华政学报 | 韩大元 从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型
从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型
韩大元，中国人民大学法学院教授。本文系国家社会科学基金重大项目“中国宪法学文献整理与研究”（项目批准号17ZDA125）的阶段性研究成果之一。
目 次
一、法律委员会的历史沿革
二、宪法和法律委员会的设立背景与意义
三、宪法和法律委员会的运行机制与功能
摘 要 全国人大法律委员会，其前身为1954年宪法设立的法案委员会，主要负责法律草案的统一审议。2018年通过的宪法第44条修正案将该委员会更名为宪法和法律委员会，使其在功能上转变为具有合宪性审查与法律草案审议功能的综合性机关。为了有效衔接相关职权与功能，切实推进宪法监督与实施，更名后的宪法和法律委员会应通过一定的机制，尽快合理分工法律审议与合宪性审查职能，严格区分合宪性审查与合法性审查之间的界限，抓紧建立健全配套的合宪性审查程序与机制。
关键词 法律委员会 宪法和法律委员会 宪法监督 合宪性审查
2018年修宪的亮点之一是在宪法监督与实施上采取了重要举措，如将宪法宣誓写入宪法，将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，特别是设立了宪法和法律委员会。宪法第44条修正案将《宪法》第70条第1款中规定的全国人大“法律委员会”改为全国人大“宪法和法律委员会”。这是专门委员会名称上第一次出现“宪法”一词，虽然离学界一直推动的独立“宪法委员会”的期待有一定距离，但它不仅仅是专门委员会名称的调整，更是落实十九大提出的“推进合宪性审查工作”的具体措施，为探索宪法监督机关专门化提供了必要的规范依据与程序建构。
从1954年《宪法》第30条规定的法案委员会到1982年《宪法》第70条规定的法律委员会，再到2018年第五次宪法修改后的宪法和法律委员会，其专门委员会功能的演变反映了我们对合宪性审查理论与实践的探索过程。
一、法律委员会的历史沿革
在全国人大设立专门委员会的体制始于1954年宪法，1954年《宪法草案（初稿）》第30条曾规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会”。第31条规定，全国人民代表大会所设立的各种委员会进行调查和审查工作的时候，一切国家机关、人民团体和公民都有义务向这些委员会提供必要的材料。
对于法案委员会的功能问题，具体参与制宪工作的田家英曾认为，这条所规定的委员会都是全国人民代表大会的常设委员会，法案委员会的工作有两个方面：一是全国人民代表大会常委会和常委会本身的立法工作，其主要工作任务来自全国人民代表大会常委会所提出的法案与国务院的建议案（第48条第2项）；二是审查提案和法律，对其进行研究，作为全国人民代表大会和常委会在制定法律、修改法律及制定具有法律性质的规定的基础。
对委员会的领导体制问题，宪法草案规定，各委员会受常务委员会或者受议长领导。
刘少奇在关于《中华人民共和国宪法（草案）》的报告中指出，专门委员会都是经常性行使权力的组织，其任务是协助全国人民代表大会工作。根据工作情况，法案委员会在全国人民代表大会闭会期间还要协助全国人民代表大会常务委员会工作。
1954年《宪法》第34条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。
1954年颁布的《全国人大组织法》将宪法有关专门委员会的规定进一步具体化，规定中华人民共和国主席、副主席，全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长和委员，民族委员会和法案委员会，国务院，都可以向常务委员会提出议案（第21条）。当时规定的法案委员会的主要工作如下。
1.审查全国人民代表大会交付的法律案和其他关于法律问题的议案，审查全国人民代表大会常务委员会交付的法令案和其他关于法律、法令问题的议案。
2.根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定，拟定法律和法令的草案。
3.向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出关于法律、法令问题的议案和意见。
第一、二、三、五届人大期间法案委员会体制一直正常运行。1975年《宪法》取消了全国人大专门委员会体制，第四届人大亦未设立法案委员会。
1978年《宪法》第27条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会”，但未明确法案委员会的设置。
