长三角一体化：空间发展的挑战与应对——第七届城市创新发展论坛纪实
2019年11月23日，第七届城市创新发展论坛在中规院上海分院召开。本次论坛以“长三角一体化：空间发展的挑战与应对”为主题，邀请了周俭、顾浩、张京祥、张忠伟、熊健、屠启宇、陈小卉、郑德高等学者和专家，围绕长三角区域一体化的理论前沿与实践经验，做了精彩的学术报告和讨论。中规院上海分院孙娟院长在大会上发布了长三角创新指数。
中规院杨保军院长主持开幕仪式，中规院王立秋书记做了激情洋溢的开幕致辞。朱子瑜总规划师主持上午的报告会。崔功豪、张庭伟、周俭、张忠伟、张京祥、张菁、蔡震、孙娟参加主题交流对话。
中规院李迅副院长主持下午上半场的报告会，崔功豪、屠启宇、杨斌、施旭、林海、方煜参加主题交流。汪科副院长主持下半场的报告会，张庭伟、杨保军、郑德高、陈小卉、詹雪红、赵一新、张永波参加对话讨论。
中规院杨保军院长作会议总结发言，指出这些学术报告紧紧把握住了长三角当前规划领域的前沿研究、实践探索，感谢报告人和交流嘉宾的心血和分享，同时也提出了进一步创新研究的建议。
学术报告摘要
孙娟
中规院上海分院院长
长三角研究思享汇 暨 创新指数发布
一个机构
2017年12月长三角创新发展研究中心在中规院上海分院挂牌成立，使命是持续研究跟踪长三角。上海分院以扁平化的组织模式，以研究中心为依托，每个所明确研究方向，持续跟踪研究长三角。
一个平台
中规院上海分院，初步搭建了长三角国土空间信息平台。既有数据类的信息，又有工具类的信息。涵盖人口、经济、用地、生态、文化、交通等维度。
一本报告
中规院上海分院承接了很多长三角相关的课题，来自国家住建部、自然资源部、国合会、工程院课题，通过一系列研究每年发一本报告，今年发布第一本关于长三角一体化特征的观察和战略的思考。
一套指数
基于对长三角持续跟踪研究，中规院上海分院创建创新、人文、生态等指数。今天率先发布的是长三角城市创新的指数。
中规院上海分院对长三角一体化的研究工作
张忠伟
上海市发改委副主任、长三角一体化示范区执委会副主任
跨域流动：速度、流量、成本和方向
跨域流动的四个维度
从区域发展思考，跨域流动实际是区域一体化要素流动最核心的体现。
第一个是速度，要素流动的速度有没有通过区域一体化提高？第二是流量，通过区域一体化，要素流动的流量能不能增加？第三是成本，要素流动的成本高了还是低了？第四，单向的流动还是双向流动？
世界银行2009年报告《重塑世界经济地理》，提出的三个途径：提密度、缩距离、降分割，实际上就是促进跨域的要素流动增加。
跨域流动的两个欧洲案例
丹麦和瑞典交界的厄勒地区，通过建设跨海大桥，促进了要素跨域流动，既抑制了哥本哈根的房价、控制了商务成本，又使得马尔默实质上成为哥本哈根的一部分，提高了发展水平。
欧洲之心地区，四国发展极不平衡，在欧盟委员会支持下，通过加强联通、共享资源、产业集群等，跨国之间区域的联系流量增大，人的经济活动和社会活动增强，区域协作带来空间发展的显著变化。
对长三角一体化示范区的思考
第一，要让示范区能够连接整个长三角。第二，要链接全球，提升上海枢纽的门户优势。第三是新技术赋能，不是传统产业的模式，而是要有高度的。第四是政府治理的增效，打破区域壁垒，降低要素流动成本。
张京祥
南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师
治理创新视角下的区域协同发展
全球竞争世界的区域协同发展
为了应对快速变化、竞争的环境，各个国家的政府施行了各种各样尺度调整（scale rescaling）的策略，包括国家治理尺度下移（提升弹性、应变能力）、城市治理尺度上移（共享正外部性、规避负外部性）。
