法院结案率指标的辨析与修正

来源：法治昌明

胡昌明

中国社会科学院法学研究所副研究员

目次

一、审视：司法效率评价机制的核心指标

二、体察：追求高结案率的后果

三、

剖析：结案率指标的合理性追问

四、

反思：结案率的形成机制

五、

对策：符合审判规律效率指标机制的构建

注：本文曾获得全国法院系统第二十二届学术讨论会二等奖。

效率是衡量司法工作是否运行良好的重要指标之一，根据党的十七大报告精神，“建设公正高效权威的社会主义司法制度”是我国当前深化司法体制改革的指导思想和努力方向。目前我国虽然尚未建立统一的司法效率评价机制，但结案率指标是“各级法院广泛用来考核审判工作效率的指标，”（1） 甚至成为许多法院进行司法效率评价的核心指标。它作为法院内部效率监督的利器，对压缩案件审理时间，提高司法效率可谓劳苦功高，然而它的缺陷和弊端也十分突出，对司法审判造成了一些负面影响。本文就将对结案率这一效率指标进行深入剖析，并提出构建一套符合审判规律的司法效率评价指标。

▐  一、审视：司法效率评价机制的核心指标
（一）结案率及其计算公式
结案率通常是指在一个统计周期内，审结的案件数占所有受理案件数的百分比。而所有受理案件数包括这一统计周期内已经审结和在审案件数，在具体计算时，这一数据又等于该统计周期内旧存案件数和新收案件数的总和。目前人民法院结案率的计算方式包括以下三种：
公式1：公式2：
公示3：三个看似不同的公式没有本质的区别，计算结果完全一致，在司法实践中，旧存案件数和新收案件数是最常见的数据，故而结案率一般是通过公式3来计算的，下文也将围绕这一公式展开分析。
（二）结案率作为效率评价指标的优势分析
结案率作为司法效率评价指标有其自身的诸多优势：
1、评价方法简单：计算结案率所需的数据，无论结案数、新收案数还是旧存案件数都是司法统计中直接统计的项目，数据取得十分便利，不需要组织临时调查，运算方法也只用到了简单的加法和除法，数据的准确性和客观性较强。
2、评价指向明确：结案率作为司法效率的核心指标，其指向性十分明确，即以高效率作为该评价指向的方向，结案率高给予好评，结案率低给予差评，在这种评价指标下指引下，评价对象均以高结案率为目标。
3、评价对象广泛性：结案率的作为效率指标既用于上级法院评价下级法院，也用于法院评价本院内的各审判业务庭和法官个体的审判效率，评价对象具有广泛性。
4、评价内容整体性：结案率是以一段时间内审结的所有案件的总和为基础进行评价的，其能够以一项指标指示法院或者审判业务部门审判、法官个人整体审判效率的高低。
5、评价主体可接受性：结案率的评价主体分内外两部分，在法院外部，上级法院、人大、政府、党委等都是法院结案率的评价者，而在法院内部，由院庭领导及政治处等对审判业务庭和法官个人进行评价。由于结案率以收结案为分子分母，通过百分比率的形式表现效率，直观形象，便于理解，被各评价主体所认可。
（三）追求高结案率的法院
从上述分析可以看出，结案率有其显而易见的优势，这使其在司法实践中得以广泛应用，但又由于目前司法体系将结案率作为衡量效率高低的核心指标，甚至唯一指标，它在简单、明确的同时，也往往失之单一和粗鄙，使高结案率成为各法院不断追求的目标。
笔者专门在百度网上以“法院结案率”为关键词进行了搜索。（2）搜索的结果显示，第一，结案率被高级法院、中级法院和基层法院作为效率评价指标而普遍以使用；第二，法院年终结案率在90%以上的占了近九成，而能够完成95%以上年终结案率的法院也占了一半以上，98%以上的占四分之一强，其中一些法院甚至能够完成高达99.69%（3）这样的超高结案率；第三，搜索还显示一些律师、当事人对法院的高结案率，以及由此引发的损害司法公正和当事人权益的行为提出了批评和质疑，但这些批评的声音还比较微弱。（仅占搜索结果的9.8%）▐  二、体察：追求高结案率的后果
由于审判具有程序性，案件存在审理期限和审判周期，任何时段的在审案件数都不可能逼近于零，结案率计算公式的分子和分母之间必然存在一定差距。也就是说超高结案率是不可欲的，人为强行追求高结案率，必然会违反审判规律和法律规定，在这一过程中也就产生了诸多不良后果。
（一）损害当事人权益