在1982年宪法的修改过程中，学者们呼吁加强人大专门委员会的工作职能，如在1981年修宪座谈会上，有学者建议：人民代表大会应设立各种专门委员会，实行对国务院的对口监督。参加专门委员会的人民代表也应当是专职的。
1981年6月，中国政治学会提出修宪建议，其中谈到全国人民代表大会应设立诸如法制、外教、民族、工业、农业、交通、科技、文教、卫生等各种专门委员会。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出，新宪法增加设立了一些全国人民代表大会的专门委员会，赋予其审议和拟订有关议案的职责。
1982年《宪法》 第70条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”
1983年6月，第六届全国人民代表大会第一次会议通过全国人民代表大会法律委员会组成人员名单，由13人组成，彭冲为主任委员。6月7日，全国人大民族委员会、法律委员会等六个委员会举行联席会议，彭真在会议上指出，专门委员会是全国人大和常委会的重要工作机构，主要管审议或者拟定有关议案，审议质询案等。
各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的领导下，研究、审议和拟订有关议案。《全国人大组织法》第37条对专门委员会工作职责的具体规定是：审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案；向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案；审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告等。
法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。
《全国人大议事规则》第24条对法律委员会职能做了进一步细化。法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，主席团审议通过后，印发会议，并将修改后的法律案提请大会全体会议表决。
但在实践中，法律委员会统一审议法律草案的功能也遇到新的挑战与问题。主要问题有：在法律草案的统一审议工作中，如何完成“逐条”审议的功能，如发现草案内容与宪法规定不一致时，通过何种程序进行审查；法律委员会与其他委员会同时审议相关法律草案时，如何区分不同机关之间的界限，避免因审议权的交叉而导致的职权冲突问题；由于宪法监督权与立法权由同一机关行使，如何在所有立法过程中体现宪法精神是急需解决的实践问题，需要引入合宪性审查的机制，但原有的法律委员会体制难以发挥合宪性审查的功能。
另外，在实践中如何合理协调综合性立法是需要解决的重要问题，有学者认为，“对于综合性较强、涉及范围较广的法律，在法律草案的提出、策划、审议过程中，应当充分挖掘专门委员会的潜力，使之成为全国人大常委会立法的得力助手，这样，有利于统筹安排，协调解决矛盾”。
二、宪法和法律委员会的设立背景与意义
设立专门的宪法监督机构，使宪法监督工作制度化、程序化与法治化是宪法学界一直追求的目标。在1982年宪法修改工作中，宪法修改委员会曾提出设立专门宪法监督机构的方案，如全国人大下设专门的宪法委员会等方案。
党的十八大以来，党中央从全面依法治国的战略高度，提出完善宪法监督体制机制的目标与理念。特别是党的十九大提出“推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，有关宪法监督机构的专门化问题再次成为学界关注的重大课题。由全国人大设立专门的宪法委员会，协助全国人大及其常委会监督宪法的实施，并负责研究审议违宪争议，拟定争议处理决定。在推动合宪性审查工作的过程中，率先设立宪法委员会是现有制度条件下有效实现宪法监督制度的稳健方案。宪法委员会作为专门委员会，主要承担合宪性审查工作，接受全国人大和全国人大常委会交予的任务，协助全国人大及其常委会做好监督宪法实施的具体工作。
在2018年第五次修改宪法工作中，社会各界再次呼吁加强宪法实施与监督，希望在修改宪法时能够对宪法监督机构问题做出适当安排，回应人们对宪法实施的关注与期待。在宪法修改过程中，社会各界提出了不少修宪建议。据统计，在首轮征求宪法修改意见时，各地区、各部门和党外人士共提出2639条修改意见；在党内征求意见时，共反馈书面报告118份，提出修改意见230条。对代表和常务委员会委员提出的建议，大会秘书处也做了认真研究，并分为三种情况加以处理：一是不符合中央修宪原则的内容，以后再研究；二是已在党内文件、国务院文件、有关法律法规中体现或者可以完善的内容不在修宪中加以考虑；三是有些建议可以通过宪法解释等方式明确和澄清。
