对我国县域城镇化未来发展趋势的初步思考
作者：李新阳
中国城市规划设计研究院上海分院，高级城市规划师
当前，我国拥有1929个由县、县级市构成的县级行政单元，占据了91.8%的国土面积。2010年常住人口比重达到60.8%，城镇人口比重达到42.2%。在当时全国城镇化率已经达到50.3%的背景下，该类地区城镇化率仅34.9%。有42%的县级单元城镇化率在30%以下，48%的县级单元城镇化率在30-50%之间，仅10%的县级单元城镇化率超过50%。
图1：2010年我国各县级行政单元城镇化率
为了对我国县域城镇化未来发展趋势进行针对性研究，首先需要研究如何对这些行政单元进行分类，再借鉴国际经验，判断我国县域城镇化的未来发展趋势。
县域城镇化分类
不同县域受资源环境条件和发展基础影响，发展模式差异显著，应针对不同类型地区实施多元差异化的城镇化模式和策略。区位因素、地形因素和人口密度是其中最关键的影响要素。本研究基于以上三类要素，构建六种类型县域分类的技术框架。
图2：县域分类的技术逻辑
首先，以2014年各地级单元的生产总值为评价指标，识别100个中心城市。根据中心城市的1、2小时交通圈覆盖各县域面积比重，以及中心城市与各县之间在制造业、信息产业、科研产业、高技术产业上的总部分支联系，综合判定都市圈内的县。
图3：100个地级单元的等时线覆盖范围
其次，基于地形地貌识别受地理环境硬约束的不宜居地区的县。研究选取海拔高程高于4000米以及荒漠地区两个因素，将这两个要素占县域面积70%以上的县划分为不适宜人居地区。
图4：荒漠地区分布
图5：海拔高于4000米地区分布
再次，根据地形条件以及人口密度的差异，对其他的县进一步分类。研究将坡度15%以下地区占县域比重95%以上的县识别为平原地区县，其余识别为山地丘陵地区的县。
图6：全国坡度分布
再以2010年常住人口密度中位数为基础，将除了都市圈以及不宜居地区之外的县区分为高密度平原地区、低密度平原地区、高密度山地丘陵地区以及低密度山地丘陵地区四种类型。
图7：六普常住人口密度
从而识别了六种类型县域城镇化地区。其中，24%属于都市圈内的县、10%属于高密度平原地区的县、7%属于低密度平原地区的县、21%高密度山地丘陵的县、30%属于低密度山地丘陵的县、8%属于不宜居地区的县。
图8：县级单元分类结果
从分类结果来看：
1、从空间分布来看，分类结果较为集中，便于针对性、分区来研究城镇化模式和路径；
2、从时间截面来看，各类县级单元之间差异明显，比如都市圈以9%的国土面积，拥有37%的常住人口、42%的城镇人口，贡献了50%的生产总值，而高密度平原地区以3%的国土面积，拥有15%的常住人口、14%的城镇人口，贡献了12%的生产总值，不宜居地区以39%的国土面积，仅拥有1%的常住人口、1%的城镇人口，贡献了1%的生产总值。
3、从发展历程来看，经济人口各项指标比重在2000年到2010年之间基本稳定，便于政策制定参考，这也从侧面说明了区位、地形、人口密度因素作为本底因素对县域发展起到较为决定性的影响。
县域城镇化未来发展趋势
我们借鉴了美国、法国、日本、德国等国家城镇化发展历程与趋势，力图从中寻求对我国类似地区城镇化发展趋势的判断。通过经验借鉴，我们发现5条规律。
1. 差异化的集聚均衡模式
一个国家的城镇化空间结构是集聚还是均衡，取决于多方面的原因，既与发展历史有关，也与国家规模、政治体制等有着密切的联系。具体来看，大国往往区域集聚，如中国、美国，人口往往在若干都市区集聚发展，而小国更容易区域均衡，如德国，各区域人口比重基本均衡。另外，中央集权的国家由于强调权利的上收，因此造就资源的向上集聚，从而导致大城市、超大城市等成为人口集聚的主要地区，比如中国、法国，而一些更加强调地方自治的国家，由于赋予地方更多自主性，激发了地方更多活力，因此更容易造就层级均衡的局面，如美国、德国。
图9：美国2000-2010年各县级单元人口密度变化
图10：法国2001-2011年人口密度变化
图11：德国2001-2011年人口密度变化
中国当前正在走一条以城市群为主体形态的城镇化道路，然而在伴随人口向城市群集聚的同时，城市群内部层级之间并不均衡。都市圈内的县域单元与国际其他国家相类似地区人口比重比较而言，其城镇人口规模偏低，今后需要通过该类地区人口比重提升，推动都市圈内更加均衡发展。
2. 人口回流与库兹涅茨周期的关系明显
通过美国1960-2010年分县人口密度变化来看，其与库兹涅茨周期密切相关。1960年代、1980年代是美国经济较好的时期，人口往往向都市区集聚，而由于1970年代的石油危机、2000年左右的互联网泡沫，以及2008年的金融危机等，美国经济发展速度较慢，人口向中部地区回流趋势明显。
