华政学报 | 夏菲 警务科技化进程中的公民权利保障

警务科技化进程中的公民权利保障

作

者

简

介

夏菲  华东政法大学副教授，法学博士

目次

一、警务监控与公民权利保障

二、警务大数据运用与公民权利保障

三、机器人警察与公民权利保障

四、结语

摘  要

       科技发展引发三次警务变革，分别是成熟的反应型警务、预测型警务以及机器人警务。警务科技化发展有利于警察提高其应对犯罪的能力，然而，如果没有相应的规范与监督，会出现警察权力行使与公民权利保护失衡的局面。目前，警务监控、警务大数据使用是警察履行犯罪侦查、维护社会安全职责的重要手段，美国及欧洲国家通过立法规范与司法审查来细化使用规则和程序，以明确标准、司法授权、数据使用公开化等方式保障警察正当行使权力、保护公民合法权利，值得我国借鉴。正在兴起的机器人警务对所有国家的警务法律规范都提出了新的挑战。

关键词

反应型警务　预测型警务　机器人警察　警务监控　警务大数据

       自1829年现代职业警察在英国伦敦出现以来的近两百年间，科技发展引发的警务大变革有三次。首次变革始于十九世纪二三十年代的美国。当时，汽车与通信技术的发展成果被运用到警务工作中，逐渐形成一种公民电话报警、接警平台指派巡逻警察出警、警察驾车前往事发地进行处置的成熟的反应型警务模式，该模式也为包括中国在内的许多国家所借鉴学习，并一直延续至今。

20世纪末出现的预测型警务与反应型警务最大的不同是警察不是被动地在特定事件、行为发生后行动，而是在预见到某种趋势将出现，某具体事件、行为将发生，甚至是预见某特定人将实施违法犯罪行为时就采取行动。对于预测型警务（predictive policing），目前尚没有统一界定。有的将其定义为：运用分析方法，特别是定量分析技术进行数据预测，锁定警察干预的目标以实现预防犯罪以及侦破已发生犯罪的目的。 有的认为，预测型警务指所有发展、使用信息和高级分析技术进行超前性犯罪预防的策略和措施。 有的则将其简单定义为“使用数据和分析来预测犯罪”。2002年，美国加州大学学者协助当地警察局开发了计算机演算软件， 对三类侵财犯罪（入室盗窃，盗窃机动车以及盗窃机动车中的物品）进行预测。街面巡逻的警察按照指挥中心提供的犯罪地图频繁前往可能发生某类犯罪的区域进行巡逻，以降低该地区某类犯罪的发生率。2012年，专门生产犯罪预测软件的PredPol公司成立，至2015年初，美国有60余个警察局购买了PredPol的软件，其中圣克鲁兹警察局称，在使用该软件的第一年，入室盗窃犯罪数量下降了11%，抢劫下降了27%。 进入21世纪的第二个十年后，机器人警察开始出现。2016年6月，美国达拉斯警察局局长在面对射杀5名警察并击伤若干名警察的犯罪行为人时决定使用拆弹机器人，装了炸药的机器人爆炸致行为人死亡，这是美国警察首次使用配备致命性武器的机器人。2017年5月24日，迪拜首次使用机器人警察进行巡逻，并计划在2030年使机器人警察占到警力的25%。2018年1月，北京启用机器人进行治安维护和交通管理执法。 同年2月，机器人警察又亮相深圳。 机器人警务相较于预测型警务在自动化程度方面更进一步。预测型警务中，警察是依靠机器进行数据分析和结论判断，行动的决定和实施还是在于人类警察。机器人警务中，机器人警察可以完成信息搜集、处理和行动这一系列完整的活动。综上可见，科技发展带动警务变革。引领第一次警务变革的是机动车与通信技术，第二次是计算机、网络与大数据技术，第三次是人工智能技术。每一次变革都大大提升了警察获取信息、采取行动的能力，有助于其提高打击、预防犯罪以及维护社会治安秩序的成效。但是，警察相对于个体而言具有权力优势，被科技武装的警察必然会使这种优势进一步扩大，如果没有对警察技术使用的适当限制以及程序规范，则必然会产生公民隐私权、财产权甚至健康权、生命权受到侵害的负面结果。

