孙辙、张龑 | 我国法官助理制度的困境与出路

文章来源：《法治现代化研究》2023年第1期；转自：律媒智库内容提要我国法官助理制度是在自上而下的强制性制度变迁中产生和发展起来的。但在制度实际运行过程中暴露出的与既有制度的冲突、与法官养成规律不合等突出问题，是法官助理制度必须解开的制度症结。未来的法官助理制度应尊重法官选任制度改革成果、调整四级法院功能定位、遵循法官养成规律。并且通过对法官助理重新进行分类，调整不同层级法院法官助理的招录方式，在基层人民法院探索建立“递补法官制度”，为法官助理成长为合格的法官搭建必要的桥梁等方式，推动实现法官助理制度的创新发展。关键词法官助理；法官选任；法官养成；四级法院法官助理作为司法人员分类管理改革的重要成果之一，是新型审判权力运行机制下协助法官履行审判职责的重要辅助人员，是审判事务不可缺少的力量。随着司法体制改革的不断推进，法官助理制度在实际运行中不断暴露出各种各样的问题，对健全完善法官助理制度提出了挑战。2020年，中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》(以下简称“《意见》”)，提出了规范司法辅助人员管理，建立健全法官助理分层培养机制的目标任务。如何兼顾法官助理既要作为独立审判辅助岗位履行职务的工作需求，又要作为法官队伍储备人才的培养需求，构建符合四级法院职能定位和法官助理职业特点的法官助理制度，有待进一步研究并给出系统解答。一、法官助理制度的现状审视自20世纪90年代末开始，我国法官助理制度经历了试验、推广、瓶颈、发展、完善五个时期。如下表1所示。当前，法官助理按照来源大致可分为编制内法官助理、聘用制法官助理和实习制法官助理等三类。法官助理由最初的具有中央政法专项编制身份的公务员类法官助理这一单一来源，逐步发展到使用劳动合同聘用、邀请法科学生、实习期律师等在法官助理岗位实习等多种配置来源，对法官助理制度的发展完善提出了挑战。具体分类如下表2所示。按照司法人员分类管理改革制度的设计，法官助理既是未来法官队伍的后备军，又是辅助法官审判的法律事务助手，并为其设计了单独序列管理下的晋升通道，为法官助理开辟了到基层法院成为初任法官和选择成为终身法官助理两条职业发展道路。但是，法官助理职业的“二元定位”既缺乏必要的配套制度环境，又缺少了对“人往高处走”的人性发展需求的必要考量。要求在最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院工作满五年的法官助理到基层人民法院担任初任法官，很难解决异地任职所带来的家庭、教育、住房等现实困扰。而让经历了长期正规法科教育的法官助理终身以此为业又势必使他们心有不甘，职业前景的不确定性必然会影响法科生的择业选择。与此同时，法官助理制度还存在与法官选任制度相冲突、与法官养成规律有着严重错位两个问题。如何解决这两个问题，是健全完善法官助理制度所必须考量的。其一，与法官选任制度存在现实冲突。现行法官法确立了初任法官必须在基层人民法院入额制度，而基层人民法院在机构设置上大多为正科级架构，只有院长高配为副处级，而现行法官助理制度将法官助理纳入公务员职务与职级并行范围进行管理，一般而言，工作满五年时，这部分法官助理尤其是最高人民法院、高级人民法院的法官助理的行政职级普遍会达到正科甚至副处级，在入额时如何处理上级法院法官助理偏高的行政职级与基层法院机构设置与法官等级偏低的矛盾，已经成为影响未来法官选任制度能否健康发展的重大问题。同时，上级法院符合条件的法官助理到基层人民法院入额，既占用了基层人民法院的中央政法编制，又需要与基层人民法院法官助理进行竞争。无论是基层人民法院法官助理，还是中级以上法院法官助理，都可能面临长期无法入额的困境。