2018年1月19日，中国共产党第十九届中央委员会第二次会议审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，当时的建议中没有包括宪法和法律委员会的内容。
2018年1月30日，十二届全国人大常委会第三十二次会议讨论后接受了该建议，并形成了《宪法修正案（草案）》，拟提请十三届全国人大一次会议审议。
2018年2月28日，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。由于此时《宪法修正案（草案）》已经形成，十三届全国人大一次会议即将召开，而根据《宪法》第64条的规定，全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表才能提议宪法修改。在这种情况下，只能借鉴1993年修宪时所采取的方式，通过五分之一以上全国人大代表提议，将中央的新增建议向全国人大主席团提出。
2018年3月6日，王晨副委员长在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所做的《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中指出，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。上述调整涉及《宪法》第70条关于法律委员会名称的规定。根据党中央精神，将这个问题在本次会议审议《宪法修正案（草案）》时一并考虑。
2018年3月8日，第十三届全国人大第一次会议主席团向全国人大做了《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉审议情况的报告》。报告指出，先后有2952名全国人大代表以各种方式提出意见，赞成设立宪法和法律委员会，认为党中央的决定有利于完善全国人大专门委员会的设置，有利于加强宪法实施和监督。
根据报告的表述，由2952名全国人大代表以提出审议意见的方式表示赞成，使王晨副委员长在草案说明中代表全国人大常委会所做的建议，程序上符合《宪法》第64条的规定，成了一项正式的宪法修改提议。由于上述调整涉及《宪法》第70条中法律委员会名称的规定，代表们普遍建议，在修正案草案中增加将《宪法》第70条第1款中的“法律委员会”的名称修改为“宪法和法律委员会”的内容。
但在具体修宪内容的安排与程序上，大会秘书处考虑到修正案条文数已确定，如增加专门委员会的单独修宪案，有可能带来相关修正案数的相应变化。经研究，大会秘书处认为，拟补充修改的“宪法和法律委员会”内容，不在修正案草案中单列一条，建议在修正案草案中与之最接近的位置来表述拟补充修改的内容，即在《宪法修正案（草案）》第44条中增加一款，作为第2款：“宪法第七十条第一款修改为：‘全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。’”
2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，正式将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。
宪法和法律委员会的设立有助于加强宪法实施与监督，有助于建立立法与宪法监督职能综合协调、整体推进的新机制，提高合宪性审查的实效性，有效解决宪法争议和违宪问题。同时，通过合宪性审查机制，发挥公民以及其他社会组织提起违宪违法审查建议的积极性，强化法律规范体系的内在统一性，建立合法性与合宪性审查的互动机制，为完善中国特色的宪法监督制度积累经验。
三、宪法和法律委员会的运行机制与功能
宪法和法律委员会是全国人大的专门委员会，是合宪性审查与法律草案的审议功能有机结合的混合型、开放性与综合性的机构，主要承担宪法监督与实施的职能。宪法和法律委员会在继续发挥统一审议法律草案的功能外，应建立综合的功能体系，为积极开展合宪性审查提供制度与规范基础。
（一）尽快整合法律审议与合宪性审查职能
宪法和法律委员会成立后，需要对现行法律委员会的一些职权做必要的调整，强化其委员会的宪法机关属性，将法律草案审议功能纳入合宪性审查的总体体系之中，保证法律本身的合宪性。整合以后的宪法和法律委员会的主要职责是推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、统一审议法律以及担负宪法监督的特殊功能与使命，其运行将呈现出专门化、专业化的特色。为了协调法律草案的统一审议与合宪性审查职能，可以考虑在委员会内部设立审议法律草案部和合宪性审查部，既建立相对独立的审查机制，同时形成两个部门之间的合作、沟通机制。
（二）区分合宪性审查与法规备案审查之间的界限