一、警务监控与公民权利保障

       监控（Surveillance）是警察获取线索、证据的重要途径，其形式从早期的警察对嫌疑人进行跟踪、纸质邮件拦截到后来的电话监听、电子邮件监控、摄像监控，再到现在的各种具有自动识别功能的监控设备的使用，经历了从物理、人员监控到电子、机器监控的快速发展。这是一个警察监控设施科技化程度日益提升、监控效率快速提高的过程，同时也是警察监控范围不断扩大、公民隐私空间日渐缩小的过程。各个国家因其法治传统、社会现实情况不同，在警察监控的立法、司法方面形成了不同的模式，以下是三种具有代表性的模式。

（一）美国兼顾警察监控与公民权力保护的模式在美国，规范警察监控行为、保护公民权利的最高法律依据是《宪法》第四修正案：人民的人身、住宅、文件和财产不受不合理搜查和扣押，不得侵犯。除依照合理根据，以宣誓或代誓宣言保证，并记载特定的搜查地点和扣押的人或物，不得签发搜查和扣押令状。宪法的规定是高度原则和概括的，至于警察采取监控措施应当遵守的程序一般由联邦和州立法予以细化，判断警察行为是否属于搜查（search）以及搜查是否“不合理”（unreasonable）则是由法院以司法判例的形式来确定的。美国最高法院关于执法部门使用监控措施合宪性问题的最早判例是1928年的欧姆斯德诉美国案（Olmstead v. United State）。 在该案中，执法部门在没有法院令状的情况下对嫌疑人欧姆斯德的电话进行长达数月的监听，并且通过监听获取线索进而逮捕了嫌疑人。法院认为执法部门的监听行为不违反宪法，因为电报、电话和密封的纸质邮件不同，不在宪法保护范围内，而且执法人员也没有“物理性侵入（physical trespass）”嫌疑人房屋。在法官看来，嫌疑人屋外的电话线就像外面的道路一样，不是个人房屋的一部分。但是对于这个判决，布兰代斯大法官提出异议。他认为，电话通信和密封邮件只是形式不同，实质是一样的。而且，隐私权是现代人最重要的权利，执法部门采取的任何不正当的、侵犯公民隐私权的措施都是违反宪法修正案的。布兰代斯的陈述也是美国大法官首次就执法部门不得侵犯公民隐私权表明立场。1934年国会通过了《通信法案》（Communication Act 1934），法案规定通过通信监控、监听取得的证据在联邦法院中不被采纳。从立法上看，这不啻为一种进步。但实践中，执法部门，特别是强势的联邦调查局以防范共产主义威胁为由自主解释法律，继续肆意进行监听。1967年的卡茨诉美国案（Katz v. United States） 是一个比较大的转变。在本案中，警察秘密地在一个公用电话亭里装了窃听器，以获取嫌疑人卡茨的通话内容，法院判定警察的行为构成不合理搜查。法院首先否决了欧姆斯德案确立的“物理性侵入”原则，认为《宪法》修正案不仅保护个体有形财产不受非法搜查、扣押，也保护包括口头交流这种无形的权利，因此电话监听是搜查，而搜查必须经司法审查批准，否则就是违宪的。本案法官确立了判断警察监控是否侵犯了公民隐私权的标准：一是个体对于自己的隐私有主观上的预期；二是社会也认可这种隐私预期是合理的。显然，在这一时期，法官和整个美国社会对于个体的隐私权更为关注。为回应卡茨案中法官的观点，国会于1968年通过了《监听法》（Wiretap act）。该法明确执法部门必须获得法院的搜查令才能采取监听措施，而且监听措施必须是最后的手段，此外，法院进行审查的证明标准比诸如搜查房屋的证明标准要更高。但是该法有很大局限性，只限于执法部门获取通信内容，且该内容是正在传送中的。这也就意味着诸如执法部门获取通信号码、邮件地址等行为仍然没有制定法规范。1986年国会通过的《电子通信隐私法》（Electronic Communications Privacy Act of 1986）解决了上述问题。依照该法规定，执法部门如以监控方式获取嫌疑人通信号码、邮箱地址等信息，只需要向法院说明这些信息与正在进行的犯罪调查有关即可，法官一般不会进行实质性审查；执法部门拟获取由服务商存储的用户电子信息，根据拟披露信息的不同类型，法律规定了不同的程序要求，最高的要求要符合《刑事诉讼法》中执法部门获得搜查令的标准，最低要求是获得法院的传票。卡茨案以后，司法机关审理涉及执法部门监控合法性问题的案件时主要就是判断被采取监控措施人的隐私预期是否是社会认可的。