司法指标的设置最终应当有利于保护当事人合理地行使诉讼权利。然而为了实现高结案率，法官在实践中往往采取一些损害当事人诉权的行为：一是年底不立案。11、12月份新收的案件大多难以在当年审结，法院为了减少“旧存案件量”，在年底收案时大多“百般挑剔”，甚至明确告诉当事人年底前不立案。（4）二是年底劝当事人撤诉。一些法官为了降低“未结案数量”，对于一些年底无法审结的案件，竟然动员当事人先撤诉等第二年再来起诉。（5）上述做法在各地法院都司空见惯，甚至成为法院提高结案率的常规性做法，法官通过这些方式提高了结案率，完成单位和领导下达的任务，然而这些以“考核指标”为目标的做法，违反了法律的明确规定，对当事人正当地行使其诉讼权利造成了切实的损害。
（二）影响司法公正
公正与效率一直被法律人视为法律价值体系的基础，也是“当前社会主义司法制度的两大基本价值。”（6）然而公正和效率并非没有冲突，“当法院和立法机关努力提高法院系统的效率时，他们在这一过程中可能会牺牲重要的价值”。（7）法院在追求高结案率时一是会压缩法定的程序期间。在通常情况下，一个案件的举证期、答辩期等都是法律规定的，是为保证程序公正而设置的，但为了加快审判流程，年底多结案，这些法定的程序往往能省则省，在实践中有的被告开庭时间被安排在收到起诉书的第二天，根本没有时间进行答辩，而在送达回证上签字的日期被倒签至15天前。（8）二是忽视审判质量，为追求结案数量，有的法官年底审理案件、撰写判决书时比较粗糙，该鉴定的不鉴定，该调查的不调查，判决书能简化的尽量简化，判决书说理不充分的情况更是比比皆是，有的法官则法律文书校对不仔细，导致裁判文书错误频出。三是无视司法效果。一些案件通过调解、协调会取得更好地社会效果，但这些工作往往需要占用法官相当多的时间和精力，在年底结案高峰期，法官为了节约时间往往对具备调解条件的案件匆匆下判，无法从根本上真正化解纠纷，导致司法社会效果差。上述现象都反映出高结案率对司法公正的侵蚀，然而如果一个审判系统虽然高效，但没有公正可言，司法效率越高，对社会价值的破坏可能也就越大。
（三）扰乱司法秩序
法院在追求高结案率时，还常常扰乱和破坏正常的司法审判秩序，表现在：第一，立案不立号。立案就本该有案号，但不少法院为了降低“未结案件数”，在年底立案后，先不确定案件的案号，如果在年底前审结就给后补上当年的案号，其余的则等到年底报结后作为第二年受理的新案子。第二，拖延疑难案件审理周期。相对于简单或者普通的案件，疑难案件需要法官花费大量的时间和精力，为了在年底前多结案件，法官往往倾向于先审理那些相对简单的小案子，而疑难案件只能够一拖再拖，甚至人为造成这些疑难案件“超审限”。第三，审判工作节奏失衡。在考核结案率指标的法院，法院的收结案数量往往呈现起伏不定的现象，大致上每年的年初收案最多，结案最少，而年末则收案少结案多，法官的工作状态就像坐“过山车”一样飘忽不定，这从A法院近五年的季度结收案情况中可见一斑。（9）（见下图）第四，提前违规报结。为了完成下达的结案率指标，不少法官在年底前只能将尚未审结案件在案件管理系统内提前报结，俗称报“黑案子”。“黑案子”不仅严重扰乱了审判秩序，而且法官为了及时审理这些“黑案子”，又影响了正常案件的审理，只能在下个月报结日再报“黑案子”，如此周而复始，审判工作进入了的恶性循环。
（四）影响法官队伍建设
对审判效率的过分追求，形成了年底突击结案、追求高结案率的工作状态，这种突击结案不仅有损于司法公正和秩序以及当事人的权益和司法权威性，也给法官队伍带来巨大冲击。近年来，法院受理的案件数逐年上升，特别是经济发达地区，案件受理量呈现大幅增长的态势，由于结案率指未变，法官的审判压力不断增加，（10）为了完成高结案率，年底节假日和晚上加班甚至成为法院的工作常态。如此，一是严重影响了法官身心健康，不少法官心理压力大，（11）身体状况欠佳，甚至出现了法官因为“工作压力大”而自杀的惨痛事例。（12）二是影响了法官队伍的稳定性，长年的加班和巨大的工作压力，使得不少法官对工作产生了倦怠感，一些法官申请离开审判一线调往立案庭、审监庭等审判压力较小的部门；（13）另一些法官则萌生了跳槽转行的想法，每年都有大量的优秀法官从法院系统流失。（14）▐  三、剖析：结案率指标的合理性追问
在人为强行追求高结案率的过程中产生了诸多不良病症，那么结案率为什么不是越高越好？这与结案率指标本身设置的不合理性密不可分，下文将进行深入剖析。

