学术关注丨近代中国与世界：国家治理与全球治理体系的互动
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近代中国与世界：
国家治理与全球治理体系的互动
王建朗 汪朝光 张俊义 侯中军 宋佩玉
主持人语：当今世界正经历百年未有之大变局，全球化和逆全球化针锋相对，在和平与发展的时代主题下，各种风险和挑战却层出不穷。从历史研究中深入挖掘中国自近代以来参与国际体系演变的历程，发掘中国政府及中国人民对世界历史发展的贡献，可以从法理上为中国参与全球治理体系夯实基础，从学理上落实习近平总书记提出的参与全球治理体系改革和建设的倡议。而中国拥有丰富的国内治理经验，在探究大历史视域下中国国家治理的历史经验与实践的同时，如何将中国参与全球治理体系与中国自身的国家治理结合起来考察，以全球视野和全球思维，秉持共商共建共享的全球治理观，协调推进国内治理和全球治理，是一个具有重要意义的课题。（宋佩玉，上海师范大学人文学院教授）
大变局中的国家治理与全球治理——兼及“二战”的历史启示
王建朗
一、加强全球治理，是人类社会发展的必然趋势
人类社会存在数千年。在农耕时代，所谓“鸡犬之声相闻，老死不相往来”，社会需求和技术的有限性限制了人们的往来。在这一漫长的历史时期，人们对世界地理尚未形成准确认识，各有其想象中的“天下”。在这一东西尚未融通的时期，谈不上全球意识，自然谈不上全球治理。
随着大航海发现和工业革命发生，世界逐渐清晰地展现在先发展起来的工业国家面前，各国之间的联系也日益增多。然而，在工业革命后的数百年间，以协调与合作为核心理念的全球治理意识并未随着各国交往的频繁而到来。弱肉强食的意识在相当长的时间内仍是处理国家间关系的理念。谁实力强大，谁便可以堂而皇之地去抢占地盘，征服其他民族。遍布全球的殖民主义体系正是在这一理念的基础上发展起来的。可以说，以强力夺取地盘，以征服者的身份进行殖民统治，是这一时期先发达国家处理国际关系的通行法则。在这一法则下，强者对弱者的征服，强者之间的互相争夺，使国家间的战争频发。所谓全球治理仍未成为这一时期人们的思考方向，世界仍处于无序的竞争之中。
随着科学技术的发展、交通工具的进步和国际交往的扩大，19世纪后半叶，人类在有关民生的一些专门领域的合作开始出现，如在通信、邮政、医疗、禁毒等领域先后成立了一些专业性国际组织来进行协调。这些国际组织的出现，可以视为全球治理思想的最初萌芽。
20世纪初，以武力为对话工具而各显神通、各自为王的殖民统治体系的弊端开始突显出来。第一次世界大战展现了无序竞争的巨大灾难。“一战”给人类带来的生命和财产损失是空前的。经历了这样一场前所未有的巨大劫难后，人们开始考虑以国际协调来避免悲剧再次降临。于是，国际联盟诞生了。国际联盟是人类第一个以协调为基础处理国家间纠纷的大型国际政治组织。虽然此时仍未形成全球治理的明确概念，但国际联盟的建立，无疑是企图通过国际协调来维持比较稳定的国际秩序的开始，将其视为人类全球治理的最初一步应是可以成立的。
建立国际联盟以消弭世界性战争的努力并不成功，第二次世界大战在“一战”结束约20年后便爆发了（如果从1931年日本发动对中国的局部侵略算起，则时间更短）。这是一场让人类遭受更大牺牲、付出更大代价的世界战争。战争后期，在对国际联盟机制进行深刻反思的基础上，一个新的国际合作组织——联合国诞生了。联合国在应对安全危机和进行国际合作方面比国际联盟更加积极，也更为有效。在“二战”后迄今的78年间，尽管世界情势不断发生重大变化，但联合国始终是国际协调的中心舞台。
冷战时期，世界被划分为两大阵营，对抗思维压倒了协调思维。尽管如此，两大阵营的冲突仍然是有克制的。在一些拥有共同利益的专门领域，两个阵营仍然在进行着有限的国际协调，如达成关于限制军备的协议、发展核能的协议等，以避免世界滑入失控状态。冷战结束后，国际协调思潮一度占据主导地位，经济全球化的浪潮席卷各国，世界出现了一个相对稳定的快速发展时期。
今天，全球治理的问题更加迫切。人类面临着更多的自然问题和社会问题，这些问题都是涉及世界各国的全球性问题，需要各国通力合作。如环境保护问题、自然灾害问题，包括我们刚刚经历过的新冠疫情，皆非一国能独善其身，都需要全球性的配合。许多社会问题的解决亦是如此。比如，我们要面对在一些国家盛行的狭隘民族主义，面对不同的意识形态和社会制度的冲突，面对事涉不同国家的核心利益的冲突，这些问题都不是依靠某一个国家能够单独解决的。在这种情况下，就需要更多国家来参与，来共同面对这些世界性的难题。
然而，我们看到，在这个新的大变局时代，在这个更加需要加强国际协调的时代，逆全球化思潮兴起，单边主义大行其道，“XX第一”“让XX再次伟大”成为蛊惑人心的标识性语言。单边主义的盛行，打乱了既有的国际秩序，并使国家间的对抗陡然升高，使世界处于动荡不安之中。无疑，这是一股不应持续的逆流。人类要安全，要发展，就必须推进全球治理，反对单边主义，反对保护主义。
国家治理和全球治理，两者之间既存在着相互促进的关系，有时也存在着利益冲突。从整体来观察，国家治理和全球治理在大多数情况下呈现出正相关关系，即国家治理得越好，全球治理推进就更顺利；或全球治理得比较好，有一个比较稳定、良好的国际环境，则对于各国的国家治理也有所助益。但在特殊情况下，也会出现国家治理与全球治理相背离的现象。这一情况在历史上曾经出现过，今后也可能再发生。当有些国家自以为自己治理得很好（当然，这里有不同的标准问题），治理得井井有条且实力超群时，便把自己的国家利益凌驾于地区安全、国际安全之上，便会对既有的国际秩序提出挑战。
加强全球治理，在某种情况下，还需要相关国家在一定程度上牺牲部分利益，需要妥协和协调。协调好国家治理和全球治理的关系，避免出现国家治理和全球治理之间的重大利益冲突，促成良好的国际合作，也是加强全球治理的重要条件。
二、承认并努力缩小差异，是推进全球治理的必然要求
在利益不同、诉求不同的各国之间，如何推动全球治理，建立稳定的世界秩序，有很多问题需要去讨论。首先需要直面各国间存在的差异。承认差异，尊重不同的道路选择；缩小差异，形成更多的共识，是推进全球治理两个不可偏废的侧面。
必须承认，不同的国家，由于历史发展的不同路径，已经形成了各具特色的文化传统和治理模式。这种差别是在数千年的历史发展中形成的，它广泛存在于各个可见的或隐性的方面，有些甚至是深入骨髓的。比如，各国在个人自由和集体利益及国家利益的认识方面，在个人权利和国家权力的认识方面，在国家大一统还是尊重地区民众选择方面都存在着大小不等的差异，这些差异的背后皆有其历史文化的因素影响。对于这些差异，很多情况下难以简单地用正确或错误、先进或落后加以定义，也很难以一种普世的方式要求统一。
国家发展道路和国家治理方式，不是只有一种模式。承认差异，尊重不同的道路选择，是人类的明智选择，也可以说是人类要生存和发展所必须做出的选择。企图以一种模式来一统世界，不仅空想，而且有害。20世纪世界历史的发展已经证明了这一点，无论其自视如何，也无论其实力如何，企图一统世界，只能给自身和人类社会带来灾难。历经两次世界大战和若干局部战争的人们，不应当无视历史教训，重蹈历史覆辙。
既然存在差异，我们怎么去面对这个差异？明智的做法是淡化差异，求同存异，更多着力于共同利益之处，争取双赢或多赢。但是，我们看到，在若干情况下，人们不是在淡化差异，而是在不断地通过各种冲突、各种表达和各种行动，强化各种差异的存在。这些差异性的东西经过凸显和强化后，矛盾更显尖锐，甚至对国家或地区的安全和发展形成冲击。高调地以极端的方式处理国家间的分歧，是极不明智的做法。
在承认各国发展的差异性的同时，我们必须看到，在人类社会发展的数千年中，在面对类似挑战的历史进程中，人类还是形成了一些基本的共同价值。这些共同价值，有些是基于人类的天性，有些是基于社会发展的需要并经长久熏陶和倡导。这些共同价值正是各国交往和合作的重要基础。习近平主席曾将全人类的共同价值归纳为和平、发展、公平、正义、民主、自由，并呼吁在这些共同价值的基础上建立人类命运共同体。
因此，在抵制以一个主义、一种模式一统世界的同时，在承认各国各民族差异的同时，我们不能否认人类存在着共同价值。我们应当大力弘扬共同价值，增加共识，淡化差异、缩小差异，以最广泛、最宽容的国际合作去面对各种挑战。
在我们所看到的各种差异中，意识形态的差异是一个比较特别的问题，有时甚至可以说是一个带有根本性的、最难以应对的差异。意识形态的冲突与经济利益的冲突具有完全不同的特性。各国之间不可避免地存在着各种各样的经济利益的冲突，这些冲突不少是可以通过谈判协商解决的；可以通过规则的调整，通过原料和市场的重新分配来达成妥协，达成一定程度上的共赢。但意识形态的差异似乎很难妥协，迄今为止的历史发展已经说明，意识形态的差异不可能通过谈判来解决。一个国家意识形态的变动，常常伴随着这个国家内部或大、或小、或长、或短的社会动荡，有时甚至会引起国家间的冲突。
对于意识形态的差异，明智的办法是搁置，而不是强化。意识形态不应该成为处理国家间关系的出发点。回顾20世纪的历史，我们会看到，明智的政治家在历史发展的重要关头，常常会摒弃意识形态的分歧而寻求合作。“二战”中，当苏联遭受德国全面进攻之日，英国首相丘吉尔当晚即发表了那篇载入史册的讲话。丘吉尔声称：在过去25年中，没有一个人像他那样始终一贯地反对共产主义，但德国正在向整个人类发动恐怖战争，因此，任何一个同纳粹主义做斗争的人或国家，都将得到英国的援助。任何一个与希特勒同流合污的人或国家，都是英国的敌人。英国将尽力给俄国和俄国人民提供一切援助。丘吉尔并呼吁英国在世界各地的朋友和盟友采取同样的方针。同样，反对共产主义意识形态的美国总统罗斯福也很快表明了美国政府的援苏立场。危机由此化解，反轴心国联盟的阵营由此而基本形成，反法西斯战争的胜利基础也由此而奠定。