在两种情况下，法院认为当事人是不具有社会认可的隐私权预期的，这两种情况分别指的是开放性场地原则（Open Field Doctrine）和第三方原则（Third Party Doctrine）。早在1924年，美国联邦最高法院就在郝思特诉美国案（Hester v. United States）中确立了开放性场地原则，1984年的奥利弗诉美国案（Oliver v. United States）再次强调了这一原则，法官的结论是：对于在屋门外、开放性场地发生的事情，个体不能预期隐私保护，除非是与房屋紧密相连的区域。 也就是说，即便是个人所有的土地，只要是呈现一种开放的状态，那么在这里的事情、景物就没有隐私可言，在公共场所的行为就更不属于隐私范畴了。除了人肉眼能看到的开放性场地中的行为、事物不存在隐私保护问题，用特殊仪器获取信息的也同样。在陶氏化学案（Dow Chem. Co. v. United States）中，执法部门使用航空摄像机拍摄嫌疑人厂房，其清晰度是人肉眼目视无法企及的。法院认为，执法部门是从外部来观察厂房，这和地图制作没有区别， 因此不违反宪法。在诺特案（United States v. knotts）中，警察在一个化学品容器里安装了无线追踪器，以此获取了嫌疑人前往不同地点的信息，并最终查实嫌疑人参与制毒。法官认为，汽车的行驶是在公共场所，嫌疑人在哪里停车、最终去哪里都是会被看到的，不存在合理预期的隐私。第三方原则由1979年联邦最高法院判决的斯密斯诉马里兰一案（Smith v. Maryland） 所确立。警方在斯密斯案侦查中使用电话拨打记录仪，即在电话公司安装机器获取嫌疑人拨出和接入的电话号码信息。最高法院认为，拨打记录仪是安装在电话公司，而不是安装在嫌疑人的财产上，更重要的是，个体知道电话公司（第三方）对用户拨出和接入的号码进行永久保存，所以也就没有隐私保护的预期。由此可见，美国联邦最高法院一般认为个体对于自己暴露于公众或者让第三方知晓的信息不存在合理预期的隐私，而且警察仅仅为提升其工作效率而采用的技术手段或者其他措施也不侵犯个体合理预期的隐私。 法院的这种立场在2012年的琼斯案（Jones v. United States）中有所改变。本案中，警方超出搜查令规定的期限和区域采用GPS设备跟踪嫌疑人车辆。如果按照诺特案来判断，车辆是在公共场所行使，驾驶人不存在合理预期隐私，警察行为合宪，一审法院就是这样认定的，但是上诉法院和最高法院则有不同观点。审理法官提出应当区分一次性的、短期的监控与延伸性的、长期的监控，因为后者会使监控者拥有能揭示个体行为特征与习惯的大量具体的信息，而这是超出个体合理预期的。综上，美国的司法和立法部门较早就开始关注警察监控的合法性问题，根据监控获取信息的不同，确立了不同的程序规则，总体上都是要经过司法授权，只不过法院审查的标准高低不同。可以看出，最高法院和立法部门对于执法机关有必要的手段进行执法活动还是予以较充分考虑的，但也会随着社会条件的变化而时不时地对执法部门的监控行为予以限制。当然，一些特殊的事件会影响立法、司法和执法部门的态度倾向。美国在2001年“9•11”袭击后，整个法律体系都更偏向于国家安全，对于执法部门以反恐为目的的监控更为宽容。（二）瑞士侧重保护公民隐私权的模式警察监控合法性的边界是公民正当的隐私权。在瑞士，有关公民隐私权保护及执法部门突破隐私权保护的基本原则由《欧洲人权公约》（European Convention on Human Rights, ECHR）和瑞士《宪法》界定。关于执法部门使用监控措施时应当遵守的具体条件和程序，则由《刑事诉讼法》规定。《欧洲人权公约》第8条规定：每个人的私人和家庭生活、住宅和通信权利受到尊重。国家机关不得干预个人的隐私权，除非是基于法律的规定及在以下必要的情况下：在民主国家，为了国家安全、公共安全，为了国家经济福祉，为防止无序和犯罪，为保护健康和道德以及为了保护他人的权利和自由。2000年签约生效的现行瑞士《宪法》第13条规定：每个人的私人和家庭生活，住宅，邮件和电话通信的私密性受到尊重。每个人的个人数据受到保护，不得被滥用。第36条规定了公民基本权利受限的条件，也就是国家机关可以正当化侵害公民权利的情形。其内容与上述《欧洲人权公约》第8条的规定相似，另外还增加了比例性原则（Proportionality Principle）的要求。