（一）无法合理指示司法效率
从结案率计算公式3可见，由于“旧存案件数”是无法改变的，那么影响结案率高低的主要是“结案数”与“新收案数”，但这两个数据都不是完全受审判工作控制的。从立案环节看，“诉讼程序的启动具有被动性，需要由当事人行使诉权才能形成诉讼，因此法院的审判工作量取决于当事人的诉讼。”（15）法院自身预先无法判断和控制收案数量，也就决定了结案率的分母是法院和法官无法通过主观能动性进行调整的。从案件审理环节看，结案数固然与法院、法官审判效率有一定关系，但是每件具体案件的繁简程度、难易程度都存在差异，法律程序也要求案件有送达起诉状的期间、被告有答辩期、有准备举证证据的时间等等，因此在这一环节，法院和法官也无法通过自身努力来调整和控制结案数，结案率的分子只能在一定程度上反映出法院和法官的努力程度。由此可见，通过结案率来反映司法效率只具有相对意义。
（二）不符合审理期限的要求
结案率指标一般以年度为统计周期，这看似简单、明了而且最能够反映一年的工作效率，却与法定审限的要求格格不入。因为无论何种案件（刑事、行政或民商事案件），都有一定的审理周期和审限。于是法院在年末新收的案件大多无法在当年审结的，否则就是违反了法定的程序。以法院审理最多的民事案件为例，假定每个案件的平均审理周期为六个月（普通一审民事案件的审理期限），那么在目前的计算公式下，法院的正常年终结案率应在50%左右（假设法院的收案比较均匀，去年的旧存案件数量不多）。如果每个案件的平均审理周期为三个月（简易程序一审民事案件的审理期限），法院的年终结案率应该约为75%，二个月为标准在结案率约为83.4%，一个月则结案率为91.7%，而98%的结案率相当于要求平均每个案件的审理期限为7.2天！！而上文提及的99.69%的超高结案率则要求平均每个案件的审理周期仅为1.1天。所以高结案率往往是以违法审限和审理程序为代价。
（三）无法反映司法工作强度和所有案件的审判效率
以结案率作为司法效率指标，无法反映法院和法官工作强度以及所有案件的审理周期，可能会出现以偏概全的现象。一方面，结案率只是一个百分比值，同样是95%的结案率，甲法院可能在一年内审结了5万件案件，而乙法院只审结不到1000件，其忙碌程度肯定不同；而丙法官一年受理案件500件，审结450件，结案率为90%，丁法官一年受理100件，审结99件，结案率为99%，在以结案率为效率衡量唯一指标时，丙法官就显得吃力不讨好了！另一方面，结案率指标计算的是一个统计期间内结案总数与受理案件总数的比值，其能够反映司法总体效率，却不能反映所有案件审理时间的长短，因此，高结案率仍可能与个别案件超审限、审理时间过长并存。也就是说，结案率不能体现超审限案件的数量以及个别疑难案件审理的周期长短。
（四）无法提供明确的目标指示
从《现代汉语词典》对指标的定义“计划中规定达到的目标”，（16）可以看出，指示某一目标是指标的重要功能之一。然而由于结案率指标计算方法上的缺陷，结案率指标却无法在审判实践中为法院提供司法效率的合理目标指示，无法确知最合理的结案率是多少！有人指出，“据对全国法院案件结案率和部分法院相关数据的定量分析，以及对近几年全国法院司法统计数据的比对，我们认为，全国法院总的年度结案率黄金区间保持在80％到85％之间，这是比较科学合理的。”（17）然而这一分析仍然无法回应以下质疑：首先，什么是最合理的结案率？这里虽然提供了一个区间，但是这实在是个让人为难的不确定的区间，到底是80%还是85%最为合理，仍然缺乏明确的目标。其次，如何评价偏离这一区间的数值？由于结案率指标本身含义不明确，对超出这一指标区间的评价问题就成为难题。最后，如何计算出来80%-85%的结案率区间？由于不同案件类型的审理期限都不相同，而不同地区、不同审级法院之间受理案件类型、案件难度也各有千秋，结案率区间本身的合理性也难有说服力。
▐  四、反思：结案率的形成机制
结案率本身不适合担当指示效率核心指标的重任，法院追求结案率往往以损害司法公正、司法秩序、司法权威为代价，那么促使法院执着地追求高结案率的动力和机制何在呢？
（一）效率优先：行政化目标的体现
