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为什么要叫停不同类型检察业务融合办案模式？
开篇引言
除了纵向关系与横向关系之外，检察一体化还涉及同一检察院内部各个业务部门之间的职权划分问题。进入新时代以来，检察机关按照检察一体化的原理对内设机构及其职权分工进行了系统性整合，尤其是“捕诉一体”的实行，减少了工作环节，提高了诉讼效率，取得了显著效果。
据此有观点主张，检察机关应当进一步整合资源，取消部门之间的职权分割，各业务部门在履职过程中发现司法人员职务犯罪线索的，都有权报经检察长批准进行立案侦查，并认为审查、调查、侦查三融合，可以增强法律监督的刚性；打破“四大检察”“十大业务”固有分工，融合“四大检察”职能，推进融合式办案，可以把每一条监督线索真正查深、查透，可以实现跨业务跨部门开展类案监督、促进系统治理。甚至有人认为，这样做有利于促进民事检察、行政检察、公益诉讼检察部门开展法律监督工作，能够有效促进四大检察全面协调充分发展。笔者认为，这种观点在理论上是难以成立的，在实践中也是十分危险的。因为检察一体化并不意味着检察机关内部就只有一个办案主体或者可以职权不分。一体化是以主体的独立性为基础和前提的。只有在分工明确、依法独立行使职权的基础上，才存在如何整合力量、保持协调统一的问题。离开了明确的职权划分，就谈不上系统内部的相互配合、协调统一。首先，明确的职权划分是专业化的需要
我国法律赋予了人民检察院多项检察职权，其中每一项职权都是法律性、专业性、政策性很强的工作，都有其自身的特殊性，需要高素质专业化的检察人员认真负责工作才能够较好地完成。因此，检察机关内部根据检察职权的不同类型设置了若干个不同的业务部门分别行使不同类别的检察职权，以便每一项检察职权都由专业化的检察人员来行使。如果检察机关内部取消了职权划分，每一个部门的检察官都可以行使各项检察职权，那么，每一位检察官就都需要精通每一项检察业务，这在客观上是难以做到的。特别是在案多人少、检察业务量重的情况下，要求每一位检察官都精通每一项检察业务，几乎是不可能的。这样做的结果势必是人人都像“万金油”，个个都是“全面手”，检察队伍也就没有专业化可言了。检察机关恢复重建以来，曾经赋予过“监所部门”和“民行部门”职务犯罪案件的侦查权。但实践证明，这两个部门多年没有能力行使这个职权，更谈不上行使好这个职权。检察机关应当汲取以往的教训，严格限制检察人员职务犯罪案件侦查权的行使，而不是把这个职权广泛地交给各个内设业务部门去行使。其次，明确的职权划分是高效率的前提
现代管理的经验证明，有分工才会有效率。检察机关内部合理的职权分工，使检察人员能够专心致志地从事某一方面的检察业务，能够更充分更及时更全面地了解分工范围内的情况和问题，从而更快更娴熟地处理分工范围内的检察业务，高效率地开展检察工作，办理相关案件。如果一个检察官或者一个内设机构发现什么线索就办什么类型的案件，势必要不断根据新的案件类型学习掌握新的法律知识和政策动向，势必要研究新的案件特点和司法实践中办理该类型案件的情况和法律适用标准。这不仅人为增加了办案的工作量，而且拖延了办案的时间。如果一个检察官或者一个内设机构把刑事案件与民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件融合在一起办理，不仅会手忙脚乱，而且势必会混淆不同类型案件办理的司法政策，甚至导致程序适用的混乱，大大降低了办案效率。再次，明确的职权划分是高质量的保证
合理的职权划分能够使每一个检察人员有一个相对稳定的工作环境，明确自己的职责所在，从而有可能集中精力钻研某一领域的检察业务，成为办理该类型案件的行家里手。只有精通某个领域的检察业务，才有可能精准地适用法律处理此领域的问题，才有可能积累更多的司法经验从而娴熟地办理相关案件，也才有可能保证案件办理的高质量。特别是像职务犯罪侦查这种高难度的案件，没有刑事侦查方面的专业训练，没有刑事侦查所必需的信息资源，没有高超的讯问技巧，没有专业化的侦查手段，是很难取得突破的。
