【检说】加强检察监督需要正确理解监督与办案的关系

检察监督与司法办案密切相关，但当前有的同志将“检察监督不能离开办案”简单地理解为监督只能在诉讼内或办案中进行，诉讼监督职能不能与诉讼职能分开。我们认为，在各项改革叠加聚合、检察职能面临深刻转型的时期，为进一步聚焦检察主责主业，强化检察监督，首先需要正确理解检察监督与司法办案的关系。

➤检察监督是不能脱离办案的，这里的“办案”，要正确理解，是谁办理的案件要搞清楚。刑诉法规定检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督，这里的监督包括对公安机关的侦查活动是否合法实行监督，也包括对法院的审判活动是否合法进行监督。检察机关开展监督需要发现、核实和纠正公安机关、法院在办案中的诉讼违法行为。也就是说，检察机关开展检察监督需要从公安机关、法院办案中发现诉讼违法线索，离开诉讼案件谈监督就是无源之水、无本之木。

➤至于发现公安机关、法院诉讼违法线索的途径，有的是检察机关正在办理的批捕、公诉案件中发现，有的是通过受理举报、控告、申请发现，还有通过“两法衔接”、新闻媒体等其他信息来源渠道发现。当然不论线索通过什么途径发现，最后都要归结于具体诉讼案件上。以北京立案监督工作为例，2017年，共受理立案监督案件（含监督撤案）680件，审查逮捕、公诉等诉讼部门移送86件，仅占受理总数的12.64 %；其中审查逮捕部门移送46件，占立案监督全部受理数的6.76 %，公诉部门移送40件，占立案监督全部受理数的5.88 %。其他大部分案件来源于自行发现，控告举报等其他途径。北京的立案监督线索来源数据一方面说明线索来源途径多样，诉讼部门办案只是线索来源的一部分，立案监督、“两法衔接”案件线索绝大部分是通过自行发现或控告申诉部门移送，对审查逮捕、公诉部门的依存度很低。另一方面证明监督部门与诉讼部门只要权责明确、衔接到位，完全不存在脱离办案就没有线索来源的问题，相反可以促进诉讼与诉讼监督两项职能更好地履行。

北京市检察机关按照诉讼职能与监督职能适当分离的原则，在全市三级检察机关设立侦查监督部，紧密依托诉讼案件，专司侦查监督职能，将监督职能履行贯穿于诉讼案件全过程，一方面，建立线索发现、移送及办理反馈机制，加强诉讼部门的监督线索移送，同时，充分依托派驻公安机关执法办案管理中心检察室，强化监督部门自行发现线索能力等，多措并举，拓宽监督线索来源渠道。另一方面，坚持检察工作一体化原则，加强内部协作配合，强化跟踪督促，促进监督结果纳入案件程序性或实体性处理，保障监督刚性。改革以来，在各项改革叠加的复杂背景下，北京市检察机关各项监督数据实现逆势增长，监督工作呈现良好发展态势。以侦查监督为例，2017年，监督立案数据同比增长148%；监督撤案数据同比增长323%，建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件数据同比增长373%，行政执法机关移送数据同比增长452%，监督行政执法机关移送后公安机关立案数据同比增长507%。

实践证明，北京市检察机关探索诉讼职能与诉讼监督职能适当分离，明确监督的专责机构，同样可以依托司法案件，发现监督线索，取得监督实效，促进监督工作专业化、专门化。同时与“检察监督不能离开办案”的要求并不矛盾，反而因为分设机构，优化职能，拓宽了监督线索来源渠道，提升了监督质效，强化了监督职能。同时有利于克服“诉监合一”的弊端，实现监督工作从“副业”向“主业”的转变。

➤此外，过去传统的诉讼监督模式是典型的“办事模式”，完全从属于司法办案，诉讼监督的过程比较简单、随意，监督办案属性不强，缺乏对违法事实的调查、证据收集判断方面的规范和标准，监督流于形式，有的甚至违法事实都查证不清，导致监督效果不理想。为了提升检察监督的品质，各地检察机关按照高检院的要求，积极构建监督活动的办案模式，深入推进“重大监督事项案件化”。将对诉讼违法行为的调查核实、纠正处理明确为办案，但这种办案不同于审查逮捕、公诉等司法案件，而是办理的“案中案”，即司法案件中的诉讼违法案件。诉讼监督案件包括立案、调查、审查、决定以及跟踪反馈、复议复核的过程，但诉讼监督案件在涉及事实认定、证据采信、法律适用、文书使用和制作等方面与司法案件有着巨大的差异，办理诉讼监督案件必须遵循诉讼监督的规律才能取得效果。正因为司法案件与诉讼监督案件在对象、性质、证据规则、结果运用等方面的不同，所以不存在“监督只能在诉讼内或办案中进行”的情况。相反，下一步检察机关需要在程序规范、证据规则、管理流程、质量标准、办案机制等方面构建完整的诉讼监督案件基本要素，进一步适应诉讼监督工作规律，唯有如此才能凸显检察监督独立的意义和品格，强化法律监督职能，圆满完成党和人民赋予检察机关的职责使命。

（供稿：北京市人民检察院侦查监督部主任 方洁）

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