中国法院的行政化倾向，（18）导致目前法院对于司法效率的异乎寻常地重视。由于行政在本质上是一种执行权，行政活动作为对立法机关制定出来的法律的执行，原则上不需要对执行的公正及正确性再行判断，“高效地实施政策和法律以及保证政令畅通本身就是行政追求的主要目标和价值。”（19）由于法院具有强烈的行政化倾向，追求高效率的行政化特征对各法院的行为方式和价值取向产生了深刻地影响。虽然没有人否认“我们对法院系统的根本期望是它能公平对待所有当事人”，（20）但在圆满完成党和政府交给的审判任务的这种心态下，法院在公平与效率冲突时，往往表现出效率优先的倾向。例如，在法院对法官的考核、评比时，结案数、结案率等效率指标都是首要因素。（21）而作为标榜审判高效的一个指标，结案率也是各个法院汇报工作和新闻宣传中最常用的一个数据。（22）
（二）结案率考核：行政化管理方式的作用
将结案率作为法院、法官的考核指标，是行政化管理方式在司法领域的体现。对每个部门和岗位进行严格的绩效考核，是行政化管理方式（“在公共行政学中一般称其为科层制或官僚制”）（23）的主要特征之一，其往往“要求官员们拥有固定的职务权限并接受严格的、统一的职务纪律和监督。”（24）这一管理方式也直接影响了法院的管理与考核：《法官法》用专章规定对法官的“考核”，而考核的内容以及结果的运用则与《公务员法》中规定的公务员考核如出一辙，（25）考核的重点“包括了完成工作的质量、数量和效率。”（26）
之所以将结案率作为司法效率的核心指标，则出于以下原因：结案率具有简明、易于为常人理解的特征， “可以直观反映已受理案件中有多少案件已办结，多少案件未办结。（27）”不仅在司法系统内容易被人认可和接受，而且各级党委、政府、人大也容易理解，而法院的工作往往需要得到后者的认可。因此，结案率而非更加专业的审限内结案率、平均审理时间等成为了法院衡量审判效率核心指标。
（三）结案率内化：行政化等级制度的力量
在法院内部，法官结案率内化为自身的追求目标则应归咎于法院内部的行政化等级制度。第一，由于行政化体制实行的是“首长负责制”，在法院行政化的背景下，法院工作的绩效直接体现为院长的工作业绩，（28）法院院长要对整个法院的工作负责，（29）对法院的高结案率负责。因此，上级机关对法院的高结案率要求直接体现为法院院长的主观追求。第二，法官之间多重的等级制度。如果将整个法院的权力体系比作一座金字塔，那么法院院长位于塔顶，普通法官则位于塔基位置。法官从升迁、奖惩到任免都取决于上级。（30）“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”（31）因此，法院院长的要求或者命令，处于塔基位置的法官不得不从。（32）第三，等级晋升的激励作用。在严格的行政等级下，“权威、收入和声望都集中在等级组织的上层，”（33）法官要在等级森严的法院系统内获得更高权威、更高收入和更多声望的最佳途径就是晋升。要想获得晋升发箍一是要出色地完成工作， “法院对法官工作的评价参数包括：平时工作表现、办案效果，结案数量，结案率等。但是比较直观的是可以量化的指标，即结案数和结案率。”（34）二是获得院、庭领导的认可和赏识，提高结案率多结案，无疑符合院庭长的期望和要求，容易在众多法官中脱颖而出，获得领导赏识和提拔。于是，在这样严格的行政登记制度下，结案率指标也成为法官努力追求的目标。▐  五、对策：符合审判规律效率指标机制的构建
（一）司法效率指标体系的建立
尽管追求高结案率造成了一些不良后果，结案率指标也存在诸多问题，但这并不意味着司法效率不能够通过建立合理的指标体系来进行考量。一些国外法院的做法颇值借鉴，以美国为例，“法院系统采取了一套被称之为‘法院行为标准和衡量体系’的评价制度，从而从多方面、多角度来考察法院的审判效率。例如法院制定了相应的案件流程管理，要求95％的案件应当在受理6个月内得到解决；在任何一个12个月的期间内，法院处理案件的数量与新产生的数量相比，两者每月平均落差不超过10％；不超过5％的案件无法到达预定的审理日期。”（35）为此，我们可以借鉴这些国家衡量法院效率的经验，并结合我国实际，建立一整套综合性指标，重构当下的司法效率指标机制。