区域一体化与全球化与相伴而生。全球竞争环境中，区域的重要性日益突出，是尺度调整的关键层级所在。
治理创新：区域协同的关键
实现区域协同发展，是世界性的难题。推动区域协同的常见方式包括：
1. 调整行政区划（表面快速见效，实则貌合神离）2. 市场资本的促动（企业投资、并购，市场偏好的局限性）3. 共同项目的诱导（江阴-靖江工业园）4. 签署合作、服务契约（购买公共服务，排污权交易、生态转移支付）5. 以区域规划实现共建共保共享（筑共同愿景，定共同行动准则）6. 建立协调治理机构与机制（例如长三角合作办公室、理事会）7. 共同提升发展层级，共享制度与政策红利（长三角“国家战略”）
区域协同涉及多行政区利益主体，关键是实现治理创新。多样化的工具包，实践中需要组合运用。
区域协同治理创新的思考
（1）从刚性尺度调整到柔性尺度调整，推动区域协同发展的“中国智慧”。周俭
同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师、上海同济城市规划设计研究院院长
从空间设计到空间规划
从空间设计思维，构想国土景观愿景
空间规划要求全域空间尺度的规划，但不仅是图斑叠加和指标计算，更要建立未来可见、现在可想象的空间景观意向，形成富有特色魅力的国土空间景观愿景。这样的景观意向包括自然和文化，需要因地制宜，结合城镇形态的特征、农业形态的特征、自然生态特征。我认为这是宏观的设计。
从空间设计方法，优化国土空间格局
从宏观、中观等不同尺度，思考如何运用设计的方法做国土空间规划。国土空间格局，在三区三线基础上，需要进一步运用空间设计，进行细化深化。生态空间不仅仅要有生态红线，有生态修复，有生态控制等等，在生态空间可能更多不同的景观，城镇与自然生态的关系也不同。
第二，农业空间。需要区分的是，和生态空间什么关系，跟城镇空间什么关系？可以区分出不同的农业景观，如果只是按照图斑根本看不出来多样性。
第三，城镇空间。在不同的自然环境里面，城镇的类型不完全一样，也应该有不同的发展空间形态，形成不同的空间特色。
这三大空间，可能会有冲突，需要回到规划层面再进行调整，调整的时候很难说数据调整，还是结合发展导向、发展条件，对各分区的形态、空间的调整优化。
可见、可想象的国土空间意向设计
崔功豪：每次参加上海分院的会，让我早已退休年龄的人重新回到充满活力，感受非常深。张主任的报告指出跨区域最主要的活力就是流，因此，特别重要的是跨区域流动中怎么样解决连通连接，怎么加强联系甚至互联互通，这是非常好的启示。张教授的报告，讲到了区域协同才能实现区域一体化。过去区域一体化是政府发展中心城市的要求。而今天的区域一体化，是各个主体、企业、居民共同的要求，更加需要达成共识。周俭老师的报告，给了我很大启发。规划是一种方案，是一种愿景目标，设计是基础。区域也应该有空间的设计，这样才能使我们国土空间真正是美好的，也是符合大家所需求的。
张庭伟：首先，我觉得今天上午中规院做的创新指数非常好，我觉得那是第一页，是我这个城市现在在哪里，第二步最要紧的是我向哪里去。我们对长三角研究的前提是上海是一个全球城市，但是在美国一般认为，全球城市说来说去就三个：纽约、伦敦、东京，他们领先是有历史积累的。因此，我们既要做北京、上海、香港等第一梯队城市研究，但是也不要忘记广大的先天不可能成为第一梯队城市的研究，要给他们希望，要让他们看到我的位置在哪里，往哪里让老百姓生活过的更好，这是最终的目的或者我们的初心。对于设计做一些补充，政策设计在一定程度上比具象的设计更重要。我们注意不要简单套用西方城市的经验。比如，我们经常说城市经济要多元化，经济学人杂志拿芝加哥做封面，因为芝加哥做多元经济发展最好。但并非所有发展好的城市，都是多元化，例如西雅图、硅谷。因此，更加重要的是它的领头经济是一个创新的知识密集的，是一个未来的经济。最后，规划是政府行为，要有强政府才会有强规划，通过公共的手干预城市的发展希望它走向更加公平、公正的路，如果政府衰退了就做不成了，所以不要盲目相信一定是小政府就特别好。