抗战时期也是中国国共两党处理意识形态问题比较成功的时期，在处理国内和国际问题上皆有突破和建树。在国内，国共两党在大敌当前的情况下，很快放下恩怨，化干戈为玉帛，形成了第二次国共合作，建立了最广泛的抗日民族统一战线。这是中国抗日战争能够坚持下去并取得最终胜利的一个基础条件。在国际上，国共两党也皆有成功的应对。抗战初期，国民政府为争取德国援助，利用德国人的反共心理，常跟德国人宣传，日本入侵会加强共产党在中国的发展，会逼着中国在走投无路时投靠苏联，因此，德国帮助中国抵抗日本就是帮助中国抵抗共产主义在中国的发展。于是，德国人明确告诉日本人，它不赞成日本侵华。德国在抗战初期继续向中国提供军火，这对中国的抗战很有助益。另外，国民政府在处理中苏关系时又尽力淡化意识形态的分歧，强调中苏间的共同利益，成功地争取到了苏联的大规模援助。
抗战时期，中国共产党在处理意识形态问题上也日趋成熟。最为典型的案例便是对美军观察组的工作。中共努力争取美军观察组入驻延安，中共领导人对来到延安的美国人反复讲：我们现在做的事情与你们的华盛顿、林肯做的都是一回事，我们跟你们是同路人，“即使最保守的美国商人，也不会在我们纲领中发现可持异议的东西”。我们不仅现在要加强军事上的合作，将来我们在政治上、经济上都可以合作。延安给美军观察组留下了良好印象。观察组成员发回美国的报告认为，中共并不是“真正的共产党”，美国与中共应该有更多的合作。国民党已失去民心，代表中国未来的是中国共产党，建议美国政府改变倚重国民党的政策。虽然此后中共与美国的关系发生了变化，但中共在抗战时期所做的工作，对此后美中关系的发展还是产生了不可忽视的潜在影响，它在相当程度上影响了战后美国人援蒋的坚定性。
因此，意识形态的分歧，不应成为发展国家关系的障碍。在对外交往中，应当淡化而不是强调或扩大意识形态的分歧。
另一方面，我们又不能轻视意识形态问题。国家之间真正要发展比较密切的、诚实的友好关系，意识形态还是一个非常重要的因素。国家之间比较坦率的关系终究是要建立在有较多的共同价值基础之上，没有共同价值，纯粹是利益交换的话，这个关系是不稳定的，随时会发生变化，一有风吹雨打，这种合作关系便会动摇或甚至走向反面。因此，我们不要过分强化意识形态分歧，但同时我们也要意识到，共同价值在国家交往之中非常重要，要尽可能增加共同价值的认同。
三、建立行之有效的集体安全机制，注重大国外交
20世纪两次世界大战的发生，已充分证明了世界和平不可分割的理念。两个国家之间的冲突，并非仅仅事关当事国家，在很多情况下，它常常具有地区性的甚至全球性的影响。因此，建立有效的集体安全体制是全球治理的必然要求。
当今世界存在着多种地区性或国际性的集体安全组织。这些集体安全组织在不同的历史时期发挥了不同的作用。有的成为集体安全的稳定器，有的则成为冲突的当事方，公正性和权威性备受争议，难以成为地区安全和国际安全的保障。比较起来，当今世界相对可靠和公正的安全机制仍是联合国安全机制。这一建立于“二战”战火中的国际安全机制，反映了世界上大多数爱好和平国家的意愿，虽历经冷战及冷战后国际形势的变迁，其运转方式和效能与当初创建时的构想已有不少差异，但仍是迄今为止能够得到各方公认的比较权威的、相对公正的安全机制。其地位与影响力是其他任何组织机制所不能替代的。
联合国是稳定战后国际秩序的重要基石。战后近80年来，世界形势已经发生了很大变化，因应情势变迁，要求进行联合国改革的呼吁也不时发声。这一要求是合理的，也是联合国继续保持其强大影响力的必要步骤。但是，联合国的改革必须朝着更为有效、更为公正的方向进行，使之成为世界安全的稳定器，而不是企图从根本上削弱其权威，甚或改变其基本架构，另起炉灶。
世界发展的历史尤其是近代以来的历史已经证明，在国际安全问题上，大国具有举足轻重的作用。大国关系稳定了，这个世界便是稳定的，个别地区性的冲突不至于发展成全球性的冲突；反之，大国关系紧张了，世界便处于动荡不安之中，一旦大国进入直接对抗的状态，世界便处于危险的战争边缘。
因此，大国对于世界安全也便负有了一种特别的责任。联合国安全理事会的设立初衷，便是把维护世界安全的重任赋予五大国，它们是战时抵抗法西斯侵略的最主要力量，顺理成章地承担起维护战后秩序的重要责任。处理好大国之间的关系，建立稳定的大国关系，是维护世界安全必不可少的重要基础。
当然，大国关系的好坏，并不是某一大国单方面的意愿所能决定的。各种国际因素以及国内因素，如国家核心利益问题上的冲突、价值观差异的扩大、彼此间力量对比的变化等，都会影响大国关系的变化。我们现在所说的世界百年未有之大变局，包含着两个方面的含义：一方面，东西方力量对比发生了重要变化，以中国为代表的发展中国家大大地缩小了与西方国家的差距（当然，必须正视在若干关键领域仍然存在着不小的差距）；另一方面，国际关系发生了重大变化，一个原先相对宽松的国际环境正日益紧张起来，注重国际合作的趋势大大削弱，逆全球化浪潮日益发展，既有的国际规则不断被打破，大国间的对抗正由过去隐秘的、有时由代理人进行的对抗，走向直接对抗。总之，这个大变局显示出来的特征是，世界处于动荡之中，未来前景难以预测。
这一变局的出现不是由某一方面的某一政策变化引起的，而是多种因素互相作用的结果，既有客观上国家力量消长的因素，也有主观上政策变化的影响。在这样的大变局中，在存在若干不确定因素的情况下，历史的经验告诉我们，行之有效的对策是建立最广泛的国际合作。无论是第一次世界大战，还是第二次世界大战，我们都立于多数派的阵营中，与世界上绝大多数国家站到一边，形成了最广泛的国际合作。
抗战外交的核心原则是“多寻友国，减少敌国”。于今而言，什么是最广泛的国际合作？简而言之有两点：其一，对于敌人的敌人，努力争取其成为自己的朋友，此点为常识，毋庸多言；其二，对于敌人的朋友，对于朋友的敌人，都要避免其天然地成为自己的敌人，不能把敌人的朋友都视为敌人一般，也不能把朋友的敌人都当作自己的敌人。所谓敌友阵线并非铁板一块，利益各有不同，要努力争取其中的一些人成为自己的朋友，或至少争取其保持中立。
推动最广泛的国际合作，避免四面出击，这就是“二战”留给我们的启示。
（清华大学卓越访问教授）
“国家治理与全球治理”的维度与思考
今天我们讨论的主题是“国家治理与全球治理”，是个非常有意思也很重要的主题。最近这些年来，我们一直在强调强有力的、富有成效的国家治理和良善有序的社会治理对国家和社会发展的重要性。在百年未有之大变局下，无论是政治、经济，还是国际关系与国际交往，乃至无远弗届的网络世界，我们都越来越深切地感受到，一个平等化、民主化、本于“人类命运共同体”的全球治理的意义。我不是这方面的专家，深入研究也不够，只是从一个历史学者的观察出发，就这个问题，从几个方面谈点个人意见，算是小小的引言，期待大家的讨论和批评。
第一，是讨论的主题。
我们今天说的是国家治理与全球治理，当我们谈到国家治理的时候，在多数情况下会理解为是中国的国家治理，是国家的内部关系；而后面谈的全球治理，则主要是国际关系层面的概念，是国与国之间的外部关系。其实，每个国家都有各自的国家治理，只是因为讨论他国的国家治理，牵涉方面甚广，往往力非能及，姑且不论。我们在这里谈论的国家治理，更多谈的是中国的国家治理，而当我们谈全球治理时，更多感受到或者想到的是世界范围的国际性体系下的治理。所以，如果我们谈中国的国家治理，基本是一个中国史或中国政治的范畴；如果我们谈全球治理，则是一个世界史或国际政治、国际关系的范畴。把这两个不同的范畴或体系结合起来进行讨论或者互动，在主题上或者选题上也就有了中国史与中国研究和世界史与国际研究相交融的意义，非常适合现代学科融合发展的潮流。当下，中国史和世界史研究之间的边界已经越来越交融为一体了，理解中国离不开世界，理解世界同样也离不了中国。这个主题实际具有相当广阔的研究拓展性和可能性，其中的某个个案，就可以写成博士、硕士论文，或者有更多研究的思考和发表。这是我们今天讨论这个主题的选题意义。在学术研究中，选题具有相当的重要性，很多情况下，选题本身就体现了研究的眼界。好的选题、具有开拓性的选题，可以做到事半功倍，而且可以做出来；反之，那就是事倍功半了。这个主题如果我们持之以恒地做下去，有了更多的积累，甚而也不妨考虑可以做成系列性研究，出多卷本成果，立项为国家级的重大课题。也许那时我们再回望今天的讨论，会觉得本身就是开拓，我们都与有荣焉。
第二，从讨论的主题——国家治理和全球治理出发，接下来的问题是，我们需要什么样的国家治理和全球治理？其评价标准如何？
历史观察无非两大主要维度，一个是时间，一个是空间。如果我们从时间维度观察，古代、近代和当代的国家治理是有明显区别的。古代的国家概念还不完整，与近代民族国家兴起之后的国家概念有很大分别。近代民族国家具有严格的边界限定和主体（主权）意识，在这样的前提下，近代的国家治理更具有我们当下所理解的国家治理的诸多要素。而随着世界一体的发展，在全球化的时代，国家治理与全球治理体系的关系如何？当代国家治理与近代国家治理的异同何在？全球治理是从以国家治理为基础、讲究国家主权的国际关系出发，还是可以超越这样的国际关系而走向更广泛、更平等、更民主的全球协调共治？这样的时间线及其产生的问题，从古代到近代、再到当代，是很值得我们思考的。