我们认为，替代结案率的司法效率指标体系应包括审判节奏、审判合法性、审判强度三个维度。
1、审判节奏指标：结收案比
结收案比是指在某一时期内所有案件结案数与收案数之比。公式为：
。
结案率以结案数来调整本来不可控制的受案数，具有一定的盲目和不科学性，而结收案比则能够提供准确的目标指示，采用结多少案件应以收多少案件为衡量标准。结收案比的指导思想是案件“收支”应当平衡，收案量大时，也应相应提高结案数量，这样才能保持在审案件数量的稳定，保证审判节奏的合理有序，克服结案数量忽高忽低的弊病，比较符合审判工作的规律。这一指标有利于实现两个平衡：第一，收结案动态平衡。与传统的结案率相比，这一指标只考虑某一期间收案数量与结案数量的比率，而不考虑结案案件是否为同期收案案件，因此是一个动态平衡的指标。“法院受理的案件时多时少，有的难办有的易办，但在年度内的每一个大的时间段内，例如１个月或１个季度内，新收案件与办结案件的总量应当大体相当。”（36）第二，在审案件数保持平衡。“案件的审理规律决定了法院在任何时候都会有未结案。”（37）根据这一指标，在理想的状态下，结案数应与收案数相当，即结多少案件应以收多少案件为标准，保持在审案件数量（未结案件数）的稳定。当结收案比等于或者接近1时，我们认为审判工作节奏处于良性运行状态，审判的效率较高，审判工作具有可持续性；如果结收案比持续数月远低于1，说明在审案件越来越多，审判任务紧张，审判压力大，应采取措施调整审判工作节奏，降低在审案件数量。
2、合法性指标：审限内结案率
结收案比克服了结案率的一些弊病，但这一指标仍然无法体现个别案件的审判效率和个别案件超审限的状况。因此，有必要设置审限内结案率这一合法性指标，其是指在某一统计周期中，法定审限内审结的案件占全部审结案件的百分比。公式为：。
这一指标的优势体现在：第一，审限内结案率符合审判的规律，这一指标没有要求法院和法官在尽量短的时间内或以固定的年底为期限审结案件，而是指示出法院对诉讼法规定的法定审理期限的遵守情况，使得指标设置更加符合审判规律；第二，这一指标能够清楚地反映出个别案件审理效率的高低。由于当事人对法院诉讼效率的质疑，往往是针对个别久拖不决，严重超审限的案件疑难案件，超审限结案就会体现出审限内结案率指标下降。这一指标的设置有利于促进提高那些疑难案件的审判效率。
3、工作强度指标：审均结案数
审均结案数（公式：）是指示法院和法官工作强度，衡量法院审判压力的指标。在相同结收案比的情况下，审均结案数高的法院，审判效率相对较高，审判压力也比较大。设置审均结案数这个审判效率指标的原因：一是结收案比和审限内结案率两个指标，只能够了解法院（法官）工作的完成情况，但无法了解法院（法官）的工作强度。假设甲、乙两个法院结收案比都是0.99，审限内结案率都是100%，但是甲法院的审均结案数是20件，而乙法院是200件，那么两个法院的工作强度和审判效率必然有着显著的差异。法院的员额配置、案件受理范围等应与法院工作强度相对应，如果审均结案数较少，往往表明该法院人浮于事，应当提高法院审判效率；而审均结案数过多，则表明法院和法官过于忙碌，应当通过增加法官员额，调整案件受理范围等，适当降低审均结案数。二是该指标不容易受到人为因素的影响。相对于结案率等指标，审均结案数其实是审判情况的一个客观反映，审均结案数不是考核一个法院业绩优劣的标尺（即审均结案数少不说明法院工作业绩差）。因此，该数值不易受人为因素的影响，在中国法院行政化色彩较浓的情形下，往往比较真实可信。三是便于法院之间的横向比较。由于该指标具有上述特征，且容易统计和计算，因此可以成为法院之间审判效率比较的一个参考数值。由此可见，审均结案数对于测度法院的审判效率是必不可少的。
（二）司法效率指标体系的合理运用