张菁：这一轮的规划，政策设计比规划本身更重要。例如，划三区三线，大家有时候都把它作为这一轮国土空间规划的工作目的，其实我觉得远远不够，更重要的是对各空间的政策设计。因此。我们规划师的角色需要转变。工作方法要回归到大量跟甲方更多的沟通。
蔡震：现在的政府治理有点更加强化行政的功能而没有充分的发挥市场的作用，其实市场作用非常大，它可以弥补很多东西，包括你想想不到的东西，当然政策设定是可以做到。
张忠伟：上海大都市圈也有它的合理辐射半径，长三角一体化是围绕着上海这个核心城市走还是围绕若干经济中心城市？实际上最优的选择它是围绕若干都市圈。
张京祥：创新本身就是多样化，创新的排行不是唯一的体系和标准。不仅看创新硬实力，还要关注创新软实力，比如制度环境。
孙娟：面对行业不确定性，上海分院走出舒适区。一方面，做课题研究，发布排行榜，提高智库影响力。同时，努力适应规划的转型，包括工作方式上对驻场的要求。对于长三角创新的理解，我们很有信心。浙江我们之前的研究比较多，最近通过上海大都市圈调研，对于江苏创新有更深入的认识，让我们对长三角创新有了更全面的理解。我们对长三角充满信心，也会继续完善、持续发布我们的排行榜，为长三角各个城市服务。
顾浩
浙江省自然资源厅总规划师
国土空间规划背景下的浙江思考和探索
探索浙江特色的国土空间规划方法
第一，全域全要素，构建国土空间规划体系。第二，全程全方位，除了规划编制以外，还要把审查、实施、修改、监督、评估贯穿整个过程。
以“四个高”作为规划的工作目标
落实高水平保护，营造高品质生活，实现高效能治理，促进高质量发展。
以“五个底”为重点，进一步明确规划路径
第一，落实底数、夯实规划基础，落实规划基础一张图。第二，划定底线，明确管控要求，形成规划管控一把尺。第三，做靓底色，构建山水林田湖草”生命共同体，重塑绿色生态一张网。第四，优化底盘，重组城市空间发展网络，布局城乡发展一盘棋。第五，彰显底蕴，传承文脉，塑造特色，开启诗画浙江一扇窗。
以”六个体系“为导向，细化规划具体内容
第一，明确目标体系，既有保护目标也有发展目标。第二，完善功能体系，真正体现以人民为中心的发展理念。第三，优化布局体系，统筹各部门，做好各类空间用途的分区和分类。第四，加强监督体系，改进计划管理，做好边界管控，健全用途管制。第五，强化保障体系，首先是摸清家底、框定总量，二是全域整治、管控流量，三是有机更新、盘活存量，四是划定底线、限定容量，五是增存挂钩、做优增量，最后是强化亩均、提升质量。第六，落实行动体系，对接五年发展规划。
浙江自然地理格局
屠启宇
上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、博士生导师
演化视角下的上海大都市圈
演化视角的分析框架
以演进视角的全球城市-区域理论框架，应用于上海大都市圈协同规划，具有独特价值。上海大都市圈的空间机理、历史传统、地域文化都趋向于创新友好。上海大都市圈可以成为一个具有强大演化能力的全球城市-区域，开放性、多样性复杂性、流动性、创新生态环境是规划干预的要点。
上海大都市圈的目标