再就空间层面观察，虽然我们谈的是国家治理，但是，国家是处在不同的空间之中的，而且这个空间的概念是在不断发展变化的。例如中国，具有广大的陆地空间，一般被理解为一个大陆国家。其实，中国是有着广阔的海洋和漫长的海岸线的国家，我们的先民早就有过相当规模的出海史、出洋史，大规模的“下南洋”就是其中之一。所以，中国也可以被定义为一个海洋国家。但是，因为我们对中国历史空间的先验性意识，在相当程度上约束了我们的思考，当我们把自己定位为一个大陆国家之后，我们对国家治理、国家安全等的思考和应对，可能就会偏向于这个所谓大陆国家的体系，这对我们的发展其实是不利的。再比如说美国，因为其面对两洋的地理环境，我们大多把它理解为一个海洋国家，其实美国也有广阔的陆地空间，同样可以被理解为一个大陆国家。导致美国最终成为面对两洋空间的所谓海洋国家的重要环节之一，恰恰是它的西部开拓，也就是大陆扩张。而这样的西部开拓和大陆扩张，在美国人的历史记忆和精神生活中的意义，完全不亚于、甚至在相当程度上超过那些海洋开拓史。所以，从某种意义上我们或者可以这样说，中美两国在空间环境方面是有共通性的，既是大陆国家，也是海洋国家。不像日本或者英国，它们都是本土面积不大的岛国，将它们理解为基本是一个海洋国家自有其理。也不像俄罗斯，虽然它有漫长的海岸线，但多半位于严寒的、一年中有大半年在封冻的极北方，如何获得温暖的、能够全年自由进出的出海口，几乎是与俄罗斯近代发展共始终的话题。再加上俄罗斯世界第一、横跨11个时区的广袤大陆空间，其对俄罗斯的重要意义自在其中。由此观之，空间的重要性是显而易见的，它对我们认识国家治理和全球治理诸问题的意义，也值得我们去思考。
进而言之，当我们在一定的时空范围中讨论国家治理与全球治理时，我们还应该注意到，用什么样的方式去进行这样的治理。比如说制度的作用。制度在国家治理和全球治理中发挥着非常重要的作用，这是我们都可以理解的。再有，和制度相关的，组织的作用。或者也可以说，有什么样的制度和组织，就会有与之相适应的国家治理和全球治理。还有，我们现在越来越感受到技术的作用。尤其是经过新冠疫情，全世界都能理解并感受到技术在国家治理甚至全球治理中能够发挥什么样的作用。而技术的作用发挥又是与一定的制度和组织密切相关的，全球的新冠疫情防控可以说是这方面情况的一个验证。再比如说，文化传统与思想认知能在国家治理和全球治理中发挥什么样的作用？举个例子，20世纪上半叶中国已经有了比较发达的电影市场，从时空层面而言，对上海这样近代兴起的沿海大都市、北京这样的数朝古都、成都这样的内地省会、合肥这样当时甚少为外界感知的内地城市，其电影观众在看时装片时有相当的感受差别，有不同的爱好，但是，所有这些城市的电影观众也有着基本共同的爱好，就是他们都爱看武侠片，这说明武侠片中反映的文化传统和思想认知，在相当意义上可以理解为是代表了当时中国人所具有的共通性价值观的。至于这个价值观是什么，我们还可以去探究，究竟是义气豪气，还是忠孝仁爱，还是信义和平，也就是归结到儒家提倡的仁、义、礼、智、信？但无论如何，这个事实的表象及其蕴含的内容，说明中国人是有共同的文化传统与思想认知的，这也是中国历数千年历史而从未中断并始终屹立于世界的内在因素，而这一定会反映在中国的国家治理中。至于全球治理，同样如此。从人类命运共同体的立场出发，确立平等而民主、非强权而霸凌的全球治理观，是当下亟待解决的问题。
当我们具体讨论这个话题时，我们还是要回到特定的历史时空，确定讨论的原则。不同的时空可能有不同的判断标准，用今天的标准去套古代的国家治理或者全球治理未必适用（甚至古代就不存在我们现在理解的全球治理）。同样，在今天的制度、组织、技术、文化、认知等方面，也需要有新的适应这个时代的判断国家治理和全球治理良善与否的标准。在这方面，如习近平总书记所指出的，“我们应该大力弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，共同为建设一个更加美好的世界提供正确理念指引”。1 这也是我们评价国家治理和全球治理时的题中应有之义，历史学者在讨论这个问题时更应当有一份责任。
第三，学以致用，以史为鉴，我们从中国的实践，更多是从近代中国的实践来看我们在国家治理和全球治理参与这两方面究竟做得怎么样？
比如说全球治理，中国在参与20世纪上半叶的全球治理体系方面是有成功之处的，两次世界大战就是其表征。
20世纪初的第一次世界大战，中国人的感受可能没那么深，但我们也是参战国，并且是胜利方。就“一战”的起源、进程和结局来说，可以理解为是资本－帝国主义的全球争夺所致，即便是西方学者也不否认这一点。本来这场战争发生在遥远的欧陆，与中国并无多大关系，但是，日本和德国的帝国主义利益争夺，却使中国的山东成了战场，后来又由于种种内外因素的作用，中国也被裹挟进这场战争。既然中国参战了（虽然并未出兵），就有个站队的选择问题。而中国的选择使自己在战争结束时站在了战胜国这一边，这是有它的意义的。近些年来，近代史学界关于“一战”的研究取得许多进展，认为中国在战时和战后的外交可圈可点，虽然是被动参战，但在战后收回了德奥的特权；虽然在巴黎和会期间遭遇外交屈辱，但通过一定的外交运用，还是在后来的华盛顿会议上收回了山东主权；同时，中国通过在战后参与国际联盟的活动，也在全球治理体系中获得了表达的可能。所以，“一战”本身是资本－帝国主义矛盾的产物，但是中国在被动卷入之时，做出了于己有利的合理选择，对中国的国家民族利益来说，有其值得肯定的一面。
“二战”的情况则与“一战”根本不同，“二战”有明确的正义、文明、民主的阵营和非正义、野蛮、专制的阵营之分别。纳粹德国和军国主义日本在“二战”时期的法西斯主义、军国主义的野蛮对外侵略扩张，比如说纳粹的屠犹和日本的战争暴行，使它们成为全人类文明的公敌，被钉在历史的耻辱柱上。而在“二战”前，当时的中国同样也有选择站队的问题。例如，战前中国和德国的关系还不错，尤其是双方有密切的军事合作，所以可以选择和德国站在一边，而且看上去德国似乎也很强大。中国和日本更是所谓“一衣带水”的近邻，日本在中国有很深的利益纠葛，培养出不少亲日派。在当时中国的执政者内部，比如汪精卫这一派，便倾向于选择和日本合作。但是，历史事实说明，中国既没有选择站队德国，更不会选择站队日本。在面对日本入侵时，大多数中国人选择的是坚定地抵抗。共产党人坚定抗日，一切爱国的中国人也都是如此。中国通过坚决抵抗日本的侵略，打响了世界范围的反法西斯侵略扩张的第一枪，不仅成为反法西斯阵营的中坚力量，“重新确立了中国在世界上的大国地位”，而且参与形塑了战后国际体系，成为以联合国为中心的战后国际体系也就是全球治理体系的重要成员，并负有维护战后国际秩序和全球治理规则的重要使命。如同习近平总书记所论述的，“站在历史正确的一边，站在人类进步的一边”。当我们讨论国家治理和全球治理时，站在历史正确的一边，站在人类进步的一边，不仅对中国有重要意义，而且对各国皆然。这也就是，世界潮流，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡。
如上所述，客观而论，20世纪上半叶中国在参与全球治理体系的形塑或者互动方面，有其成功的一面，但学界在这方面的研究还缺少深层次的讨论。作为一个大国，也是弱国的中国，当时为什么能做到这一点？我们如何从中吸取有益的经验教训？当时外交的主事者，如顾维钧等新一代外交家，自青年时期起即长期留学欧美，深受西方文化的熏陶，对西方文化有深层次的了解，知道如何与西方打交道，“以彼之矛，攻彼之盾”。但是问题绝不止于此，就像顾维钧表述的那样，他是一个中国人，他有坚定的中国立场，无论何时何地，他都是坚定地站在中国立场上的。因此，对他们为什么会做出这样的选择——站在历史正确一边的选择，其实我们还可以有更深透的研究。当然，他们的作用可能更多是在技术层面的运用，在更重要的战略决策层面，我们会注意到，作为领袖人物的孙中山，具有相当的国际视野，关注国际局势对中国的影响。而井冈山和延安时期的毛泽东，虽然身处山野偏僻之处，但他从来都是将中国革命与世界形势相联系的。无论是他论述中国的红色政权为什么能够存在，还是论述抗日战争的持久战为什么最终能够胜利，以及中国为什么必须走新民主主义革命的道路，其中对国际关系和国际体系的敏锐观察和睿智思考，都是不可或缺的方面。而说到底，如何理解这个世界，正确定位中国与世界的关系，也就是如何理解全球治理体系中的中国地位及如何最大限度地发挥中国的作用。
但是，在国家治理这方面，中国近代确实不那么成功，这是一个事实。举个简单的例证，1937年全国抗战爆发以前，中国从来没有进行过现代的、科学的人口统计，自己有多少确切的人口都不知道，还怎么实行现代征兵制度，怎么实行人力资源在战时的高度动员？结果国民党的征兵只能靠“拉壮丁”。本来是大家动员起来保家卫国的战争，却因为国民党治理体系的低效无能搞到民怨沸腾。日本战败时全国有七八千万人，但有700多万军队，说明其动员能力相当之高。相比之下，中国的人口是日本的数倍，但军队总数却差不多，说明我们当时的动员力严重不足。尽管日本的治理体系发展到了法西斯主义对外侵略扩张的一面，但是它在社会动员力方面当时确实高于我们。所以，这非常值得我们去研究、去思考。抗战时期，我们做出了正确的选择，参与形塑了体现公平、正义、民主的世界反法西斯战争格局及其战后体系和秩序，但是，一个良好的或者相对成功的融入世界的过程，一个站在历史正确一边的选择，其正面效应为什么没有能够相应地传导到内部，反而是国民党政权战后不久就在革命浪潮中垮台了？这对我们理解20世纪上半叶的中国历史进程，理解外部关系与内部关系之间的复杂互动，也具有启示意义。
相比较之下，日本在明治维新之后，几乎是毫无障碍地融入了西方体系，摆脱了与西方之间曾经的不平等地位，改变了自己的命运，基本实现了现代化，一跃而崛起为亚洲强国。应该说，日本在国家治理方面有其成功之处。但是，随之而来的是其野心膨胀，军国主义兴起，开始了野蛮的对外扩张，成为稳定的全球治理体系的非正义挑战者，最终站在了人类公平正义的反面，导致其军国主义对外战争的彻底失败。也就是说，日本看上去相对成功的内部治理，也没有传达到其外部关系，在“二战”前的全球治理方面，日本只是留下了失败的记录和可资汲取的教训。