正如美国第九上诉法院法官弗来彻所言：“我们一方面得记住‘正义被耽搁等于正义被剥夺’，另一方面又必须保证不因盲目追求效率而牺牲了社会中最易受伤害的人的利益。”（38）建立完善合理的司法效率指标不仅是为了提高司法效率，更重要的是指示某个法院或者法官审判运行情况的好坏。因此，上述指标中，除了合法性指标（审限内结案率）越高越好外，总体性指标和工作量指标只能是一个合理区间。结收案比并非越高越好，否则审判工作就是不可持续的，结收案比在0.9-1.1的区间可能都是比较合理的；审均结案数，也不是数值越高，审判效率就越好，如果数值太高，要么往往意味着法官放弃大量的休息时间，加班工作，要么法官简化的大量毕竟程序，对当事人的诉权和司法公正产生不利影响，因此如果测定n为最佳审均结案数，那么n±10可能都是比较合理的区间。
根据上述指导思想，笔者尝试着给出指示审判效率合理性的综合指标（E），公式为（39）：。这一公式中，首先该综合指标是个逆向指标，计算的数值越大，说明司法效率不合理性越强，合理性越小；其次，强调审限内结案率（Y）的重要性，将Y以平方后计入该公式，如果大量案件超审限，审限内结案率作为合法性指标，就会较低，综合指数就越高；再次，结收案比（X）和审均结案数（Z）均设定了合理区间，距离标准值越近，说明审判效率越合理，综合指数就越小；最后，由于1-X或者n-Z可能出现负数，而这一负数在指标中没有意义，因此在分子通过取绝对值的方法加以调整。
以下进行具体的示例：假定最高法院公布n=100，A法院的X=0.9，Y=1，Z=118，那么综合效率指数E=1.8；B法院X=0.91，Y=0.9，Z=190，那么E=10.0，那么说明相对而言，A法院的司法效率运行状况较为合理。
（三）余论：司法效率指标体系外部环境的改革与完善
法院对结案率的追求也暴露出我国司法效率评价机制外部环境的缺陷与不足，因此合理运用司法效率指标体系的基础上，逐步改善其外部环境势在必行。
1、建立综合的司法质效评价体系目前，司法质量与效率评价机制相互分离，导致部分法院过于偏重质量或者效率一种指标，影响司法的高效或者公正，因此有必要在深入调研的基础上，全面考核司法的质量和效率的综合性指标，建立综合的司法质效评价体系，实现既公正又高效的司法体制。
2、遴选值得信任的法官学者研究表明，以自由裁量权为特点的司法工作特定性低，难以监督，即使对法官进行非常严格细密的监督和管理，仍然难以弥补法院和法官之间的信息不对称，从而造成管理的失效或者管理行政化的强化。因此，实现运行高效良好的法院，并不在于一味地加强事后对法官的监督管理，而应加强事前的法官遴选，建立“严格甚至挑剔的人才选拔程序和制度”（40），遴选出值得信任受人尊敬的法官来。法官对司法公正高效的自觉实践才能从根本上克服司法改革中的一些瓶颈。
3、减少行政化影响，建立符合审判规律的法院管理机制由于目前法院管理机制的行政化，导致对审判高效率的盲目追求，因此，应在下一步改革中减少行政化对审判工作的影响，一是可以通过将法院行政管理职能与审判职能相分离，建立法院内部的行政部门全权负责司法行政工作；二是建立符合司法特点的人事管理制度，对法院内部的各类人员分类管理；三是压缩法院规模，减少法官数量的同时大幅增加法官辅助人员；四是减少法院内部层级，实现法院内的扁平化管理。注释：（1）严戈、屈国华：《改革法院司法统计结案率指标的思考》，载《中国统计》2003年第5期。另外，《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》也明确将结案率列入审判效率指标。（2）表一：法院结案率搜索结果分析表注一：61篇文章中，55篇涉及到具体的法院，将其予以分类，其他的则是对法院结案率这个指标质疑和批评。注二：61篇文章中，47篇涉及到具体的年终结案率，其他的没有涉及具体数据，或者仅仅提及了半年或者某个季度的结案率。（3）《金昌市中级人民法院结案率达99.69%》，载2006年2月15日《金昌日报》。  （4）“我们这儿年底不立案。”谢女士今年11月30日向江苏省徐州市某基层法院送达了上诉状后，迟迟没有收到法院要求支付上诉费的通知，当她询问法院的信访处时，得到这样的回答。……工作人员还告诉她，“年底不立案”是徐州市两级法院的通行做法，也是全国各地法院的通行做法，如果对此有意见，建议直接向最高人民法院反映情况。