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蒋惠岭：可将各省高级法院收归中央管理
编者的话：本文摘自蒋惠岭《政法论丛》2021年第3期，原标题：“中央事权—省级统管”模式及完善，现标题为中央路知事添加。
蒋惠岭：同济大学法学院院长、特聘教授，曾任最高人民法院司法改革办公室副主任、中国应用法学研究所所长、中国审判理论研究会秘书长，以及兼任上海市学术委员会委员、同济大学学术委员会委员、中国商事调解合作发展机制主席等职务。
“中央事权—省级统管”是当前司法改革中正在建设的司法体制新模式，涉及国家结构、事权划分、权力实现方式、司法规律等重大理论问题，也涉及司法改革的政策、实施等操作性问题。
我国单一制的国家结构决定了司法权的中央事权属性，但终因司法权的实现方式与事权属性不相匹配而引发不少误解，需要澄清。
同时，可以考虑将“省级统管”升级为“两级分管”，即中央管理最高法院和高级法院，省管理中级法院和基层法院，以实现公正独立行使审判权的最佳效应。
一、将各高级人民法院收归中央管理
1，中央管理司法系统的层次与范围对法治水平的影响。
对司法系统实行“中央统管”是单一制国家的通例，但我国目前正在推行的“省级统管”改革与这种通例有很大不同。
从某些方面来看，我国的司法管理体制更接近德国、澳大利亚等联邦制国家的模式，“中央统管”的范围比较少，层次也只有一个层级（实际上只有一个最高人民法院和它的六个巡回法庭）。
这种管理模式充分尊重了地方权力在代表国家行使司法权方面的自主性，但也留下了中央在维护国家法治统一、树立中央权威方面的漏洞。
除居于中央层面的最高人民法院外，省级政权几乎完全掌控了本地区内三级法院的人财物管理权。虽然“中央事权”的属性没有改变，但该省运用自主的实现方式，实际上获得了本省内的完整、实在的司法权，单从这方面来说与联邦国家的一个州比较相似，尽管相关的管理和保障标准是国家制定的。
从审级方面来看，由于我国实行二审终审制，绝大多数案件的终审权甚至再审权基本上不会“出省”，三级法院可以完成所有程序，而中央对于省内司法的影响便只剩下极其有限的上诉和再审这两个渠道了。
在新一轮司法改革中，也正是为了防止这种风险的发生，中央决定在北京、上海设立了“跨行政区划法院”以审理当事人分属不同地方的案件，其作用与联邦国家设立的联邦法院比较相似。
这种新型法院结构的嵌入进一步增加了我国法律体系的复杂性。
看起来这种调整只是将一个层次的法院（即高级人民法院）的管理权上提一级，但这一变化在很大程度上改变了中央对各地法院的管理格局，打破了在省一级可能形成的司法上的“铁板一块”的风险。
如果由一个省完全掌握了本省内三级法院的人财物管理权，那么从最坏的打算出发，基层法院一审的案件，二审在市一级中级法院即可终结，即使加上省级法院的审判监督，也完全可以在省内完结。
那么，地域管辖权便成为该省法院的关键。特别是不同省当事人的案件，几乎没有机会获得最高人民法院审理的机会。
尽管基层法院和中级法院都是国家设立的，行使的是中央事权，但由于在人财物管理方面或权力实现方式方面体现了更强的地方性，难免存在独立、公正行使审判权方面的风险。
2、高级人民法院收归中央统管的可行性。
省级以下司法机关收归省级统管，在一定程度上解决了基层法院和中级法院对区县一级和市一级同级政府的依赖。
按照最初的设计方案，改革之后的基层法院、中级法院在法官管理、经费保障方面与所在地同级政府之间除了同级别、同地域、同背景履行宪法使命之外，其他方面不再存在联系。
如果在这个基础上再向前推进一步，对正在推行的“省级统管”模式略作修正，改为“中央事权—两级分管”，即中央管理最高人民法院和高级人民法院，省级管理中级人民法院和基层人民法院。
这可能是省级统管模式下的另一种相对简明、有效的调整方案，将31个高级人民法院的人财物管理权收归中央，由中央直接行使高级法院的法官任免和管理、经费保障等事项的管理权，而中级法院、基层法院的人财物管理权仍然由省级统管。
对“省级统管”的模式进行微调，将省一级法院的管理权上收至中央行使，可以在很大程度上避免省级高级法院因受同级地方管理而出现独立审判方面的风险，从而为中央司法事权属性增加了一道保障，但把31个高级人民法院收归中央统管的可行性也是一个需要讨论的问题。
关于管理人员数量问题，这种情况在很多国家也都是一个容易引发矛盾的问题。
美国联邦法官加起来只有1000人左右，联邦总统、联邦议会管理起来并没有太大压力。
但是，中国的情况有很大不同。
实行法官员额制改革之后，各高院法官人数较以前有所减少。
目前尚未见全国统一的统计数据，但根据对几个高院的抽样统计、调查，全国各高院的法官总数当在4000到5000之间。
如果再加上比法官人数略少的检察官，中央一级的人事管理职责会比较繁重。
与其他国家相比，日本全国只有近3000名法官，韩国只有近2800名法官，这比我国中央政府的负担要轻得多。
但相比法国的6700名法官、英国（英格兰和威尔士）的5000名职业法官来说，我国中央政府承担起包括最高法院、31个高级法院法官在内的管理工作，也还是有可行性的。
二、新型模式下司法权的具体实现方式
面对如此之大的法官任免和管理压力，多数机关可能会望而却步。但是，参考借鉴一些国家对该国法院人财物进行统一管理的经验，结合中国国情，也可以找到一些克服困难的办法。
实际上，管理全国的法官也并不见得由中央全面或直接管理，或者由财政部为每一个法院建立一个帐户，而是要考虑通过下放权力、委托管理、责任分担、建立专门委员会等方式，达到司法改革的目的。
第一，在中央层面上成立司法委员会（或依托于现有的组织体系），负责承担最高人民法院和各高级人民法院的人财物管理工作。该委员会主要由司法界代表组成，并可适当吸收各界人士。
第二，中央财政管理部门、组织人事管理部门、司法行政事务管理部门等将涉及人民法院管理的权限移交司法委员会。在司法委员会的组成方面，如有必要，可以吸纳这些部门的人员加入委员会，或者在司法委员会作出决定时须征求上述相关部门的意见。
第三，司法委员会除负责最高人民法院和高级人民法院的管理决策外，还应当负责全国法院司法管理工作的战略规划，并进行指导。
第四，在法院系统建立由最高法院院长和各高院院长以及相关法官代表组成的法院事务管理委员会，对全国法院的司法事务作出决策。这里特别强调委员会成员的代表性，而不只是将其集中于某个机关。这种民主管理模式在美国、韩国法院系统比较成功。
第五，在法院事务管理委员会下设立若干个专门委员会，分别对全国法院的人事、财务、法官培训、审判管理、各项业务等事项作出决策或提供决策参考，提交管理委员会作出最终决策。专门委员会成员可以是全国各级法院的成员，并可吸收法院以外的专家学者参加。
第六，最高人民法院和高级人民法院法官的任命由法官遴选委员会履行专业把关程序，在经过党内管理等相关手续之后，按照宪法规定的程序分别提请全国人大常委会和省级人大常委会任命。
第七，在省一级，可以参照中央司法委员会的组织模式，建立本地区的高等司法委员会，赋予其类似的职责，发挥相应的作用，管理本区划内的中级和基层人民法院的司法行政工作。