所以，怎么理解国家治理和全球治理的关系，其实不那么简单，其间的互动，存在着各种各样的可能。“二战”前日本相对成功的国家内部治理，并没能传达到日本融入世界体系之后的全球治理中，反而使其成为一个挑战世界既有秩序的军国主义对外侵略扩张的国家。而“二战”前的中国已经在融入全球治理的世界体系，并且通过自身抵抗日本的侵略，参与形塑了一个代表历史正确的战时和战后全球治理体系；但这样一个历史过程所产生的正面效应，也没能相应传导到国内，国民党政权还因站在中国民众的对立面而失去民心并最终垮台。由此观之，国家治理与全球治理的关系，其实是一篇大文章，其异同何在，如何互动并扬长避短，如何兼容并蓄，等等，值得我们认真思考。
最后，谈谈对国家治理与全球治理的未来展望。
最值得关注的是，当高科技日渐发展，并越来越多地融入国家治理和全球治理之时，我们怎么去面对？高科技有非常方便的一面，利于每个人的生活，也就是利于社会的进步与发展，我们已经充分享受到其成果。但是，其也确实有值得我们警惕的一面，而且其发展存在诸多可能影响我们未来生活的不确定性，可能需要我们保持必要的警惕。无论是中国还是世界，国家治理还是全球治理，未来的发展都需要有更高的自由度、更大的创造度、更广泛的平等度，这也是国家治理乃至全球治理达到良治善治的必由之路。中国是一个大国，未来国家全方位的发展，不仅仅是我们理解的经济发展、物质生活水平的改善，也包括精神层面的发展、价值观的塑造，也就是人的全面发展。作为一个致力于民族复兴的大国，经过改革开放的40多年，我们在国家治理方面有了丰富的成果和经验，在当下的新时代以及未来的发展中，还能够给世界提供什么样的新成果，总结出什么样的具有普惠性的经验，也是学者的应尽责任。
现有的全球治理体系，大体上仍然是“二战”以后，以联合国为中心的全球治理体系。这是反法西斯战争同盟国阵营的胜利成果，需要我们大力尊重并维护，反对脱离这个体系另搞一套。当然，这个体系也需要与时俱进，因为有许多事情可能超越了过往国家治理或者全球治理体系的经验，在原有体系下不一定能够完善地解决，比如说近三年的疫情，还有其他一些事关全球和全人类的问题，如环境问题等。日本不顾国际社会的强烈反对，贸然决定向公海排放核污水，如何去应对，对现行的全球治理体系就是个挑战。因此，我们就要思考新的全球治理体系应该有什么样的与时俱进的发展，同样，也应该思考国家治理体系在各国如何有新的发展。
马克思说得好，未来世界或者共产主义的目标，就是实现所有人的自由而全面的发展。毛泽东也说过，中国应当对于人类有较大的贡献。今天我们谈论国家治理或全球治理的话题，也是为达成这样的目标而思考、贡献。这个话题是可以不断扩展的话题，值得去不断深究。
（四川大学文科讲席教授）
鸦片战争前清政府国家治理的英国视角
如果没有航海大发现，没有西方工业的突进，中国或许可以按照几千年来的传统模式进行国家治理，并断续保持着与西方进行人员、物资及文化交往，唐、宋甚至明代早中期就是如此。然而，18世纪之后，西方生产力的飞跃、交通工具的革命与欧洲地缘均势及市场的狭隘性使得这一切不复存在，世界历史进入殖民体系时代。英法等在全球建立起了殖民体系，这是人类有史以来从未发生过的突变。研究这种突变的缘由、演进及其结局，不仅对揭示历史发展规律具有启发作用，而且对于认识当今中国与西方的交往规则、波折及其可能的结果，亦有发人深省的借鉴意义。此外，以国家治理与全球治理的视角来审视自身，也有助于我们更加全面认识自身发展的历史轨迹，以及历史上国家政策的优劣得失。而这在我们全面认识与考察鸦片战争以前清朝政府对外政策上同样适用。本文聚焦清政府国家治理与全球殖民体系的关系。作为当时西方世界最为强大的国家，英国朝野上下对华观察的视角与评价，在当时整个西方世界中具有典型性的代表意义。
一、清政府的国家治理政策与英国殖民体系冲突的缘起与演进
1637年，英国商船首次到达广州。经过百余年的交往与探索，中英之间在18世纪以后形成了以广州为中心的稳定贸易关系，此时期清政府的国家治理政策与英国的殖民体系尚能维持相安的状态。
中英贸易开始以后，中国的茶叶逐渐成为英国人的生活必需品，英国对于中国的丝和瓷器也有大量需求。与此同时，英国产品却始终在中国打不开销路，英国的对华贸易处于严重的逆差状态。东印度公司不得不从世界各地搜罗黄金、白银运往中国，以换取茶、丝。英国方面认为，清政府1757年确立的广州一口通商制度是制约英国货品在华销售的主要障碍，故于1793年和1816年两度向清廷派遣使团，请求允准开辟更多的贸易口岸，并为英商争取更为宽松的贸易条件。但这两个使团均未能完成所负使命。英国的上述行动，是试图以经济、外交手段解决贸易严重失衡问题，改变清政府的国家治理模式。当这些尝试均告失败以后，英方开始蓄意运用鸦片作为平衡贸易的手段。
18世纪后半期，在英国建立的殖民体系内，从事对华贸易的主角是东印度公司和散商。散商将印度出产的棉花和鸦片输入中国，颇有市场。当英商发现鸦片可以行销中国以后，东印度公司作为当时印度的统治者，刻意扶植当地的鸦片种植，并销往中国。在此情况下，鸦片输入中国的数量与日俱增，英国对华贸易不仅借此实现了完全的平衡，而且导致中国对外贸易出现严重逆差，白银大量外流。另一方面，印度凭借鸦片贸易的收入，购买英国的棉纺织品，从而使印度成为英国制造品的重要销场。至鸦片战争前夕，中、英、印三角贸易关系基本上以鸦片贸易作为运转的轴心。如果清政府坚持禁烟，英国各方的利益将受到严重打击，已经到了可能引发军事冲突的程度。清政府的国家治理政策与英国试图建立的殖民体系已经发生了不可调和的矛盾。
鸦片贸易解决了中英贸易的不平衡问题，但这样的贸易格局，尚无法完成英国工业资产阶级开辟中国市场的任务。18世纪下半叶，英国发生了工业革命，这对于既有的中英贸易关系构成了巨大的挑战。东印度公司主导下的英国对华贸易以如何从中国购买丝、茶为主要目标，而工业革命以后，英国资产阶级的迫切需要是向中国售卖以棉、毛织品为主的工业品。1834年，东印度公司对华贸易垄断权正式终结，英国的工业资本家以及相关利益集团不断呼吁英国政府采取措施，将对华贸易置于“安全、稳固、永久的基础之上”。林则徐厉行收缴鸦片以后，相当多的利益集团认为，林则徐的行为提供了一个机会，英国政府可以用中方侮辱英国官方代表、危及在华英商财产安全为理由，堂而皇之地采取对华军事行动，迫使清政府接受开放中国市场的要求。在这种情况下，百余年来的中英经济交往及相关冲突终于以一场肮脏的战争作为终局。
二、英国为将中国纳入殖民体系的认识与手段
在漫长的发展变化过程中，英国对于清政府对外政策的认识，大致经历了模糊推测、形成判断、寻求反制三个阶段的演变：
第一个阶段是在马戛尔尼使团访华以前，以探究和推测为主要特征。英国政府认为，有可能与清政府建立往来，并希望仿效俄国与清政府交往的先例。东印度公司则多将广州贸易体制下发生的纠纷和冲突归因于广东地方当局的擅自行为，并且认为清政府限制对外贸易往来及最终确立广州一口通商制度，是因为早期来华的欧洲人的行为放纵，引起了中方的警觉。1816年阿美士德使团访华时，东印度公司细考中英交往的历史，将清政府的对外政策定义为对外国人有所戒备的“谨慎政策”。
第二个阶段是从马戛尔尼访华到19世纪30年代。马戛尔尼和阿美士德使团经过与清政府的实际交往，认为清政府存在着限制、排斥中外交往的对外政策。清政府此种国家治理政策的实施，以中国的地大物博、不依赖对外贸易作为客观物质基础。其限制对外贸易和对外交往，亦出于维护既有政治制度和国家安全的考虑，担心外部纷乱传入中国或者行为放纵的欧洲人扰乱中国的安宁。英国使团成员尤其谈到清政府抱持的“天朝上国”天下观以及据此形成的对外交往模式，认为清政府对外关系的本质是朝贡关系，对于外国人是蔑视的。1816年阿美士德使团访华失败以后，东印度公司方面的看法亦发生变化，认为清政府存在着一种将所有来华外国人置于屈辱地位的国策。19世纪30年代出版的多种有关中国的英文著述，基本上将清政府的对外政策定性为限制、排斥与隔绝。
第三个阶段是鸦片战争前夕。最主要特征是就清政府的对外政策构建新的殖民话语体系，并据此确立处理对华事务新的行为模式。英方完全从英国的立场出发，论证改变清政府对外政策的合理性和可能性。新话语体系的核心内容是：庞大的中国市场必须向英国开放，必须以国家间的通商条约将中英贸易置于稳固的基础之上；对于西方国家业已确立的全球殖民体系，中国没有权利置身其外；英中两国交往的历史已经证明，中国不属于文明国家行列，不可能按照文明国家间通行的外交准则，以和平方式达到此目的，而必须以强力手段逼迫清政府签订通商条约。
总之，在鸦片战争以前的百余年时间里，英国对华政策的基本目标是打开中国市场，将中国纳入其全球殖民体系之内，具体要求是打破广州一口通商制度以及行商垄断贸易体制。东印度公司驻广州大班在1754年所提出的建议，与1840年英国政府对清政府所提出的要求，除了赔偿烟价和军费以外，几乎完全一样。
英国打开中国市场的手段，则是逐步升级的。由开始相对和平的经济手段、外交手段，逐步升级为政治手段，并最终诉诸军事手段。英国对华政策手段可以简明表述为两句话：第一，贸易逆差必须解决，哪怕利用不道德的鸦片也在所不惜；第二，中国市场必须打开，这是地球上最大的一次机会，哪怕动用战争手段。
三、关于“闭关锁国”的西语源流及清政府国家治理政策的得失