虽然从表面上看，法律监督有调查手段和侦查手段做后盾，可以把案件查深查透，可以增强监督的刚性，但这种调查手段尤其是侦查手段的任意使用或不当运用必然会给当事人的权利造成不应有的侵害。如果每一个检察官或内设机构都有权行使侦查权，那么，如何控制侦查手段的使用、如何保证这种手段使用的合法性，就将是一个棘手的问题，容易引发对检察机关法律监督活动的质疑。
最后，明确的职权划分是防止职权滥用的屏障
相对明确的职权划分使每一个检察人员都有确定的职责和工作范围，从而有利于区分司法责任。检察职权如果缺乏相对明确的划分，就有可能出现每个部门或每个检察官因负责的检察业务过多而顾头不顾尾甚至选择性执法的状况。如是，就很容易出现某些容易办理的案件抢着办、某些难以办理的案件无人办的现象，各个部门就会优先办理容易出成绩、出经验的案件，而那些难度大、不易出彩的案件就可能人为地被搁置或被忽略。相反，如果每个部门、每一位检察官都有相对明确的职权分工，对其职权范围内的案件，无论是简单还是复杂，无论是容易出成绩还是一时难以完成，该部门或人员都有责任尽职尽责地去办理而不能推卸，出现问题也容易界定和追究有关部门或人员的责任。基于以上理由，笔者认为，在检察机关内部，坚持不同部门行使不同类型的检察职权是非常必要的。目前，检察系统按照我国法律体系中部门法划分的原理，把检察职能划分为刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察四大类别，并按照人民检察院组织法和其他有关法律的规定，把法律赋予检察机关的各项职权划分为“十大业务”，分别由不同内设业务部门来行使的做法，应该说是符合检察工作实际的相对合理的做法。另外一个问题是，检察机关各个内设业务部门在行使本部门的检察职权时发现不属于本部门职权范围内的案件线索时应当如何处理？对此有观点认为，应当由发现案件线索的部门负责查处，理由一是这种做法符合检察一体化的原理；二是刑事诉讼法已有先例，即《刑事诉讼法》第101条第2款的规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”如前所述，检察一体化并不是取消检察机关内部的职权划分。相反，检察机关内部相对固定的职权划分是检察一体化的制度保障。只有在职权划分的基础上，才有可能进行内部的协作配合。这种协作配合不是检察职权的混同，而是在分别行使不同类型的检察职权过程中相互支持、交流信息。至于刑事诉讼法中“发现国家财产、集体财产遭受损失时一并提起附带民事诉讼”的规定，则是基于案件的特殊情况作出的。因为刑事案件侦查终结移送检察机关审查起诉时，有关国家财产、集体财产遭受损失的情况已经查清，证据已经收集在案。检察机关在办理刑事案件时附带提起民事诉讼是为了诉讼的便利，不需要花费更多的精力去调查核实民事诉讼的事实和证据问题。相反，如果检察机关内部的民事检察部门或公益诉讼检察部门在办理民事诉讼监督案件或者公益诉讼案件的过程中发现刑事案件的线索，就自行查处刑事案件则是不可取的。因为要达到提起公诉的要求，必须收集足以证明犯罪嫌疑人实施了犯罪的确实充分的证据材料，且不说民事检察部门或公益诉讼检察部门没有能力和精力去收集这些证据材料，仅就刑事侦查程序的启动而言，就超出了民事检察和公益诉讼检察所适用的程序范围。如何把这些不同类型的检察业务融合在一起办理，其程序适用就是一个难以解决的问题。合理的做法是：在“四大检察”“十大业务”职权划分的基础上，每一个内设机构或检察官在办理其负责案件的过程中，发现不属于本人或本部门管辖的案件线索时，应当将线索移送到案件管理部门，由案件管理部门统一管理。收到案件线索后，案件管理部门应当及时将线索分类移送给有管辖权的业务部门办理，并监督其办案情况。实际上，关于案件线索移送，以往检察机关内部就有类似的规定，但由于缺乏必要的配套措施而未能有效落实。笔者认为，落实案件线索移送制度，关键是完善检察机关内部的业务考核评价体系，对发现不属于自己管辖的案件线索及时移送的，应当给予必要的奖励；对发现不属于自己管辖的案件线索不及时移送甚至有意隐瞒的，应当给予必要的负面评价，以便在政策导向上鼓励检察官及时发现并移送案件线索。作者：张智辉，湖南大学法学院教授。
来源：《中国法学》2023年第3期；节选自《论检察一体化》一文，注释省略；
转自：法官隔壁