（见缪媛、王俊秀：《法院年底不立案被疑只为提结案率 全国通行做法》，载《中国青年报》2009年12月19日。）（5）赵华军：《催人撤诉：年终的“数字政绩”》，载2006年12月21日《新京报》。（6）王建宏：《透视发改率——以社会主义司法制度的公正价值为视角》，载万鄂湘主编：《建设公正高效权威的社会主义司法制度研究》，人民法院出版社2008年版，第52页。（7） 弗来彻：“公平与效率”，载宋冰主编：《程序、正义与现代化——外国法学家在华讲演录》，中国政法大学出版社，1998年版，第444页。（8） 参见冯其江：《人民法院年终结案率质疑：非法非科学的年终结案率应该取消》，载《北大法律信息网》http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=24341，2010年5月11日访问。（9） 这并非个别法院的特例，有学者对1989年-1998年全国法院累计各月收、结案情况进行分析，结果发现，每年的6、9、12月份累计结案数量较邻近月份高（各法院往往有季度结案率的考核指标），每年的12月份累计结案数量达到最高峰。10年间全国法院1月份审结案件数量为125万件左右，12月份审结案件数量为670万件左右，是1月份的5.36倍。（佟季、王立文：《从法院审理案件的节奏谈如何进一步提高审判效率———对法院10年来收结案情况的分析》，载《人民司法》1999年第5期。）（10）2008年全国各级法院审结案件数是1978年的19.5倍，但人员数量仅增加了1.68倍。（《最高人民法院工作报告（第十一届全国人民代表大会第二次会议）》）。（11） 在某一基层法院的调查中，94％的被调查法官反映心理压力较大，工作中经常有紧张感；近70％的被调查法官存在严重的工作倦怠，对工作不像刚参加工作时候那么热心和投入，总是被动完成本职工作。近20％的法官对工作不安心，有跳槽转行的想法。在被调查的法官中有近40％的人成就感低落或对工作没有成就感。有近10％的法官有看心理医生的渴望和需求。调查还显示，90％的法官认为当前的社会舆论对法官有偏见。有50％的法官认为工作繁忙、无法顾家是家庭矛盾的主要原因，60％的法官认为工作压力对婚恋造成了一定影响。（董晓军：《基层法官心理压力现状分析和缓解对策研究》，载《法律适用》2007年第1期。）（12） 2010年3月18日一名湖南湘潭的刘立明法官因为工作压力选择了自杀，他在遗书的最后几行写到：“工作压力大，很累，不如死了算了，再见！”这则报道让作为同行的我唏嘘不已，但笔者认为只要法院和法官的现状没有根本改善，法官流失和法官自杀的事情都不会成为孤例。（详情见覃爱玲：《法官自杀触痛业界》，载《南方周末》2010年4月8日，第五版。）（13）参见刘岚、应启明：《基层法官心理压力有多大？——来自宁波市北仑区人民法院的访谈》，载《人民法院报》2006年2月28日。（14）法官流失是一种全国性现象，据最高法院公布的数据，近五年中，除正常原因外，全国各地法院流失人员近两万名，其中法官1.4万名,流失法官占现在法官总人数的7%。（甘劲草：《法官流失现象透视》，http://www.mzyfz.com/news/mag/r/20090908/115548.shtml，2010年6月11日访问。）（15）李艳：《法院结案率制度的评析与改革》，载《法律适用》 2007年第10期。（16）《现代汉语词典》商务印书馆1983年版，第1488页。（17）高皋：《科学使用结案率这个杠杆》，同前注。（18）中国法院行政化已经成为学界的共识，笔者曾在“百度网”上以“法院”、“行政化”为关键词进行了搜索，发现搜索结果达376 000篇。