对于年轻法官助理而言，也许能够接受奋斗阶段并不高的待遇，但却无法忍受看不到希望的未来。其二，与法官养成规律存在严重错位。法官养成是个复杂的系统工程，助理审判员制度本是法官养成很好的制度设计，但其在长期实践中所形成的问题也是明显的。一是各级法院党组都享有任命权，选任标准不一，使其数量难以控制，成分背景复杂，甚至岗位不适配。二是随着人案矛盾加剧，助理审判员需经授权方可在授权范围内履职的制度安排空置问题凸显，办理案件类型被逐步扩大，导致其与审判员已无甚区别，失去了制度设计的本意。而在“二元定位”视角下，法官助理具备完成审判辅助性事务的能力只是实现了阶段性目标，但这种阶段性目标显然不能作为法官助理培养的长远目标。法官助理在长期大量的重复性劳动中始终无法跨越“辅助事务”与“核心事务”的鸿沟而由量变实现质变，有可能会陷入“有资历而无能力”的尴尬处境。法官助理制度彻底颠覆助理审判员制度后，又未为之设计与法官养成规律相适应的制度安排，必然导致法官助理缺少必要的实践场域。而从承担非判断性辅助事务的法官助理直接选任为全权履行判断性核心职权的法官，虽然以回避的方式解决了原助理审判员制度下经授权方可在授权范围内履职的制度安排空置的问题，但却也在根本上违背了法官养成逐步、阶梯、渐进式成长的规律。二、完善法官助理制度的基本思路党的十九大报告把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为改革取得重大突破的宝贵经验。纵观本轮司法体制改革，最重要的变化是推动中国法院初步实现了从过去单打独斗、各自为战的落后的“手工作坊”，向配置科学、系统协同的现代化审判机关的转型。实现这样的变化，也充分证明了注重改革系统性、整体性、协同性的极端重要性。但是反思和检视法官助理制度改革遭遇的困境和问题，也无不与忽视改革举措之间的协同配套、系统集成有着莫大关系。只有更加注重并考量与法官助理制度紧密相关的制度机制改革，结合并遵从法官养成规律，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性，才能形成改革合力，为完善法官助理制度提供科学思路，找到正确路径。一是必须考虑与司法体制改革推进过程中各项制度的协调、衔接、匹配问题。一方面，在当下法官法已经对法官选任制度作了相应规定，而法官助理制度还只是停留在相关政策文件规定的前提下，政策调整显然比提请修改法律更为简便灵活、现实可行。因此，法官助理制度的完善不但必须避免与法官法关于法官选任制度的规定相冲突，而且应充分考虑如何更好适配法官选任制度法律规定问题，以便最大限度减少制度落地成本。另一方面，必须将法官助理制度的完善与实现四级法院功能科学定位统筹加以考虑。不同审级法院其功能定位并不需要完全一致，各有侧重反而更为重要。在合理调整级别管辖的前提下，确定基层人民法院核心角色为“初审法院”，着重提升解决纠纷能力，将绝大多数纠纷解决在一审程序中。中级人民法院核心角色为“上诉法院”，将工作重心向二审案件倾斜，着重确保二审案件裁判的终局效力。高级人民法院核心角色为“再审和指导性法院”，要做到既加强再审监督，让案件在高级人民法院得到最终处理，最大限度减少向最高人民法院流转，又强化审判指导、统一裁判尺度职责，全方位提升辖区法院审判质量。最高人民法院核心角色为“政策性法院”，应将主要精力放在司法政策制定、司法解释出台和统筹推进司法体制改革等重大事项上，同时可有选择地办理少数具有典型意义的案件，逐步摆脱目前大量受理申诉复查案件的局面。四级法院功能定位的不同必然使得不同审级法院及其法官的工作重心与要求存在差异，由此对法官助理的职责定位也必然应有所不同。因此，法官助理制度的完善必须充分考虑与不同审级法院功能定位相匹配的问题，才能更好地保障四级法院实现良性运转。