党的十八届三中全会、四中全会明确提出，加强备案审查制度与提高审查能力，要求将所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪、违法的规范性文件。近五年来，全国人大常委会在备案审查工作上取得了积极的进展，据统计，五年来共接受报送备案的规范性文件4778件，对188件行政法规和司法解释逐一进行主动审查，对地方性法规有重点地开展专项审查，认真研究公民、组织提出的1527件审查建议，对审查中发现的与法律相抵触或不适当的问题，督促制定机关予以纠正，保障宪法法律实施，维护国家法制统一。
2017年全国人大常委会法工委公布了五起备案审查的典型案例。如浙江省1名公民建议审查《杭州市道路交通安全管理条例》的有关规定；内蒙古自治区1名公民建议审查最高人民检察院有关“附条件逮捕”的文件；4名劳动法专家建议审查地方计生条例有关“超生就开除”的规定；108名研究生建议审查重庆等地著名商标法规；中国建筑业协会建议审查地方审计条例“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的规定。
这些案例中大部分内容属于合法性审查问题，如地方性法规、政府规章等与国家法律规定不一致，通过合法性审查可以解决，不一定上升为宪法问题的高度。在“超生即辞退”案例中，提出审查建议者认为这一规定违反我国宪法与劳动法的规定，不符合法治精神，限制劳动权缺乏合法性与正当性基础。笔者认为，这里确实存在违宪与违法的因素，但需要在本案审查中区分违宪与违法的部分，既不要把宪法问题法律化，也不要将法律问题宪法化。在宪法和法律委员会设立之前，法工委法规审查室和法律委员会审查重点是法律草案审议与合法性的问题，但整合两个职能以后，合宪性审查将成为委员会主要功能，并将合宪性审查纳入整个备案、审查法律案的工作之中，逐步建立宪法和法律审查的不同标准与程序。
（三）抓紧建立健全合宪性审查机制
宪法和法律委员会首先解决体制机制问题。如仍停留在法律草案的统一审议的功能，无法有效发挥这一委员会应承担的合宪性审查功能。
第一，为了有效整合合法性审查与合宪性审查工作，有必要将法规备案审查室从全国人大常委会法工委工作机关调整为宪法和法律委员会的工作机关，以实现两项功能的有效衔接。另外，考虑到合宪性审查工作本身的专业性与综合性，可以根据《全国人民代表大会组织法》第36条的规定，任命宪法学、法理学等领域的专家若干人为顾问，列席委员会会议，发表有关合宪性审查、宪法解释以及宪法监督等问题的专业意见。如条件成熟，也可以成立宪法和法律委员会专家咨询委员会，加强合宪性审查的咨询与事先审查的预防功能。
第二，尽快制定合宪性审查标准、内容、程序、责任与效力等方面的基本规则，使合宪性审查工作规范化、程序化，制定“合宪性审查议事规则”，使合宪性审查工作有章可循。
第三，制定《宪法解释程序法》，适时启动并开展宪法解释工作，使宪法解释成为宪法和法律委员会一项重要工作，切实落实四中全会提出的“健全宪法解释程序机制”的具体要求。
第四，引入法律草案统一审议中的合宪性审查机制。对法律草案能否进行合宪性审查的问题，学术界存有争论。有观点认为，合宪性审查只针对颁布以后的法律，对审议中的法律草案不能进行合宪性审查。在实行司法审查、宪法法院体制的国家中，合宪性审查通常针对生效以后的法律，对审议中的法律草案不进行审查。但在实行宪法委员会体制以及议会监督制的国家中，在一定条件下对法律草案进行审查也是允许的。我国实行全国人大和常委会共同监督宪法实施的体制，作为全国人大的专门委员会，宪法和法律委员会有义务在法律草案的审议过程中进行合宪性审查，事先排除任何违宪瑕疵的法律。在法律委员会体制下，这一功能的实现是有局限性的，但在宪法和法律委员会体制下可以实现这一功能。
有学者认为，在审议过程中存在合宪性控制的可能，如法律委员会在审议过程中有权依据宪法文本修改或删除草案中与宪法冲突的条款，或者采纳全国人大代表或全国人大常委会组成人员的相关审议意见，修改草案内容，保证草案的合宪性。法律草案从审议稿到表决稿的过程也是一个事前抽象的合宪性审查的过程。从效果上来看，这一表决前的合宪性控制机制“拦截了不少法律的隐患”。笔者认为，宪法和法律委员会设立以后，法律草案审议过程的合宪性控制将成为其核心的功能，一方面有助于实现“所有立法要符合宪法精神”的原则，另一方面有助于健全具有中国特色的宪法监督体制。
（责任编辑：马长山）
（推送编辑：孙玉婷）
本文原载于《华东政法大学学报》2018年第4期。若欲下载或阅读本文PDF文档，请点击下方阅读原文，欢迎订阅并分享华政学报（微信号ECUPL-JOURNAL）
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