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深化司法体制综合配套改革，案件少的县可不独立设置法院检察院
作者：黄文艺，中国人民大学法学院教授、院长。
来源：《中国法律评论》2022年第6期；节选自《论深化司法体制综合配套改革——以21世纪全球司法改革为背景》一文，注释从略。转自：法官隔壁
由于现代法治奉行司法机构设置区别于行政机构设置的政治地理哲学，司法机构空间布局即司法版图问题，一直是世界各国司法改革的重要议题。近年来，随着新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化的迅猛推进，各国司法机构的传统空间布局遇到了前所未有的挑战，世界司法版图革命应运而生。
从全球范围看，这场司法版图革命主要包括以下两个方面：
一是线下司法机构的重新布局。欧洲不少国家都实施了司法机构布局改革，重新划分司法管辖区，关闭案件较少甚至基本瘫痪的司法机构，减少司法机构的数量，对司法机构进行重组，推动司法职能在地理上的集中化，提高司法正义的质量。在2007年开启的改革中，法国大规模地调整了既有司法布局，取消或关闭了300余家基层司法机构，同时在力量配备不足的地区新设14家司法机构。
二是线上司法机制的快速兴起。随着互联网技术的快速发展，欧美国家和一些新兴市场国家开始设计或推出电子诉讼、在线法院、在线纠纷解决机制，推动司法版图迅速从线下物理空间向线上虚拟空间扩展。域外比较有代表性的改革项目有加拿大不列颠哥伦比亚省民事解决法庭、美国犹他州的在线纠纷解决项目、澳大利亚的维多利亚州的在线纠纷解决试点项目、英国的在线法院发展项目等，目前这类项目均限于解决小额民事诉讼。
新时代中国司法改革把优化司法机构空间布局作为重要任务，取得了不少突破性进展。
一是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立跨行政区划的法院检察院。从2015年起，在北京、上海开展将铁路运输法院检察院改造为跨行政区划法院检察院的试点工作，探索构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。
二是设立最高人民法院巡回法庭。最高人民法院在全国六大区域分别设立了六个巡回法庭，推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，打造人民群众“家门口的最高法院”。
三是增设了知识产权法院、金融法院等专门法院，改写了专门法院体系版图。
四是设立互联网法院，加快发展线上纠纷解决机制。中国司法领域正在兴起一场互联网司法革命，不仅在全球率先设立专门的互联网法院，而且还打造了一批“24小时不打烊”的微法院，在世界司法变革中处于领跑水平。
尽管中国司法机关布局改革已取得重要成就，但是中国司法版图革命还远未完成。在新时代新征程，应根据习近平法治思想中的构建新型诉讼格局理论，深入探索互联网、大数据时代司法机构空间布局原理，科学谋划和稳妥推进跨行政区划法院检察院、专门法院检察院、线上法院检察院建设，构建线上线下联动、资源配置更优、运行效率更高的司法组织体系。
第一，积极推进跨行政区划法院检察院改革。改革开放四十多年经济社会的快速发展及其带来的人口大迁移，已深刻改变了中国诉讼数量分布格局。人口流入多、经济发展快的东部地区，案件量迅猛上升，案多人少问题突出。而人口流出多、经济发展慢的中西部地区，诉讼案件量增速缓慢甚至不增反降，一些基层法院检察院年人均办案量偏少，甚至为个位数。这导致东西部地区乃至同一省、自治区内部不同地区的法院检察院之间忙闲不均问题相当突出，暴露出以行政区划为基准的司法空间布局模式的明显弊端。
为此，可借鉴域外司法改革经验，遵循司法管辖与行政区划适当分离的原理，同时结合省以下法院检察院统管改革，对同一省区内的基层法院检察院进行合并重组，设立跨县（市、区、旗）的基层法院检察院。人口少、案件少的县（旗），不再独立设置法院检察院，而由跨行政区域法院检察院设置一至几个派出法庭、派驻检察室。这样，既可以优化司法资源配置，又可以进一步克服地方保护主义。
第二，审慎新设专门法院检察院。近年来，司法界和法学界不少人士以推进司法专业化为由，呼吁设立破产法院、家事法院、少年法院、行政法院、税务法院、国际商事法院、环境资源保护法院等专门法院，呈现出增设专门法院的强烈冲动。专门法院检察院的设置已到了作出系统谋划和长远规划的历史节点。
总体上看，专门法院检察院的设置，应坚持审慎、理性、克制原则，不宜设得过多过滥。
一是司法专业化已不能成为设置专门法院检察院的充足理由。在当今时代，各类案件办理已经相当专业化。如果随意允许以司法专业化为由增设专门法院检察院，普通法院检察院将逐渐空心化。更为重要的是，司法专业化需求可通过设置专业庭室、专业办案组等替代性方式予以满足。
二是新设司法机构的运行成本高。与在普通法院检察院内设立专门机构相比，增设法院检察院意味着新辟办公楼宇、新设管理保障机构、新建服务保障队伍，因而需要新投入大量人力、财力、物力。
三是专门法院检察院设置过多容易导致司法权碎片化。司法权的碎片化，不仅增加司法管辖权划分的难题，也不方便普通群众起诉应诉。近年来，政府机构改革的方向是精简整合执法机构和力量，推行综合性执法模式和一站式政务服务模式。这不仅有利于提高执法效率，也有利于减少群众办事的劳累。世界司法史上也有法院种类过多而不得不精简整合的教训。19世纪英国司法改革的重要内容是解决历史上法院种类繁多、法院体系混乱的问题，构建起相对条理化、齐整化的司法体系。
第三，加快推进线上法院检察院建设。在线上司法已成为时代潮流的大背景下，中国作为司法大国，有能力在这一方面保持领跑优势，也有责任向其他国家提供中国经验。首先，应解决中西部地区线上司法发展严重滞后问题，推进线上司法均衡化发展，让各地民众都能共享线上司法带来的便利。其次，应解决各地线上司法建设的技术标准不一致问题，推进线上司法标准化发展，逐步实现线上诉讼专用账号、身份认证、材料规范等标准全国统一。最后，应解决目前线下线上两种司法难以自由切换的问题，推进线上线下司法融合化发展，为当事人自由选择这两种诉讼方式提供可靠保障。