从英国方面的资料看，马戛尔尼使团访华以前，英国流传着中国人务求避免与外国人交往的说法。使团访华以后，英国人在各种记载中描绘了清政府高度戒备、防范对外交往的种种表现。19世纪30年代以后的英人著述则基本上将清政府对于中外交往的态度，描绘为限制、排斥与隔绝。郭士立在其所著《1831、1832、1833年中国沿海三次航行记》一书的序言中，有“这种刻意的隔绝（seclusion）”一语；麦都思所著《中国的现状与前景——以福音的传播为中心》一书中，有“长久以来人们认为中国被密封起来（was hermetically sealed）以防福音的传播”一语；鸦片战争后马丁出版的《中国：政治、商业与社会》一书，则将鸦片战争视为中外关系史的分水岭，他在该书开篇致英女王献辞中写道：“几乎奇迹般地维持2000多年的庞大帝国，现与陛下政府以及欧洲两个最强大的君主（法、俄君主）结成了友好联盟——长时间的隔绝状态（isolation）被打破——中国现被纳入西半球的社会契约之中。”这些描述及用语可能是此后流行的“闭关自守”及“闭关锁国”一语的西方源流。类似的词语并未见诸清朝文献，最早使用这些措辞的都是西方人。从郭士立、麦都思和马丁的著述来看，他们的定性都是有预设立场的，即认为中国应该实行完全开放的对外交往和宗教传播。相对于这些无法实现的欲求，他们把清政府的对外政策称为与世隔绝，从而为以强力手段破除之提供理论上的依据。西方人输入的这个观点在清朝衰落及清亡以后被中国学术界广泛使用，且有过度之嫌。刘半农所译《一七九三年乾隆英使觐见记》一书，有“此因中国向来闭关自守，不知世界大势”一语；叶笃义所译《英使谒见乾隆纪实》一书，有“中国方面传统的排外偏见和它的长期闭关自守是成正比例的”一语。经核对英文原著，所谓“闭关自守”一词均非作者原文。对于前者，马戛尔尼原著中并无此句，为译者自我发挥；对于后者，斯当东的原文是“与其鲜有交往”。
从现实国家治理层面来看，清政府实行的是对于外贸和边境事务严加管理的政策，闭关锁国并不存在。英国人可以在广州一口通商制度的规则之下从事对华贸易，中英贸易额也是持续增长的。以茶叶为例，1830—1837年间，英商从中国输出的茶叶数量每年均在3000万磅以上，最高的1836年达到4914万磅。限关政策对于中外贸易的影响主要体现在技术层面，比如，广州远离丝茶产地和棉毛织品的销场。中英合法贸易严重失衡的根本原因，在于中国自给自足的经济结构。应该说，出于维护国内安定的考虑以及“天朝上国”的天下观，清政府实行的是一种“限关自守”的对外政策。
限关自守虽然是一个主权国家有权采取的正当举措，对维护当时的社会稳定起到了一定的正面作用，属于国家治理能力的合理范围之内，但是，这项政策对于外部世界正在形成的挑战采取单纯防守态势，具有一定的消极影响。这一点，从鸦片战争前因信息不对称而导致的某些误判中可见一斑。
首先，可证之于对中英贸易的认识。中英贸易经过多年发展，鸦片战争前已经达到相当规模，中英双方都认为此项贸易对于英国至关重要，但所依据的理由全然不同。对华贸易对于英国方面来说，至少具有三个层面的重大价值，即：提供人民舒适生活的必需品、茶叶进口税和鸦片贸易所带来的庞大财源、英国制造品的潜在的庞大市场。这三者牵涉到国家层面的巨大利益，已经到了英国为之不惜一战的程度。尤其重要的是，对外贸易为资本主义生产方式所不可或缺。资本主义发展的逻辑是，任何敢于阻挡它占领市场的行为，它都要毫不留情地予以碾碎，除非对方比它强大。而清政府方面的认识，则始终停留在加恩体恤、允许英人得此生活必需之物的层面上。可以说，英国方面视两国贸易问题为国家间利益的较量，为此不惜动用一切手段甚至以刀兵相向；而清政府的认识仅仅停留在“红毛番”有软肋，他们有求于中国及中国的特产，却对可能的国家间决战的风险明显估计不足。
其次，可证之于英国海外殖民体系扩张大趋势下清政府朝野的麻木。鸦片战争前中英常规化贸易往来的一个半世纪，是英国资本主义发展和海外殖民扩张的黄金时代。在此期间，英国人对于中国国力的认识是明显变化的。他们带着传教士的记载和英国的“中国热”所打造的美好印象而来，最终发现相对于欧洲资本主义的迅猛发展，这个庞大的帝国是停滞不前的。而清朝中国对于英国的认识则始终固化于“蛮夷”这一概念，其防范的重点在于防止中外奸人勾结引起边患。大量的英方资料表明，英国人认为自己的实力和在印度的扩张引起了清政府的忌惮，但是，从中方资料看不出清政府有这样的警惕性。乾隆帝认为，英国即使对澳门小有滋扰，亦断不能施其伎俩。此一判断为其后的嘉庆、道光两朝所承继。在林则徐之前，没有一位清政府高官认真研究过欧洲国家。1832年郭士立在中国沿海进行间谍考察时发现，浙江地方官几乎不相信英国人已经盘踞在距云南如此之近的印度。而事实是，资本主义的发展与殖民主义的扩张，已经改变了世界的面貌。鸦片战争爆发之前，英国与土耳其签订了《英土商业条约》，并即将完成对印度的吞并，其兵锋直抵中国的通路已经打开。对于如此迫近的危险，当时的中国朝野上下却表现出相当程度的麻木，仍然固守既有的国家治理政策，这是令后人深感遗憾和痛惜的。
四、清政府改进国家治理能力的可行性及其限度
回顾鸦片战争前百余年间中英冲突的演变过程，似可给予我们提供如下思考：当西方第一大国英国来到中国时，中国作为东方大国，当时面对着三种解决问题的方案。第一，将英国逐出中国，不接受它提出的一切经济、贸易、外交、文化等要求。如果英国国力弱于中国，这一切都是可能的。或者，欧洲发生战争，英国深陷其中，无暇东顾，这一切也是可能的。或者，拿破仑战争中法方胜出，法国对中国没有兴趣（确实，它的兴趣在美洲、在非洲），这一切也是可能的。第二，接受英国提出的一切要求，主动融入近代西方社会，进入全球殖民体系之中。但按照中国的历史惯性，此一前景只是假设。第三，只接受英国的部分经贸要求，其余一概拒绝，固守旧有的国家治理政策。剩下的问题是，英国是否同意。如果默认，中英依然能和平交往几十年甚至几百年。如果英国不同意，那么只有一条路可走：贸易冲突、经济冲突、文化冲突、外交冲突、思想冲突、制度冲突，最后走向军事冲突。
历史的逻辑是，中国采取了第三条路线，而英国采取了第三条路线的最后一条道路——军事冲突。这看似偶然，其实是必然的。第一，中国是一个农业大国，自然经济占主导地位，外贸可以有，如果它威胁到社会安全的话，也可以不要。英国是一个工业大国，市场经济占主导地位，外贸必须有，所有的理由体现在亚当·斯密(Adam Smith)的《国富论》中。第二，中英之间的终极较量尽管不可避免，但其间的演变过程历经一个半世纪之久，在这个漫长的过程中，如果清政府的对外政策不是墨守成规的，而是张弛有度的，在不厌其烦的谈判及讨价还价中学会近代国际规则，并利用这一几千年来全新的规则，换上新衣，强枝固本，中国是完全有可能渡过这一历史难关的。第三，在近代民族国家出现以前，国际关系的主流体系是以中国为典型标志的朝贡制度。罗马时代的西方亦是如此。当世界进入资本主义时代之后，民族国家纷纷登场，西方各国在内部形成了一种基于资本主义发展的新型外交体系，在向外交往时则凭借科技和武力优势建立起全球殖民体系。殖民体系与清政府所坚持的朝贡制度产生了根本性的冲突。随着资本主义不断发展和中西关系的变化，这种冲突日益激烈，当清政府落后的国家治理遇到全球殖民体系的挑战时，不是东方压倒西方，就是西方压倒东方。
以上就是鸦片战争之前中英两国交往的真实面目及残酷现实。
这段历史给我们今天的启示则是：国家的发展与进步离不开历史的积淀和文明的传承，但承继优秀的传统不能让历史成为包袱，成为束缚社会进步的枷锁，执政者须审时度势，既坚守优良传统，又要勇于创新，与时俱进。此外，执政者应该目光长远，随时关注外部世界发展之大势，洞悉中外之短长，变法图强，进而掌握国际意识、国际舆论、国际规则的话语权，占领先进科技、先进组织、先进军事的制高点，全面提高国家治理能力和治理体系。如此，一个传统大国才有光辉的未来。
（中国社会科学院近代史研究所研究员）
近代中国国家治理与全球治理体系的
关系及理论思考
学界对于国家治理与全球治理之间的关系早有关注，既有研究认为，在民族国家时代，全球治理需要主权国家间的协同合作，国家治理也需要在全球治理的框架内找到自身民族国家的利益点，维护各自的主权和利益。在中华民族走向伟大复兴的征程上，学界需要系统深入研究和回应国家治理、全球治理中的诸多理论问题及实践问题。习近平总书记在党的二十大报告中提出，我们“展现负责任大国担当，积极参与全球治理体系改革和建设”，“坚定维护以联合国为核心的国际体系”“以国际法为基础的国际秩序”“以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则”，“增强中华文明传播力、影响力”。
探讨近代以来中国参与国际体系演变的历程，发掘中国政府及中国人民对世界历史发展的贡献，可以从法理上为中国参与全球治理体系夯实基础，从学理上落实二十大报告中提出的参与全球治理体系改革和建设的倡议，维护中国在以联合国为核心的国际体系中的地位，并进一步提升中国在国际上的影响力。此种探寻，正是要“寻找中国国家治理的历史线索”，通过交叉学科探究社会科学与史学的互动。 在此，在尝试分析并提出一些基本理论问题的基础上，聚焦“一战”以来中国国家治理与全球治理关系的互动历程，展现中国参与全球治理体系改革的脉络，并由此展望当代中国参与全球治理体系改革的可能路径。
一、思考近代中国国家治理与全球治理关系必须回答三个问题
探讨思考近代中国国家治理与全球治理之间的关系，从理论上而言，有三个基本问题必须回答。
第一个问题就是，主权是否是最大的国家利益？
对该问题的学理思考事关近代中国国家治理与全球治理关系的核心问题。这一问题背后的基本思路是：为了实现全球治理是否需要放弃国家主权？或者说是否需要让渡部分国家主权？全球治理体系下的主权国家间的协同合作是否意味着在某个历史阶段国家需要让渡或出让自己的部分主权？国内学者基于正义及秩序概念之间的关系曾对此有过梳理，并认为“正义是秩序的应有之物”,“一个秩序如果没有一定程度的正义，这种秩序的合法性是存疑的，即使不去推翻它，至少要求去改变它”。 通过反思英法等建立起来的殖民统治体系，可以为此问题提供一个思路。新航路开辟后，随着工业革命的发展，西班牙、葡萄牙、荷兰最先走上殖民扩张的道路，英、法紧随其后，后来居上，向全球扩张。凭借武力和强权，英、法等最终在全球建立起一个殖民统治体系，尤其是英国甚至有了“日不落帝国”的称号。此种基于殖民扩张而建立起来的殖民体系，饱含了包括印第安人在内的众多原始部落民众的血泪，也将亚非拉等广大国家定位于原料产地和商品倾销市场。从本质上而言，各殖民统治政府的建立，已经将各殖民地原有主权的大部分或一部分剥夺了。进入20世纪后，风起云涌的亚非拉民族独立运动是对非正义的殖民体系的有力回应。