二是必须遵从法官养成的基本规律。司法人员分类管理制度改革将司法人员划分为法官、法官助理等司法辅助人员以及司法行政人员，通过各类人员各司其职、相互配合，完成司法审判各项工作。法官助理工作毕竟与法官工作有着本质的区别。从比较法的视野来看，英美法系国家和地区普遍采用从经验丰富的法律职业人群体(一般为律师)中选任法官的方式，大陆法系国家和地区一般采取职业训练的方式培养法官，普遍将候补(或限权)法官作为晋升法官的必经之阶，在担任实任全权法官之前设置候补法官的强制性成长阶段。以日本为例，在通过司法考试并获得初任法官资格的人，首先要进入司法研修所进行为期一年半的专门培训，再经考试合格者才能获准担任为期十年的“判事补”，期间只能作为陪审法官参加合议庭审理案件，十年期满才能出任地方法院法官，并独立承办和审理案件。德国、韩国以及我国台湾地区的法官养成制度只在候补期限方面长短不一，其余方面与日本亦大同小异。由此可见，法官的养成需要一个渐进的过程，实现从法官助理到能够独立审理和裁判案件的法官的跨越，不可能一蹴而就，必须建立一条由学会处理简单案件到能够承担处理复杂纠纷重任的逐步培养和过渡的桥梁。过去的“助理审判员”制度就是这样的桥梁，只不过因为制度的不完善造成了被滥用的后果而已。三是必须坚持分层分类培养模式。司法人员分类管理制度改革后，法官助理的职业发展将会面临三种选择。一是志在成长为一名法官，二是转而从事立法执法、法律服务、法学教育、法学研究等其他职业，三是将法官助理作为终身职业。三种职业选择必然会产生不同的职业培养需求，而法官助理制度与法官选任制度之间的冲突，主要发生于选择第一种职业发展路径的法官助理身上。由前述可知，实践中法官助理来源多元、身份复杂，而不同来源、身份的法官助理其职业发展选择并不一定不同。因此，依法官助理来源、身份将他们划分为编制内法官助理、聘用制法官助理、实习制法官助理，这种方法也并不科学。根据法官助理选择的职业发展路径对他们进行分类，并在此基础上结合四级法院功能定位的区别，让不同职业发展选择的法官助理在相应层级法院得到有针对性的培训培养，由此实现法官助理培养方式上的分类分层，可能才是现有制度环境下推进完善法官助理制度改革，破解改革法官助理制度困境的正确出路。三、完善法官助理制度的实践进路对人民法院而言，法官与书记员是解决矛盾纠纷基本的构成队伍，所以稳定了法官与书记员两类人员就稳住了人民法院审判工作的基本盘。但是司法人员分类管理改革不仅将法官助理定位为未来法官的后备军，而且在身份上被要求以占据中央政法专项编制的国家公务员为主，这就使得书记员制度改革只能“退而求其次”朝着统一招录的聘用制方向发展。而对照法官员额制改革的重要配套制度——法官选任制度来看，尤其对中级以上法院而言，法官助理制度改革的关键方向显然是有利于其流动而非相反。因此，当前制度环境下完善法官助理制度应从以下几方面着手。首先，依据法官助理职业选择方向的不同，对法官助理重新进行分类。将法官助理分为后备型法官助理、终身型法官助理、进修型法官助理三大类，以便于在分类的基础上进行分层管理。后备型法官助理，即以成为初任法官作为职业选择方向的法官助理，需通过配合协助法官工作，在5年内较为全面熟悉掌握法官助理工作职责内容，尤其要重点锻炼提升与当事人打交道的能力、法律文书的撰写能力等，为成长为一个合格初任法官奠定基础。终身型法官助理，即以终身担任法官助理作为职业选择方向的法官助理，需渐次熟练掌握法官助理工作全部职责内容，通过协助配合法官工作，成为辅助法官审判工作的合格法律事务助手。进修型法官助理是以学习、进修为主要目的，将法官助理工作作为丰富自身职业经历履历的临时性短期法官助理，其是促进法律职业共同体建设的重要力量。