上海大都市圈愿景是卓越的全球城市-区域，突出全球性的生态示范，可持续发展的典范（率先实现可持续发展）。突出全国性的生产示范：高质量发展增长极的核心（率先实现高质量发展）。突出长三角区域的生活示范：一体化的高级形态（率先实现功能融合）。
核心功能，侧重全球影响力。包括国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心、国际先进制造中心、 具有全球示范性的新型城镇化地域、 具有全球示范性的可持续发展中心、 具有全球影响力的科技创新中心、 具有全球影响力的长三角文化中心。各城市共享上海核心功能、协同分工细分功能、共担都市圈可持续发展责任。
上海大都市圈的实施策略
1、共享共担。各城市共享功能、共担责任：解决功能分解、协同配合问题。
2、对流辐射。面形对流、势能辐射：解决运行逻辑、流通网络问题
3、弹性嵌套。以嵌套引导空间部署、动力传导。包括多重嵌套、弹性范围灵活施策。分层嵌套、对流辐射释放势能。有机嵌套、重视战略协同空间。
演化视角下的上海大都市圈
熊健
上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长
长三角一体化背景下两大战略空间发展模式比较
两大战略空间
长三角一体化示范区隐于两省一市辐辏之地，沪宁、沪杭、 沪湖、通苏嘉甬廊道交汇一处，是多系统多维度协同示范的战略空间。自贸新片区末梢变枢纽，是沿江、沿湾廊道牵手向海的新起点、新通道，新一轮改革开放的先行者和试验田，是打造新兴增长极的战略空间
长三角地区发展样本千差万别，两大战略空间集矛盾扭结点和瓶颈突破口于一体，应该说具有一定代表性和示范意义。
发展动能比较
示范区的“生态+文化”是核心动能。首先是放大生态优势，传承江南的京杭运河文化、水乡人居文化等典范，共同塑 造江南韵、小镇味、现代风共鸣的文化品牌。然后是激活文化活力，植入文旅创意、研学平台、数字经济、绿色产业等创新要素， 培育创新链与产业链共进的产业空间。
新片区最突出的是“开放优势”。新片区将通过“五个自由”（6+2开放政策和制度）打开一种全球竞争的新格局。
空间组织比较
对于示范区而言，“理水为要”。示范区内存在“大湖、湖荡、溇港、泾浜”多样化的水体底素，叠加“湖荡环绕、临湖串港、河网密集”三种圩田肌理，融合“团、环、带、组”四类生态林地，孕育了天然的“小集中、大分散、融合式”的空间组织模式。
对新片区而言，空间定位始于临港新城。首先，处理好新片区与长三角区域和上海市域的关系，依托对外交通，形成国际枢纽。其次，处理好新片区与周边区域的关系，促进新片区与周边南桥新城、惠南镇、浦东机场等地区协调和联动发展。最后，处理好新片区内部各组团的关系，以生态网络、交通网络、发展走廊为骨架对空间重新整体组织。
治理方式比较
在示范区工作推进中，“协同”是大家说得很多的一个词。首先就要跳出行政界限约束，建立统一的国土空间规划体系。“统一标准”的宗旨，是“就高不就低”，确保示范区的相关建设标准“大于等于”原先两区一县的相关标准。
下午第一场主题讨论会要点
崔功豪：国土空间规划的核心到底是什么？我觉得非常重要的问题是人地和谐、天人合一。我们今天国土空间规划的眼光不能是针对物，不能是针对发展，我们必须人地相结合。
杨斌：长三角一体化，高质量发展要求从传统路径到新模式的转型，这个转型一定是个过程。区域一体化，要素怎么更好的流动，一方面是制度的创新，一方面确实是治理。对宁波讲，一方面促进上海、杭州高校资源跟宁波工业优势、民营经济结合，另一方面积极融入上海大都市圈，辐射带动南向区域。