从国际法史的角度看，在近代中国亦出现过主权是否可以分割这一问题。鸦片战争以来，列强通过系列不平等条约获得了若干租界和租借地，并在甲午战后划分了各自的势力范围。回溯历史，近代中国被迫割让租界，出让了市政管理权，实际意味着出让了行政权。列强通过片面最惠国待遇和领事裁判权，破坏了中国的主权完整，实现了其所谓的“条约体系”。
第二个问题是，近代中国国家治理及参与全球治理的主要历史任务是什么？
学界至今对此并未有较为清晰的定义。近代中国的国家治理有多重任务，政治、经济、文化、社会、边疆、民族等，但这些种类的任务，横向比较，在其他国家同样存在；纵向比较，在近代以前的封建王朝时期亦同样存在，不能构成近代的特色。鸦片战争以来，列强通过不平等条约，实现了对华的经济及政治控制，中国沦为半殖民地半封建社会。 在一定程度上，中国成为非正义的“全球殖民统治体系”内被奴役那一部分。中国近代的社会性质决定了首要的矛盾是帝国主义与中华民族的矛盾、封建主义与人民大众的矛盾，2因此，国家治理体系主要解决的也是这个矛盾。具体而言，是废除列强在华特权，实现中华民族的完全独立。可以认为，近代中国的国家治理实际面临着两大任务，一是民族独立，二是实现工业化和近代化。近代中国的历史演进主要围绕着这两大任务而展开。两大任务又有先后，在民族独立未能实现之前，很难说存在完整的国家治理。近代中国国家治理的完成，首先要建立在民族独立的基础上。这又牵涉到近代史研究中革命史范式与现代化范式的问题。
第三个问题是，殖民势力东来以后，中国在参与全球治理体系时的身份与地位如何？
殖民势力东来以后，中国在全球治理体系中的身份和作用是值得深入思考的。中国是参与治理，还是被迫服从于西方殖民统治体系？在很大程度上，我们可能属于后者。在“一战”以前，中国事实上参与了那个时代的“全球治理体系”即殖民体系，但基本上是以被束缚者的身份参与，甚至被迫出让部分国家主权。“一战”是现代意义的全球治理体系开始构建的时间节点，在“一战”之前，存在区域性的国际合作组织，但那只是围绕专门的区域或业务展开，尚未形成涵盖全球的体系。随着历史的发展，眼下真正的全球治理体系已经逐渐形成，应该思考，作为正在崛起中的大国，中国是否能为全球治理体系提供其他国家可接受的治理经验或公共产品。
参与全球治理目的在于保持主权及获取国家利益，而当国家治理能力落后，远不能支撑其参与全球治理的需要时，所有向外的输出均难以产生效果。辛亥革命爆发后，清帝发布退位诏书，民国成立。为了获得列强承认，民国政府全面继承了晚清政府的所有条约、外债及合同，民族完全独立的任务远未完成。中国国家治理的目的事实上并未发生变化。民众对于执政者落后的国家治理能力不满。这种落后，体现在两大近代的主要矛盾未能解决，两大任务未能完成。革命爆发的根本原因固然是救亡图存，但从制度上而言，是因为北洋军阀政府、南京国民政府国家治理能力的落后与无能。
二、参加国际联盟开启了中国参与全球治理体系建设的历史大门
中国自身在旧民主主义时期的抗争和历次对外战争，一方面是在试图摆脱列强对华的不平等条约体系，另一方面也是在为争取平等参与全球治理体系发出自身的声音。应该认为，“一战”以前的全球治理，事实上是不合理、不公正的。尽管有了禁毒公约、万国邮政联盟等专门性国际组织，也有了区域性的联盟，但整体上，丛林法则仍居于主导地位。这也是“一战”爆发的原因之一。
自第一次世界大战以来，中国一直是全球治理体系的重要参与者。1914—1918年的第一次世界大战是第一次真正意义上的全球性战争，帝国主义各国因分赃不均而爆发了此次大战，中国北洋军阀政府也被裹挟其中。为了能够收回被日本以参战为借口攻占的青岛及胶济铁路，中国为参加战后和会做了各方面的努力，尤其是派遣了14.5万名华工参加协约国的战场后勤工作，为协约国最终取胜做了重大牺牲。华工在“一战”西线战场，冒着炮火，在艰苦的环境中从事极为危险的工作。华工参加“一战”，被学界誉为“东方文明拯救西方文明”，也是中国大规模融入世界体系的开始。
在结束第一次世界大战的巴黎和会上，美国总统威尔逊力主创立国际联盟（简称国联）。中国作为战胜国，在《国联盟约》上签字，成为国联的创始会员国。国联是第一个真正意义上的全球性国际组织，强调通过国际法解决国家间的冲突，要求缔约国允诺“承受不从事战争之义务”“维持各国间公开、公正、荣誉之邦交”“严格遵守国际公法之规定，以为今后各国政府间行为之规范，在有组织之民族间彼此关系中维持正义并恪遵条约上之一切义务”。1921年8月，北洋军阀政府驻国联代表顾维钧被选为行政院主席，中国全方位参与了国联事务。“1920年代北京政府在国联的参与，实为中国在国际政治组织中参与的初始阶段，这个历程有其重要的意义与影响。”
中国是“一战”后国际体系的遵守者和践行者。中国参与国联，成为凡尔赛—华盛顿体系的一员，意味着声明遵守“一战”后形成的国际秩序。“一战”后的中国，希望能够摆脱列强对华的不平等特权，致力于自身的国家建设。关税自主运动及法权会议召开，都是此时中国为提升国家地位、改善国际关系所做的努力。为霸占中国，打破凡尔赛—华盛顿体系的限制，1931年9月18日，日本发动“九一八事变”。中国诉诸国联，求助美国，希望制裁日本，阻止日本侵略。利用规则的漏洞，日本否决了国联出台的所有实质性制裁决议。中国以自身的牺牲和抗争，向国际社会证明了国联机制在维护全球和平方面的短板。中国的教训为国际社会建立一个更为合理的国际政治经济新秩序提供了借鉴。
三、参与创建联合国并成为安理会常任理事国，夯实了中国参与全球治理体系改革的历史基础和法理基础
抗战废约的实现是中国通过国家治理参与全球治理的重要节点，学界已经习惯将抗日战争视为中国复兴的枢纽，其意义也正在于此。1937年7月7日，卢沟桥事变爆发，日本最终发动了全面侵华战争。当时中国政府从未放弃向国联控诉，也一直呼吁美国的干预，而国联已经名存实亡。1939年9月1日，德军突袭波兰，第二次世界大战正式爆发；1941年6月22日，德国撕毁《苏德互不侵犯条约》，进攻苏联，苏德战争爆发；1941年12月17日，日本偷袭位于美国夏威夷群岛珍珠港的美军太平洋舰队，太平洋战争爆发。至此，第二次世界大战发展成真正的全球性战争。中国与美英一道成为反法西斯联盟的一员。为激励中国人民的抗战意志，在中国“苦撑待变”的艰难岁月中，废除在华不平等条约，争取中国国家的平等地位，是中国政府一直追求的目标。同为反法西斯盟国，不平等条约的存在使得中国与盟国交往时在法理上处于不利地位，与中国作为主要抗战大国的身份是不符合的，不利于世界反法西斯同盟之间的团结与合作。
“二战”进行期间，罗斯福总统已经在考虑战后国际安全组织的问题即成立联合国以便替代已经名存实亡的国际联盟。1944年9月，敦巴顿橡树园会议上，中美英苏讨论了战后安全组织的基本草案。鉴于国联的教训，中方建议应建立一个强力有效的国际组织。在会议公报中，中方的提案要点有多处体现。
1945年2月，英美苏三国举行雅尔塔会议，决定召开联合国制宪会议，并明确了安理会常任理事国的一票否决制。雅尔塔会议还决定了其他问题，如处置德国问题、波兰重建问题、远东问题。雅尔塔会议基本上解决了战后和平与秩序重建问题。
在旧金山制宪会议上，中国支持对侵略进行定义，严格联合国会员退会的规定，要求履行宪章所规定的一切义务，要求设立国际空军，但均未被采纳。“联合国的成立是人类历史上的一件大事，是世界的一大进步”，“中国参与创建联合国及永久性地担任安理会常任理事国，体制性地标志着中国跨入大国行列，影响深远”。
联合国各附属机构及其各专门机构，如安理会、国际法院、国际货币基金组织、国际劳工组织、联合国教科文组织等仍然在继续维持着当今世界的运行。同属于雅尔塔体系产物之一的关贸总协定，曾是当今世界最重要的多边贸易协定，后被世界贸易组织取代。在这些专门机构中，中国都扮演着举足轻重的角色。深度参与联合国机制，是中国参与全球治理体系改革的历史基础和法理基础。
四、展望：以中国经验参与全球治理体系的改革和建设
中国参与全球治理体系改革是否被认可，如何被认可，决定着我们下一步的对外关系构建能否成功实现。广大发展中国家及大多数发达国家对当下全球政治经济格局不满意，意味着需要中国提供目前体系内不能令人满意或不能让绝大部分国家满意的公共产品。
中国改革开放的经验，全民脱贫的经验，已经为广大发展中国家提供了东方的样板；中国明清两朝的朝贡体系，为新型的国际关系提供了历史的样板。上述两方面都是中国基于历史经验可以为全球治理体系改革和建设提供的理念。
如何参与，通过何种理念参与全球治理体系，中国5000年文明史可以为我们提供借鉴。传统的朝贡体系为中国参与和构建全球治理体系提供了丰富思想资源。明清以来，以朝贡体系为特征的传统中国外交框架，属于中华优秀传统文化。在殖民势力东来之前，它维持了东亚汉字文化圈内长时期的和平和公理正义。明清以来，朝贡体系的内在学理表明，该体系并非历史糟粕，有其可取之处。学界目前对朝贡体系的批评扭曲了朝贡体系的历史价值，主要是受外国学界的影响。构建新形势下的国际关系格局，实现中国在国际上的外交话语权，传统的朝贡体系可以为我们提供借鉴。应以“王道”对“霸道”，让全球实现“王道乐土”，而非一家独霸。
无独有偶，美国权威智库也从历史中寻求智慧和借鉴。美国智库在分析当今的中美之争时，其宏观分析框架仍是基于历史而做出的。著名美国政治学者、前助理国务卿、前助理国防部长、“软实力”概念的提出者小约瑟夫奈，在最新的研究中认为，当今的中美竞争与三个历史时期的世界历史存在类似之处：伯罗奔尼撒战争史时期的斯巴达与雅典、“一战”前巴尔干危机中的两大阵营、冷战起源时期的美苏。小约瑟夫奈特别强调，尤其与“一战”前巴尔干危机中的两大阵营具有高度的同质性。当今的世界格局正是从“一战”演变而来，中国正是从“一战”开始真正参与全球治理体系。