前两者在来源上既可以是编制内通过公务员招录而来，也可以是通过签订一定期限劳动合同而来，后者则可考虑在现有实习制法官助理的基础上探索增加研修制法官助理与跟班制法官助理。一是发挥法院实践性教学的优势，进一步深化法院与大专院校和律师事务所的合作，推广法科生或实习律师担任实习制法官助理的做法，既帮助他们了解法院审判执行工作运作流程，积累法律职业从业经验，又能够很好地促进法律职业共同体之间的沟通和了解，更好推进法律职业共同体建设。二是推动设立高等院校及科研院所青年学者担任研修制法官助理计划，共建博士后流动站和研究生实践培养基地，按年度发布研修选题供青年学者选择，为青年学者赴法院担任法官助理开辟渠道。此外，在吸纳法科青年学者的同时，还可拿出一部分岗位吸纳具备社会学、心理学以及理工农医等专业知识的青年学者，以此弥补法官处理特殊领域问题时的专业知识短板，协助法官更好地解决特定问题、化解矛盾纠纷，形成理论届与实务届良性互动的大好局面。三是探索建立由下级法院法官到上级法院定期交流担任短期法官助理的跟班制法官助理制度，不但有利于下级法院法官熟悉掌握二审和再审法院及其法官的衡量重点、价值取向和政策把握，同时也有利于上级法院近距离观察了解下级法院法官，为今后上级法院逐级遴选法官做好准备。其次，配合四级法院功能定位和法官选任制度要求，逐步调整四级法院法官助理的招录方式。从全国四级法院数量来看，除最高人民法院外，我国还有31个高级人民法院、约340个左右的中级人民法院和约3000个左右的基层人民法院，四级法院呈金字塔型结构，人员及编制分配也呈金字塔形分布。从四级法院功能定位来看，与最高人民法院、各高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院各自的功能定位相适应，四级法院对法官助理的要求也显然会有所不同。对作为“政策性法院”和“再审和指导性法院”定位的最高人民法院、高级人民法院而言，通过统一司法尺度发挥指导作用是其主要目标任务，更多需要法官助理的研究思考能力，能够为法官提供更多有益的意见建议，使法官能够在尽可能全面的思考中决定利益取舍。编制内经过法学教育系统培养的法科研究生中当然有能够胜任的人选，但是行政职级过高带来的入额困局，必将成为法官助理制度改革难以破解的问题，除非他们愿意以法官助理作为终身职业。因此，最高人民法院、高级人民法院应尽可能避免使用中央政法专项编制招录法官助理，而应更多考虑招录短期进修型法官助理的方式解决问题，即使招录终身型法官助理也应该优先考虑聘用制形式。而对作为“初审法院”和“上诉法院”定位的基层人民法院、中级人民法院而言，大量解决纠纷是其主要目标任务，更多需要法官助理熟悉司法程序、协助配合法官处理涉及司法进程的辅助事务的能力，能够最大限度为法官分担审理案件过程中的辅助事务负担，使法官能专注于庭审、合议、裁判等审判核心事务。法官选任制度改革尤其有利于作为解决纠纷的“桥头堡”的基层人民法院招录编制内后备型法官助理，这是最为顺畅和无障碍的选择。在过渡期内，对于中级以上人民法院编制内的后备型法官助理，应在其工作的1—3年内、行政职级调整前即通过组织调动到合适的基层人民法院担任法官助理，编制也随之同时调入所在基层人民法院，为在基层人民法院入额提前做好准备。因此，四级法院虽均可招录终身型法官助理和进修型法官助理，但编制内后备型法官助理仍应以基层人民法院招录为绝对重点，而最高人民法院、高级人民法院则能不招尽量不招，中级人民法院尽可能少招录，最终逐步过渡到中级以上人民法院不再招录编制内后备型法官助理。通过这样的调整，使得中央政法编制的分配进一步向基层倾斜，从而推动提高基层人民法院法官员额总数。这既符合法官法要求初任法官在基层人民法院任职的规定，也可以彻底解决上级法院法官助理到基层人民法院入额时行政职级上的冲突难题。此后，中级以上人民法院的法官助理主要招录终身型法官助理和时间期限6个月至2年不等的进修型法官助理。