该领域比较重要文献包括苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第二章《法院的审判职能与行政管理》；贺卫方：《论司法的非行政化与非官僚化》，载《司法的理念与制度》，中国政法大学1998年版，第103页以下；刘学在：《我国法院行政化倾向成因探析》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》 2003年第1期；谢佑、平万毅：《司法行政化与司法独立：悖论的司法改革———兼评法官等级制与院长辞职制》，载《江苏社会科学》2003年第1期；张卫平：《论我国法院体制的非行政化——一种法院体制改革的基本思路》，载《法商研究》2000年第3期。（19）翁子明：《司法判决的生产方式——当代中国法官的制度激励与行为逻辑》，北京大学出版社2009年版，第85页。（20）弗来彻：“公平与效率”，第438页。（21）吴英姿：《法官角色与司法行为》，中国大百科全书出版社2008年版，第270页。（22）参见上文表一的统计结果。（23） 翁子明：同前注，第72页。（24）韦伯：《社会与经济》，林荣远译，商务印书馆1998年版，第246页。（25）《法官法》第二十三条：对法官的考核内容包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。第二十四条第二款：考核结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。《公务员法》第三十三条：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。第三十七条：定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。（26）赵震江主编：《法律社会学》，北京大学出版社1998年版，第444页。（27）高皋：《科学使用结案率这个杠杆》，同前注。（28）院长在本法院中基本上没有晋升空间，但可以向上级法院或者其他党政机关晋升。也正因此，院长一般不纳入本法院的考核对象。对法院的考核，由当地党委的组织部门和上级法院进行。（翁子明：同前注，第76页。）（29）这一判断同样也可以向上推衍至整个法院系统，下推至某一审判庭。（30）从正式制度上看，法院上至院长、副院长，辖制审判员都是由本级人大任命，然而由于“人大任命到目前为止实际上只是一种程序性的审查，法官的任命事实上由各个法院自己决定。法官的任命首先得由其所在的业务庭的领导和院领导加以推荐，再由人事部门考察，然后由院党组——往往由院长、副院长组成——最终决定。因此，一个法官能否成为或能否继续成为法官在相当程度上是由其所在法院内部的另外一些‘法官’决定的。”（苏力：同前注，第77-78页。）（31）汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第396页。（32）相反在西方法治发达国家“法官之间不存在上下级的分别，院长也好，庭长也好，他们只行使一种纯粹行政性的职能；他们是所谓‘平等者中平等的一员’（one among the equals）。法官之间的平等不仅表现在特定法院的内部，不同级别法院的法官之间也是平等的。”（贺卫方，同前注，第120-121页。）在这些国家，首席大法官只是从事了法院更多的行政性事务，与其他法官之间没有上下级关系，他既是要求高结案率，也可能没人响应。（33）安东尼×唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2006年版，第61-62页。（34）吴英姿，同前注，第270页。（35）李艳：《法院结案率制度的评析与改革》，载《法律适用》 2007年第10期。（36）蔡晖：《如何正确看待积案与审结率》，载《人民法院报》2001年5月26日第三版。（37）蔡晖：《如何正确看待积案与审结率》，同上注。（38）弗来彻，《公平与效率》，同上注，第447页。（39）这个计算公式能够大体反映出这三个指标之间的关系和审判效率的合理性，但是具体权重仍有可探讨的余地。（40）本段可参见艾佳慧：《中国法官最大化什么》，载苏力主编：《法律和社会科学》（第三卷），法律出版社2008年版。

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