中国共产党的二十大报告是一个有机结合的整体，各个部分之间是互为保障的，必须系统研读，周密判断。为落实报告中提出的参与全球治理体系改革和建设的倡议，继续维护中国在以联合国为核心的国际体系中的地位，并进一步提升中国在国际上的影响力，中国学界可以从三个方面着手开展工作：一是从基础研究方面，须深入了解中国自“一战”以来参与国际体系演变的历程，发掘中国政府及中国人民对世界历史发展的贡献；二是从应用对策方面，全方位研判涉及祖国统一时对中国参与全球化治理可能带来的正反两方面的影响；三是基于近代以来的历史经验，加快构建中国话语和中国叙事体系，讲好中国故事。
参与全球治理体系改革，其本质在于成为全球规则的制定者和维护者，最终取决于对美竞争的胜利。参与全球治理体系，固然是需要以自身国力为基础，但从历史和法理基础论证中国作为负责任的大国参与全球治理的必需和必然，可以赋予中国以天然的合法性。
在探究大历史视域下中国国家治理的历史经验与实践的同时，如何将中国参与全球治理体系与中国自身的国家治理结合起来考察，是一个具有重要意义的课题，目前的研究还是很不够的。当下所需要做的，是深入研究中国近代史上的国际交往案例，对中国从落后走向复兴与世界格局变化之间的密切联系进行充分论述。
（中国社会科学院大学历史学院教授，中国社会科学院近代史研究所研究员）
近代国际货币治理体系的建构
——全球视角和中国选择宋佩玉
全球经济治理体系通过多种方式和角度呈现，货币问题是其核心命题之一。近代国际货币体系产生于工业革命时期，伴随着早期殖民侵略和海外贸易在全球范围内扩张，先后经历了“一战”前的金本位体系，两次世界大战间的金块本位、金汇兑本位混合体系，“二战”后的布雷顿森林体系。而国际货币治理体系是针对跨境货币流动形成的由价值观、国际规则和国际组织构成的治理系统，近代以来也分为三个与之相对应的历史阶段，即帝国秩序阶段、国际联盟体系阶段、联合国体系阶段。这一治理体系对近代中国产生深远影响，考察近代中国货币体系在遭遇冲击后逐渐融入全球治理体系的过程，也就是从全球视角审视中国选择。这仍会有很多新的认识。
一、帝国秩序阶段国际货币制度安排
帝国秩序是全球治理的开端。至19世纪，新的国际秩序将世界分为宗主国和殖民地、半殖民地，新的国际分工业已完成，宗主国输出商品、资本、技术和价值观，殖民地、半殖民地则提供投资场所、商品倾销市场和劳动力市场。从货币体系而言，1816年，英国通过《金本位制度法案》，从法律上确定黄金作为货币的本位以发行纸币。这一法案的实行标志着英国正式进入金本位时代。及至19世纪80年代，金本位制逐步演变成真正意义上的国际货币体系。
一国加入或退出金本位的决策主要基于自然禀赋，也就是黄金分布情况。由于黄金分布存在较大差异，且不同国家开采技术迥乎不同，以此为基础，近代金本位体系呈现中心—边缘模式，中心国家实行金本位，边缘国家实行金汇兑本位或银本位。在帝国秩序阶段，金本位制主要在发达的资本主义国家广泛流行，比如英国、德国、法国、美国、比利时、瑞士等；实行金汇兑本位的边缘国家有奥匈帝国、希腊、意大利、葡萄牙、俄罗斯、西班牙、日本、荷兰、澳大利亚等；实行银本位的边缘国家则是中国、印度、墨西哥、秘鲁、智利等落后国家。此时的英国凭借其世界最大贸易国和资本输出国的地位，加上伦敦城发达的票据贴现市场、英格兰银行的信誉保证，在这一国际货币体系中居于绝对核心地位。正如威廉·霍金深（William Huskisson）所言：我毫不怀疑随着我们商品交易和外汇交易的扩展，英格兰银行将会使伦敦成为世界最大的黄金交易市场……这将使得我们可以矫正对于任何国家汇率的波动，特别是对于那些输出黄金的国家的货币，伦敦必将成为世界货币交易的结算地。
1880—1914年间，金本位盛行了35年，在该制度的安排之下，中心国家以法律形式规定货币含金量，一方面避免了汇率的大幅波动，另一方面亦改善了国际收支不平衡状态，最终促进中心国家的经济增长和世界金融整合。在整个帝国秩序阶段，英国作为霸权国，是国际货币体系治理的建立者和管理者。理论上，实行金本位国家的汇率是建立在铸币平价基础之上的，而铸币平价即指两个实行金本位制度的国家之间货币含金量的比例。汇率水平围绕金平价（Gold Parity）上下波动，上下界限为输金点（Gold Export Point）。这一机制牺牲了各国货币供给的自由裁量权。尤其是边缘国家，对于国际货币体系存在很强的依附关系，因国际债赔款偿还和国内经济发展的需要，边缘国家资本处于自由流动状态，需要追随中心国家不断调整汇率。如果一国实行银本位，与金本位国家的汇率则基于金银比价；因金银比价经常变动，在本币银含量保持不变的情况下需要随时调整汇率，事实上实行着浮动汇率制。
在列强所构建的帝国秩序中，作为边缘国家的中国长期游离于体系之外。金本位体系确立之时，白银逐渐被驱逐出国际货币体系，银价呈现日益跌落的趋势。与此同时，由于美国等产银国的力争及战争等因素，亦导致银价多次上涨。银价的大涨大落使得白银成为世界性的投机商品，中国对外贸易以及国际债赔款的还本付息常遭遇汇率风险带来的损失。近代大部分时间，中国货币制度就是依照此种特殊情况进行治理的，面临着前所未有的困境：若是追随国际金本位潮流，物质基础和国际环境都无法予以资金支持；若是选择银本位制，则必然落后于世界货币体系，无法有效参与国际货币体系治理，且银的进出受制于外人。
在全球治理体系的变动之中，边缘国家如何纳入体系呢？从历史发展的逻辑而言，有时在技术驱使下发生改变，有时则因观念更新而发生改变。中国货币体系治理和国际货币体系演变之间的时滞很长，这一时期，首先是观念成为知识价值迁移的关键因素，多种从工业革命和资本主义市场出现就开始的西方观念，被楔入有千年历史传统的中国金融模式之中。1900年前后，因甲午战争的失败，中国在支付赔款过程中遭遇汇率风险，国际货币体系受到外国人、商人、官员和有影响力的知识分子积极推广，在中国逐渐形成改革币制、接轨国际的思想，这主要表现在货币本位乃至统一币制的讨论上。在清末货币本位制度的讨论中，多数人赞同金本位制，其次则主张金汇兑本位，此外还有金银复本位制、银本位或者银本位与金汇兑本位制并行等多种方案。在各方角力之下，直至1910年，以《币制则例》颁行为标志，银本位制最终占据上风，下一步就是如何行使银本位的问题。与此同时，因持续的财政困难而产生统一币制的诉求，其中，如何确立国家在货币体系治理中的主导地位，进而垄断铸币权，以促进财政货币化，是论说的题中应有之义。
二、国际联盟体系下战间国际货币体系治理
战争催生新的全球治理体系，“一战”不仅极大冲击和影响了帝国秩序，还促使各国反思此前的全球治理体系。在此基础上，国际联盟应运而生，其宗旨为维护和平、裁减军备、和平解决国际争端。虽然美国是国联发起国之一，但因与英法等国争夺领导权失败以及国内孤立主义盛行，美国没有参加国联，英法两国成为国联的实际控制者。
“一战”同样深刻地改变了国际金融格局。1913年9月，英国抢先宣布黄金禁运，存储黄金以备战时之需。其他国家也竞相限制黄金自由流动，停止黄金自由兑换，并因财政支出陡然增大而无限制增发纸币，金本位制遭到破坏。“一战”之后，各国虽努力恢复经济，但战争引发的通货膨胀和债务危机却持续困扰着各资本主义强国。为了重建战后货币体系，1922年国联在热那亚召开世界货币会议，英国提议欧洲回归金本位制，主要国家以黄金作为外汇储备，其他国家以黄金和外汇混合作为储备。 这种以金本位为基础的金块本位制产生的直接原因是英国黄金储备不足，却想维护英镑稳定，实际上是希望欧洲各国放弃与黄金挂钩，而与英镑挂钩。然而拥有大量黄金储备的美国反对，为此，美国重返高关税政策，逼迫欧洲国家将黄金储备持续移转美国。英国迫切感受到如果不能恢复英镑与黄金的可兑换性，世界经济中心将永远从伦敦转向纽约。为此，1925年，英国率先宣布恢复金块本位制，法国紧随其后，美国继续实行金本位制，其他国家则采行以英镑、美元、法郎为国际货币的金汇兑本位制。这种金本位制有着严重缺陷，英国已然不再拥有通过政治经济霸权维持金本位平稳运行的条件，占世界黄金存量一半以上的美国和法国则不愿承担国际储备货币的责任，也不愿扮演最后贷款人的角色。各国从自身利益最大化出发，竞相窖藏黄金，提高本币黄金保证比率，国际信用关系瓦解，国际货币体系陷入极大混乱，最终酿成1929年的经济危机。在危机打击下，战间金本位的核心要素毁于一旦，1931—1932年世界主要资本主义国家纷纷放弃金本位制，实行货币贬值。1933年6月，为缓解金融危机，国联召开伦敦世界经济会议，稳定国际货币体系是核心议题之一。会议召开前后，美、英、法三国中央银行代表在场外进行非正式会谈。但是，因美国国内的经济民族主义，最终导致该次会议无果而终。及至1936年，主要资本主义国家为维护各自利益，纷纷成立排他性货币集团，国际货币体系分裂为“英镑集团”“美元集团”和“黄金集团”（即“法郎集团”）等相互竞争的货币集团。竞争的同时也酝酿着协调，1936年英、美、法先后达成“三国通货协定”和“三国黄金协定”，三国同意维持各自货币的对外汇率水平，承诺共同合作，保持各国货币关系的稳定，并明确美元与黄金及其他通货的联系。然而随着“二战”的展开，各国竞相实行外汇和贸易管制，保护主义愈演愈烈，整个国际货币体系行走于崩坏的边缘。
理论上，全球货币体系治理可以由两个或多个国家，甚至由某个国际组织来主导，两次世界大战间国际联盟召开多次国际会议，签署多个协议，试图重建国际货币体系，但因缺乏影响力和公信力，并未发挥作用。而其背后的英国对于国际货币治理的能力逐渐衰落，美国则尚未确立国际货币治理的霸权地位。不仅如此，实践也不断证明，国际货币体系治理这项具有重要作用的公共产品很难由国家间的合作来提供。