施旭：长三角一体化的难点在于行政壁垒，也存在政策的不平等。国土空间规划中，我们应该做一个最合适这个时代、让这个地区生活更加美好的国土空间规划，而不要所有都想争第一。另外，我觉得国土空间规划不能解决所有的问题，要重视新技术运用。
林海：示范区如何真正把国家规划落地？形成共同的行动纲领非常重要。首先，保护要体现共同责任，减建设规模，退传统产业，控交通设施。第二，发展要共同缔造，发挥各自的特色，更加注重开放性。注重中心城市作用，塑造全域魅力，重视基础设施的联动。
方煜：区域发展的规律还是相通的。从我们在广东的一些实践来说，尊敬差异、共享发展，是一种合作下追求共赢的区域合作。区域一体化真是越快越好，成本越低越好。
屠启宇：不管加州的湾区还是纽约都市圈，在这个尺度范围需要协调的主体是几十个到上百个，比我们还多，这给我一个启发，完全均质化不是区域一体化的追求。
陈小卉
江苏省自然资源厅国土空间规划局局长、研究员级高级规划师
协同与共赢：基于江苏视角的长三角一体化空间战略思考
江苏发展优势
首先，江苏在区域中处于战略叠加区。沿江地带有长江经济带，北部有“一带一路”倡议，大运河、淮河经济带等战略几乎影响所有的设区市。第二，江苏总量和积聚能力比较强，1%的土地承载了6%的人口，10%的经济贡献。城市和交通设施密度全国领先。 第三，江苏的历史名城名镇名村保护，在全国领先。同时，农业的产出效率也是相对比较高。
江苏发展挑战
首先，三省一市跨界联动不足，包括环太湖地区协同联动问题。对中西部的辐射，包括对安徽境内的辐射也有待提高。同时，江苏耕地保护的压力比较大，事实上长三角普遍存在这样的问题。此外，产业结构比较重，带来的环境保护压力。从经济发展增速来看，江苏整体趋缓。从人口的红利来看，江苏流入量减少，近6年流入量少于安徽。从人口结构上看，整体老龄化的水平偏高。
未来发展思考
首先，沪宁高新产业走廊，应转化为一条科创走廊，苏锡常应发挥比较优势，更好参与上海大都市圈的整体分工。南京都市圈的规划，放在更大的尺度里面来研究，承担起长三角对中西部辐射的职能。徐州都市圈作为淮海经济圈的中心，在长三角里面承担的角色是扩大长三角向西北的辐射能力。江苏沿海，既要考虑沿江产业转移的空间，也需要平衡产业发展与生态保护的矛盾。针对江苏北部融入长三角不足的问题，通过跨江通道的打通，把北沿江、南沿江联动形成一体。
除了城镇密集空间的识别，对于环太湖等生态空间的品质提升是我们要关注的问题。重视发挥文化优势， 例如大运河世界文化遗产，用线性的文化廊道构筑长三角一体化的格局。重视毗邻地区空间的协同发展，打破行政壁垒。
郑德高
中国城市规划设计研究院副院长
长三角创新走廊的比较研究
国内外的发展趋势：从发展走廊到创新走廊
理论层面，不同经济学流派共同论证，走廊能够促进经济社会发展。国内城市群地区，以走廊引领区域发展。例如，粤港澳大湾区构建极点带动、轴带支撑网络化空间格局。
随着时代发展，从发展走廊到创新走廊。国际上，通过“创新廊道”，推动区域创新能力提升，例如伦敦M4高科技走廊。国内对科技创新廊道发展探索，例如广深科创走廊、沪嘉杭G60科创走廊等。
长三角地区，从连绵发展带走向创新走廊。
长三角创新走廊的范围界定与基本空间特征
本次研究范围界定为：沪宁合、G60、沪苏湖，三条走廊占长三角25%的面积、30%的人口、47%的经济总量。从政府角度，创新走廊成为了各类创新园区和平台的集聚地区。从企业角度，创新走廊是高新技术企业的集聚地区，且有增加的趋势。创新走廊是高校及高水平科研机构的集聚地区。
基于4C 理论的长三角创新走廊的评估
1、创新走廊的协作性Collaboration
