批。此举证明商务主管部门对于假借外资名义实施的并购仍将重点监管，实践中暂未发现存在企业申报关联并购并成功获得商务部批准的案例。

此外，2017年目录并未明确规定，一般外资并购（不包括关联并购和涉及外商投资负面清单产业的并购）所涉及的设立及变更事项适用备案制管理。据咨询部分地区的商务主管部门，2017年目录并未变更现行外资并购规定，一般外资并购仍应按照现行规定向相关商务主管部门办理审批手续。因此，尽管商务部在2017年5月27日发布《外商投资企业设立及变更备案管理办法（征求意见稿）》提及将非外商投资负面清单的外商投资产业并购纳入备案制管理，但是鉴于该文件尚未正式出台，一般外资并购仍应适用现行规定办理相关审批手续。

• 全国版外资准入监管整体措施逐步与自贸区趋于一致

《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）》（以下简称“2017年自贸区外商投资负面清单”）由国务院办公厅于2017年6月16日正式发布，并已于2017年7月10日起在现有的11个自贸区正式实施。对比2017年目录与2017年自贸区外商投资负面清单，两者对于限制外资准入的行业及措施已逐渐趋同，只是2017年自贸区外商投资负面清单对重点行业的监管措施更为具体，也更具实操性。

如在金融业方面，2017年自贸区外商投资负面清单对银行服务、资本市场服务和保险业有详细的市场准入规定，区分不同行业内不同企业类别对股比要求、股东资格要求进行了明确规定，而2017年目录的规定则较为抽象笼统。随着全国统一进入外资准入负面清单管理时代，部分产业领域也将进一步开放，全国版的外资准入政策将逐步向自贸区的外资准入政策靠拢，自贸区在吸引外资进入方面的优势将不再明显

总   结

综上所述，我们理解，2017年目录的修订要点如下：（1）2017年目录对过往外商投资产业指导目录的体例进行了变更，采用了负面清单管理模式，且进一步开放了外商在华投资的产业领域；（2）尽管一般外资并购的备案制管理规定尚未落地，2017年目录代表着一般外资并购走向备案制又迈出了坚实的一步；（3）2017年目录中的外商投资负面清单与2017年自贸区外商投资负面清单已逐渐趋于一致，未来全国版外商投资负面清单中的限制措施有望进一步细化，逐步在全国范围内实现外资准入标准化管理的目标。

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