身处复杂国际环境的边缘国家自不能例外。从“一战”开始，中国货币体系的国家治理总算从观念层面转向实践层面，先是1914年《国币条例》公布，银元被确立为本位货币，并切实开铸“元”单位货币，但没有对银两做出规定，两元体制仍并行不悖。此时，“国人对于币制之主张，均以施行金本位为归宿，而以暂行银本位为过渡办法”。 南京国民政府从成立伊始，即已经有了治理中国币制的想法。1928年7月召开的全国财政会议，确立了币制方针第一步是废两改元，确定银本位，第二步是推行金汇兑本位制度。1929年初，财政部邀请美国专家甘末尔（Edwin Kemmerer）等人来华，成立中国财政设计委员会。11月，甘氏提交《中国逐渐采用金本位币制法草案》，建议“逐渐采用一种合宜之金汇兑本位制，并设法使现行种种货币永远收回，而使中国有全国统一之金币制”。 而随着各国改行金本位制，银的需要再次一落千丈，银价亦盘旋而下。造成这一状况固然以白银需要减少为主因，而开采技术革新导致的生产量增加亦起到相当作用。然而，面对银价的持续跌落，近代中国特殊的白银核心型货币体系不仅没有诱发经济危机，反而在一定程度上阻止了世界经济危机国内的传导。1932年之前，银价螺旋式下跌，白银供应持续增加，呈现温和的通货膨胀态势，货币体系的国家治理处于一个相对有利的环境。基于此，1933年3月，《银本位币铸造条例》通过，银本位币定名曰“元”，其铸造专属于中央造币厂。4月，财政部布告自6日起所有公私款项收付一律改用银币，不得再用银两，这使币制改革“先著一筹”，国民政府开始对货币体系实施全面控制，货币的国家治理能力逐渐增强。
然而，1931年已经在酝酿转折，英国、日本等国相继脱离金本位，1932年银价跌至谷底开始反弹。1933年，银价大幅上涨开始威胁中国货币体系的运行，当年5月，行政院副院长兼财政部部长宋子文与美国代表和一些外国政府代表在华盛顿讨论白银问题，宋子文称“中国政府基本上对稳定银价是最关切的”，赞同使用白银和生产白银的国家举行一次会议。7月，宋子文代表南京国民政府出席伦敦世界经济会议，呼吁稳定国际银价。在世界经济会议期间，中国、澳大利亚、加拿大、美国、印度、墨西哥、秘鲁、西班牙八大用银国、产银国签订协定，规定各国4年内售、购白银的数量与办法，其目的在于“缓和银价的波动”和“有效的稳定”。然而伦敦白银协定要求稳定银价的精神，并没有阻止白银拥护者对白银制造更大的动荡。协定墨迹未干，美国白银集团为抬涨银价，游说罗斯福总统在国内外市场收购白银。1934年6月，美国颁布《白银收购法案》，宣布放弃金本位，实行美元贬值，并大幅度提高银价，实施白银收购政策。这一法案颁布的直接结果就是导致中国通货储备大量流失，银本位制崩溃。1935年11月，南京国民政府不得不进行币制改革，白银在法律上退出货币流通领域，发行的法币在技术上与英镑挂钩，汇率浮动。法币改革的实施，使中国“几乎一夜之间”即从金属货币（银本位货币）过渡为信用货币，并最终确立国家对于货币发行中的垄断权，国家也真正成为货币治理体系的主角。而在此期间，英国通过支持法币改革和平准基金贷款的方式对法币加以支持，把中国拉入英镑集团。与此同时，截至1941年美国总共从中国收购了5.53亿盎司的白银，中国共得到2.53亿美元外汇储备。 法币与美元挂钩，汇率保持相对稳定，货币信誉得以维持。中国在错综复杂的国际背景下摆脱落后的本位体系，向信用货币体系转化，对中国的抗日战争及其国家货币治理体系产生了深刻影响。
三、联合国体系下国际货币治理规则确立
经过大萧条和“二战”的冲击，国际社会逐渐意识到，需要尽早建立一个具有公信力的国际组织来维护世界和平，并推动国际经济、社会和人权问题上的合作，联合国由此而成立。“二战”结束之时，美国毋庸置疑成为世界上综合国力最强的超级大国，在世界贸易、国际金融与国际投资等领域无可匹敌。不仅如此，“二战”中后期，美国逐渐放弃单边孤立主义的外交政策，开始准备主动承担战后国际政治、经济的领导责任。
为了早日结束国际货币体系的混乱和动荡，早在1941年，英美两国即积极筹划重建国际货币体系。1943年，为维持和延续英镑的国际储备货币地位，英国召集包括中国在内的多个国家讨论国际货币体系，最后形成了“凯恩斯（John M. Keynes）计划”，主张国际货币与黄金脱钩，建立世界银行发行世界货币来解决国际储备货币问题。而美国凭借战时拥有的黄金储备和强大的政治军事实力，力图建立以美元为核心的战后国际货币体系。为此，美国邀请中国在内的一些国家参与讨论，最终形成了“怀特（Harry D. White）计划”。1944年7月1日至22日，来自44个国家的代表在美国布雷顿森林小镇举行“联合国货币金融会议”。经过三周的讨论，会议通过以“怀特计划”为蓝本的《最后决议书》和两个附议，即《国际货币基金协定》《国际复兴开发银行协定》。以上三个文件总称为“布雷顿森林协定”。从国际货币制度安排来看，布雷顿森林体系以黄金为基础，美元与黄金挂钩，各国货币与美元挂钩，美元是国际可兑换货币，美联储为最后贷款人，各国采取有别于金本位制下的固定汇率制即可调整钉住汇率制。
而在英美同时公布两国方案，着手战后国际货币秩序安排之时，国民政府即已关注这一问题，因为国际货币基金不仅直接影响战后中国的经济重建，背后还彰显中国战时获得的大国地位。时任外交部部长的宋子文建议国民政府利用外交和政治手段为中国在战后国际组织中赢得更多权利。 在宋的倡议之下，国民政府组织专家对英美方案进行广泛讨论，并制定有利于自己的方案。1943年4月7日，美国以财政部部长摩根索的名义邀请37国共同商讨战后金融合作计划，包括中国在内的28国接受邀请。6月，国民政府组成包括郭秉文、席德懋、李国钦、宋子良等在内的代表团，并提交符合中国国情的战后金融方案。1944年6月，“联合国货币金融会议”召开前夕，美国财政部邀请包括中国在内的各国代表召开为期两周的预备会议。7月，国民政府派遣孔祥熙率领33人的庞大中国代表团参加正式会议。
关于设立国际货币基金，是整个布雷顿森林会议的核心议题。自1944年7月3日开始，负责国际货币基金的第一委员会先后举行了多次分组讨论，其中各国在基金总额中的出资额度问题（即摊额）是各国参会代表关注的焦点，因为英美方案均将摊额直接与投票权挂钩。在国民政府看来，中国之国际地位应该由摊额加以体现。通过多轮磋商，中国摊额在总额88亿美元中占5.5亿美元，在投票权5750票中占5.8％，在所有成员国中居于第四位。
保证货币价值的稳定性是形成国际货币的铁律，只有币值稳定，公众才有信心持有该国货币。但时至20世纪40年代后半期，中国内战所造成的财政恶化导致恶性通货膨胀发生，法币已经逐渐失去了通货效用，国家对于货币治理的有效性大打折扣。根据国际货币基金协定，各会员国必须首先确定汇率平价，平价一经确定，至少维持六个月，各国货币对美元的汇率只能在平价上下1％范围内波动；如果会员国汇率平价调整幅度超过10％，则必须得到国际货币基金组织的同意。然而，直至1948年9月，国际货币基金和国际复兴银行第三届联合会议召开之时，由于中国汇率平价始终难以确定，允诺的份额自然无法提交。国民政府未能履行作为国际货币基金组织成员国的相关义务，较大摊额自然没有带来立时收益。除此之外，国际货币基金组织刚刚成立，重心主要放在西欧国家复兴之上，由此，在中国货币体系崩溃之时，并没有得到国际货币基金组织的有效支持。
纵观抗战后期和战后初期国民政府参与建设布雷顿森林体系的过程，一方面，可以证明一国货币的国际地位实可由该国国际政治地位来决定，作为战时崛起的大国之一，与世界各国坐在一起讨论国际货币与金融政策，促进战后经济的重建与发展，对于中国而言，这是近代以来的第一次。而另一方面，全球货币金融秩序的维持有赖于各国货币体系的稳定和各国货币体系的国家治理能力，法币作为近代中国尝试走向国际化的货币，为中国从国际货币体系的边缘走向中心奠定了良好基础，也为中国在国际货币体系治理中发挥作用提供了有利条件。然而，内战所导致的恶性通货膨胀，最终阻断了法币在战后发展为国际储备货币之路。
四、结语
任何时代的国际货币体系治理都是特定历史阶段的具体实践，一方面取决于特定历史阶段的国家政治经济条件，另一方面也受限于特定历史阶段的国际货币体系。近代的大部分时间，国际货币治理主要建立在以中心国家为基础的国际体系之上，中国长期是边缘国家。中国货币的国家治理在世界趋势的裹挟之下，从追求银本位到倡行金汇兑本位，这一货币本位嬗递，不仅仅以国内政治经济发展为依托，更以与国际货币本位的冲突较量为根据。就国家治理的效果论而言，自20世纪30年代开始，中国货币体系的国家治理才真正跟上了国际货币体系治理的步伐，中国开始对既有国际规则和秩序拥有选择权和建议权，在国际货币治理体系中从游离者、依附者逐渐转变为参与者、建设者。当前，全球金融治理和国际秩序变革加速推进，在这种错综复杂的国际环境中，中国如何应对美元霸权，如何加大人民币国际化进程尤为重要。无论是从维护国家利益而言，还是从承担大国责任而言，中国方案的关键都在于提升国家竞争实力和货币治理能力，只有这样才能在国际货币体系中拥有制度发言权，并重塑全球价值链。
（上海师范大学人文学院教授，博士生导师）
本文原载《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》2023年第5期，参考文献及注释参见本刊原文，欢迎转发与授权转载。如需转载请留言或联系021-64322304，联系人：李老师。转载请注明来源！配图均来自网络。
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编辑、校对：李嘉君
审核：申浩
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