沪宁合强在廊道内部联系，G60 表现为廊道内、廊道间相对均衡，沪苏湖主要是以廊道外的联系为主，创新走廊并未形成。沪宁走廊创新关联呈现多中心化特征、G60廊道以杭州独大。
2、创新的集中度Concentration
上海更多是服务型企业的集聚，沪宁合、G60制造和服务均衡型，但沪宁合总量更大。沪苏湖制造业为主。高新企业进一步向沪宁集聚，G60增量与上海相近。空间上，上海向园区集聚，沪宁和G60向外围集聚。
3、创新竞争力Competitiveness
创新资源沪宁遥遥领先，是另两廊道的总和。人口增长从沪宁合走廊转向G60走廊。两者在空间上不完全匹配。
世界一流的创新走廊是机构与人才的高度匹配。G60走廊需要加强创新机构的引入，沪宁走廊也需要加强对人才的吸引。
4、创新连通性Connectivity
沪宁合走廊最长，站点最多，平均站距最短，发车频率最高，沪宁合连通性要强于G60的连通性。
研究小结
•Collaboration：以沪宁合和G60为代表的创新廊道内高新企业关联高度紧密，创新走廊显现。
•Concentration：高新技术企业是成本敏感与区位敏感，呈现从城区向向外围转移的趋势。
•Competitiveness：创新资源机构与创新人才出现不匹配的现象，相互如何补短板。
•Connectivity：高铁对廊道的时空距离大幅压缩，廊道全线进入300km以内，未来还可能更加紧密。
下午第二场主题讨论会要点
张庭伟：智库研究的理论有三个层面，最高的是基础理论，第二个层面是应用型的理论，第三个层面是实践和评估。我们要从纯粹解释政策，走向设计政策。郑德高的报告讲到了两个层面的事情，即实践层面和应用层面的理论，建议还可以再拔高一点，上升到基础理论，这样的贡献有创新意义。
杨保军：张先生给我们指出如何加强研究，提高研究能力和水平的问题，也谈到我们自身的理论如何让大家分享的问题。再就是给我们所有人的挑战，我们学习运用的是西方的概念和理论，来解释中国的模式，有的时候能解释，更需要我们自身提出有价值有启发的东西，路还很远但是大家要努力。
郑德高：我们很难建构一个真正理论性的东西，但是在理论和实践之间怎么有个契合点。希望大家探讨往这个方向适当走一走，有时候适当跳开项目，加强提炼和总结。
陈小卉：城乡规划原来更多立足地方政府的事权，国土空间规划自上而下传导的治理方式还是更清晰。第二个比较大的变化是从原来的战略引领到精准的落地。第三个就是学科的背景也跟原来不一样，因为它强调全要素管控，以及监督实施，公共政策的属性更强。
赵一新：在这一轮的国土空间规划包括大都市圈的规划，交通作为基础设施，对区域协同发展是非常重要的。另外，上海大都市圈城市之间到底有没有通勤，或者说如何更科学引导通勤，值得探索。
詹雪红：长三角一体化应思考给老百姓能带来什么，换位思考，如何让各地老百姓获得幸福感。比如房价会不会涨，物价会不会涨，我不用出门是不是就享受最好的医生，原来的生活习惯会不会被打破？包括医疗、教育、就业等资源的均衡和共享，我们需要思考，给政府提出政策的建议。
张永波：上海大都市圈的编制如何更好服务高质量一体化发展，是一直在思考的问题。如何整合数量众多的“城市平台”，共同打造战略性“区域平台”，共同提升发展能级；如何实现战略性区域平台的空间设计与人才需求、产业需求、成本控制融合起来，支撑高质量发展；如何凝聚各城市的诉求，形成区域性重大工程，共享发展红利；如何创新一体化发展机制，保障要素的自由流动，更好的释放分工效应？
杨保军
中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师
本次论坛总结
注：专家观点根据现场速记稿整理，未经发言者本人审阅。