面向二元结构的城市用地分类改革思考

中国城市规划设计研究院上海分院 张晓芾

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引言

我国城市用地分类与规划建设用地标准颁布以来，有效指导了我国城市总体规划、控制性详细规划的编制。然而，在实践中也逐渐暴露出诸多问题。尤其是针对特大城市总体规划的适用性也常遭诟病。

目前北京、上海等特大城市在新一轮城市总体规划中，对用地分类进行了积极探索尝试，以"特大类"结构性分区的模式替代了传统用地分类，更加突出城市总规的战略性、纲领性和结构性。也倒逼技术标准进行反思、改革。

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现行用地分类的症结

目前，现行用地分类结构采用“树型多层级”模式，强调自身的系统性、完整性、连续性。一方面，在规划体系上要覆盖总规、控规等不同层次；另一方面，在过程维度承担了用地统计、规划编制、规划管理的多重作用。

导致了现行的用地分类缺少目的导向和分类意图，造成了①用地统计 vs 用地管控； ②政策意图 vs 开发控制要求；③主导功能 vs 功能兼容条件的三大核心矛盾。一是针对不同的编制用途，现行用地分类既承担了用地统计意图，也承担了用地管控意图，两类要求直接叠加。二是针对不同规划层级，用地分类的政策引导意图和开发控制要求本质上难以兼容。三是面向规划和管理两个环节，编制需要适度留有弹性，管理则需严控负面清单，因此也需要细化用地分类的实施与操作标准。

特大城市总规的用地分类的问题本质上是政策意图 vs 开发控制要求的矛盾。因此，本文对另外两类不做讨论。

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如何破解

从国外经验来看，基本形成了与规划体系相对的两级用地分类体系。我国也开始了结构性分区的初步探索。因此，需要价值回归，探索二元结构的用地的本土化方式。

国内外规划体系与用地分类体系

目前，总体性规划的表达方式主要包括两类，即以英、美、法为代表的政策性分区和以新加坡、日本为代表的“类用地分区”。考虑到国家标准改革的渐进性，研究重点聚焦与我国体系最为相近的“类用地分区”模式。

各国总体性规划的表达方式

以横滨市为例，其总规层面采用“类用地分区”，共分为4大类，强调主导功能。分区规划分为居住、商业、工业、绿地、其他等，基本对应《都市计划法》中的12小类。新加坡则在概念规划中采用12大类的结构性用地分区，而“总体规划”（*具备开发指导作用），共分为31小类。均采用“非树形”模式，避免一一对应。

横滨市、新加坡市两级规划用地对比

反观国内，“上海2035”从城市用地转向“城市功能区”，强化结构性及主导功能。“北京2035”则从城市用地转向“特大类用地”，简化分类、强化结构。值得注意的是，北京、上海均开始嵌套城市政策区概念，如北京的“绿化隔离地区”、“郊野公园”，如上海的“产业基地”、“产业社区”等。

北京、上海新一轮总体规划用地分类

因此，用地分类标准修订的核心思路，应调整用地分类内涵，解除 “排他性”衔接逻辑。并建立用地衔接兼容标准，明确衔接的兼容规定与要求。

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用地分类改革的思考

1、用地分类应从“技术标准”到“政策工具”，弱化工具理性，强化核心管控意图。

2、用地分类标准需要解锁“树形结构”，并开始“渐进式”改革，探索以“类用地” 表达战略性、结构性。因此，结合我国现状，研究建议增加“特大类用地”，覆盖城乡全域用地范畴，作为大、超大、特大城市编制城市总体规划的技术手段。

“特大类用地”与现行用地分类的对应关系

3、留有接口，完善衔接传导的“规则探索”。建立“新”—“旧”地类的衔接标准，构建兼容性的方式，以非全闭合逻辑向下衔接细化。

最后，感谢袁鹏州在本课题中的支持。

本课题仍学术层面的研究、支撑、探索，在理想与现实之间还有很长的路要走。目前，全国用地分类标准正在修订，欢迎大家交流、探讨。

专家点评

中国城市规划设计研究院院长 杨保军：

       这个课题研究的比较细，研究的思路也不错。我就强调两点，第一，在城市层面也可以引入“主体功能区”，提倡功能混合。第二，新的用地标准和以前标准的对接，和国土土地出让制度的对接需要考虑。