图12：美国1960-2010年人均GDP增长率与各县人口增长率之间的关系
而就我国而言，当前农民工群体正处在代际更替、家庭重建的转换阶段。在所有外出农民工中，新生代农民工即1980年之后出生的外出农民工的比例已经占到58.4%。而相对于一代农民工大多选择县城养老以及乡村养老不同，新生代农民工回老家的比重大大降低。因此对于当前在部分地区出现的人口回流现象，我们需要谨慎乐观。
我们看到，在高密度平原地区，当前是劳动力的主要输出地区，2000-2010年净流出从688万增加到2020万，占户籍人口比重从5%增加到14%，分地区来看，皖北地区净流出总量和占比双升，而河南净流出总量翻了2倍多。当前该类地区以基本服务驱动的城镇化模式也面临着稳定性不足的调整。在高密度丘陵山地地区，2000-2010年净流出从207万增加到278万，占户籍人口比重从4.9%增长到6.5%，虽然部分地区出现回流，但净流出在加剧。因此是否可以认为，高密度非都市地区，未来（30-40年后）将是收缩型的主要地区？
3. 多数县级单元城镇化率不会超过70%
发达国家的城镇化当前均已经进入高度城镇化阶段，城镇化率均已超过70%，有的甚至超过80%。然而我们细看内部各县的城镇化率，可以发现内部存在巨大的差异性。总体来看，基本上70%左右的县级单元的城镇化率均不足60%（德国由于有城市县的存在，因此这一比重略低），甚至很多县的城镇化率不到30%。如日本2010年城镇化率达到67.3%，但有72.3%的县城镇化率在60%以下；美国2010年城镇化率达到80.7%，但有70.8%的县城镇化率在60%以下；法国2011年城镇化率达到61.1%，但有70.8%的县城镇化率在73.9%以下。
图13：日本2010年各县级单元城镇化率
图14：美国2010年各县级单元城镇化率
图15：法国2011年各县级单元城镇化率
就我国而言，追求每个县较高的城镇化水平并不能作为我们的目标，由于特殊地理条件、社会经济条件以及历史条件的制约，绝大多数县的城镇化率将保持在中低状态，甚至有些县的城镇化率在一定历史阶段会出现下降的现象，这一系列现象均是城镇化发展中的客观现象，不能强制“纠偏”，也不能盲目追求城镇化的“大跃进”。
4. 实现现代化是县域城镇化的核心目标
既然过高的城镇化率不是大多数县级单元发展的目标，那么众多县级单元的发展追求的目标是什么？我们通过美国、德国县级单元经济指标的发展规律，可以发现，以人均收入等指标为表征的现代化是各县发展所共同追求的核心目标。就美国而言，通过占有资源的增加以及农业补贴等手段，中部平原地区的人均收入已经达到都市区的水平，而德国各县级单元人均收入的差异性也在减少。但同时，我们也发现，人均收入水平的趋同性并不代表人均GDP的趋同性，德国人均GDP仍旧向若干都市区集中，因此国家层面收入的二次分配将是推动现代化进程的重要手段之一。
图16：美国1970-2015年各县人均收入年增长率
图17：德国2000年与2014年各县人均收入水平
图18：德国2014年人均GDP与人均收入分布
5. 多样化的现代化实施路径
如何实现现代化的目标？在国家层面有以下五个方面的共同举措。其一，积极鼓励地方发展特色产业，如巴伐利亚地区的科技研发，日本冲绳的旅游等，通过特色产业发展实现多样化的发展路径；其二，积极调配人均占有资源量。美国大农场模式使得每个农户占据大量的农业资源，从而可以保障较高的收入。其三，积极推进收入的二次分配。如美国的农业补贴、日本的财政转移支付等，均是通过自上而下的手段促进均衡化的发展。其四，积极扩大地方政府的自主权。法国通过行政区划的手段，日本通过战略特区的设立，均是激发地方活力的重要举措，通过更多主体直接参与全球市场竞争，从而促进各地的自主发展。其五，积极增加公共物品投资。均等化的基础设施、交通设施以及教育设施投资，是保障各地机会均等的重要条件之一，日本、德国在这方面的举措值得我们借鉴。
专家点评摘要
中国城市规划设计研究院院长 杨保军
城镇化水平需要注意不同的统计口径，原先是工业化推动城镇化的发展，现在是生产方式推动生活方式的变化，引发社会的转型，因此需要考虑居住、就业、服务等不同类型。以生活质量均等化为指针的现代化发展应该是城镇化追求的目标之一。
中国城市规划设计研究院副院长 王凯
发达地区差异化城镇化水平的结论很重要，很多基层空间对高水平城镇化率的追求并不靠谱，并不存在经济与社会基础。我们需要对县域城镇化发展以及国际相关案例借鉴有清醒的认识，需要做一些解剖麻雀型的实实在在的案例分析，研究县域发展的动力与短板。
感谢中规院原院长李晓江对该研究的指导，谢谢闫岩、卢弘旻、李妍、潘磊、靳文博、张超、陆荣立等人的共同参与，本文仅代表个人观点，并不代表课题最终结果。