招录后备型法官助理则应仅限于聘用制来源，而这部分后备型法官助理由于提前熟悉了上级法院相关程序的运作方式，在未来的初任法官入额过程中自有其优势。聘用制法官助理和进修型法官助理中的实习制和研修制法官助理可以通过参加心仪的基层法院公务员招考的方式，成为后备型法官助理，其原有的助理工作期限和职业等级应当得到认可和延续。再次，积极搭建从法官助理到法官必须的桥梁，在基层人民法院探索建立“递补法官制度”。为实现法官缺额的及时递补，《意见》规定了法官递补机制，允许各地法院在遴选法官的同时确定少量递补人选，以便在出现员额法官退额时，能够及时填补空额。可见，递补人选实际符合了初任法官的条件，只是暂时没有空额而已。由于递补人选其身份仍被界定为法官助理，因此该制度严格来说不能称之为“递补法官制度”，而候补期间仍然从事法官助理工作，对递补人从法官助理到法官的职业跨越而言并无实质上的锻炼价值。但是，获得司法授权的法官不仅能够衡平各方当事人利益，而且还能够限制人们的自由、剥夺人们的财产甚至生命，对比法官职业的重要性，如果仍然坚持现有的由从事审判辅助事务的法官助理而一跃成为执掌司法权力的法官的法官养成制度，就会显得非常草率。法官职业的实践性特征决定了法官助理只是作为旁观者“光看不练”，离成长为一个合格的法官依然任重道远。因此，应在检讨总结原有助理审判员制度实践经验教训的基础上，结合现有的法官递补机制，在基层法院探索建立“递补法官制度”，作为法官助理制度和法官选任制度必要的配套补充。其关键点有三：一是将递补法官人选决定权交由法官遴选委员会行使。对于符合条件的法官助理，经由法官遴选委员会依程序决定为递补法官，交由高级人民法院统一任命，彻底改变原助理审判员可由各级法院随意任命、管理混乱、掌握标准不统一的问题。二是递补法官制度必须严格限定在基层人民法院适用。对于经由法官遴选委员会依程序决定、由高级人民法院统一任命的递补法官，应在各自所在的基层人民法院以递补法官身份、按照特别授权的范围开展工作，彻底解决原助理审判员在各级法院均可从事法官工作的问题。三是递补法官职权范围应由高级人民法院根据本省实际进行统一授权，彻底解决原助理审判员任意扩权成为事实上的全权法官的问题。担任递补法官时期，其工作职责应由法官助理的辅助性事务转向涉及法官司法审判核心事务。具体而言，可以结合基层法院繁简分流机制改革，经高级人民法院授权担任部分以简易程序审理的法律关系明确、实质争议不大、事实清楚、责任明晰的简单案件或者批量案件的独任法官以及民事小额诉讼法官、刑事速裁法官或者担任普通程序审理案件的非主审法官。递补法官递补期限一般可考虑以3年为限，在递补时期内，由所在基层人民法院法官业绩评价委员会对递补法官审判实绩、任职表现等进行跟踪考察，同时听取所在法院院庭长及其他法官的评价意见，在综合考察评价的基础上，由本院全体法官会议讨论决定是否提请正式任命为本院初任法官。不同意提请任命的，可以延长一年递补法官期限，仍不同意提请任命的，应办理转岗手续，不得再担任递补法官。同意提请任命的，应层报高级人民法院提交省法官遴选委员会统一面试决定是否正式任命为基层人民法院初任法官，决定予以同意的，依法交由所在基层人民法院履行法定任命程序。总之，法官助理制度作为随着司法体制改革应运而生的新鲜事物，其完善与发展不但不可能一蹴而就，而且很可能要面临许多新的困难和问题。这都需要我们在今后的工作中坚持统筹兼顾、系统思维，坚持以改革的思维破解改革中遇到的问题，不断探索、大胆实践。【作者简介】孙辙，泰州市中级人民法院党组书记、院长，法学博士；张龑，江苏省高级人民法院研究室四级高级法官。

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