瑞士现行《刑事诉讼法》于2011年1月生效，关于政府部门采取监控措施应遵守的条件和程序做了比较详细的规定。该法明确界定了六种政府部门监控措施：监控通信和电话、获取用户身份数据、使用技术监控设施、监控（被调查人）与银行的往来情况、使用便衣警察、对公众能接触到的人或物进行物理性地观察（即传统的警察盯梢）。 前五种类型的措施都被认定为是对公民权利侵犯性严重的措施，因此在程序上要求非常严格，执法部门必须经过刑事诉讼法新设立的、独立的强制措施法院（Compulsory Measures Courts）的许可，即需要经过司法机关的审查。只有警察盯梢，被界定为侵犯性较小的措施，法律允许检察官或者警察部门的负责人决定使用该措施。关于在什么情况下可以启用监控措施，瑞士刑事诉讼法规定必须是犯罪已经发生或者正在发生，警察采取监控措施的目的只能是为了发现犯罪行为人以及获取证据，不能是为了预防犯罪。 法律还规定了辅助性原则（Subsidiarity principle）和比例性原则。辅助性原则指，执法部门首先要使用较低侵犯性的侦查措施，只有在这些措施无效的时候才能使用监控措施。比例原则要求监控的范围要尽量小、持续时间尽量短。法院在审查比例原则时通常会使用的标准包括：犯罪的严重程度、对隐私的侵犯程度、措施成功的可能性、监控措施的类型及使用的时间长短。 此外，《刑事诉讼法》还规定了告知义务，即执法人员或检察官需要告知被监控人员执法部门对其采取了监控措施，当然，经强制措施法院批准，可以推后告知或者不告知，推后告知最晚需在检察官将案件移送法院之前，不告知则是极少被法院许可的。瑞士在宪法中明确规定了隐私权保护，刑事诉讼法对于绝大多数警察监控都要求必须经过司法审查，再加上有《欧洲人权公约》与欧洲人权法院的监督，相较于美国，显然在保护公民隐私权方面立场更明确，对警察监控的程序控制更为严苛。（三）中国倾向于便利警察监控的模式我国宪法中没有关于公民隐私权保护的条款，民事、刑事和行政法律法规中有相关规定。关于警察采取监控措施，主要是由2013年1月1日开始实施的《刑事诉讼法》进行规范的，这也是我国基本法律首次就该问题进行规范。2018年《刑事诉讼法》修订保持了2013年的规定，没有新的变化。第二编第二章第八节规定了“技术侦查”的使用范围和程序。关于哪些措施是技术侦查，《刑事诉讼法》没有明确列举，公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《规定》）第255条规定：技术侦查措施是指由设区的市一级以上公安机关负责技术侦查的部门实施的记录监控、行踪监控、通信监控、场所监控等措施。可见，对公安机关而言，技术侦查就是各种监控措施。我国法律对技术侦查进行规范的立法模式是：案件适用类型+一般程序控制。与美国和瑞士不同的是，我国刑事诉讼法试图从案件类型上对技术侦查的使用进行控制。依照规定，技术侦查只能在侦查危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪案件及追捕被通缉或者批准、决定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人时使用。仅从立法角度而言，我国法律规定的“技术侦查范围并不算宽……技术侦查措施的制度安排并无不当”。 然而，条文中“其他严重危害社会的犯罪案件”这一模糊的兜底性规定，又使得该条对于适用案件的限定变得不确定。事实上，《规定》对于适用案件的细化列举已经突破了《刑事诉讼法》的限制，而程序控制上的简单、便宜化又使得案件类型控制的作用大打折扣。在程序方面，根据刑事诉讼法的规定，公安机关只能在对特定案件的调查正式立案之后才能申请采用技术侦查，这从立法上杜绝公安机关随意使用监控。此外，《刑事诉讼法》还原则性地要求审批程序必须“严格“，但没有具体规定审批流程。《规定》在这方面予以细化：部门公安机关采取监控措施需要由设区的市一级以上公安机关负责人批准。关于审批人员判定是否同意申请的标准，刑事诉讼法规定是“根据侦查犯罪的需要”。由此可见，我国公安机关在刑事案件调查中进行监控采取的是自我审批、自我监督的方式，在采取措施前不需要由法院或者检察院授权，其监控情况也从不向公众或者权力部门、法律监督部门公开。而“根据侦查犯罪的需要”这一含含糊糊的审批标准显然是完全从侦查机关的需求出发。这种完全由侦查机关自行操作进行的监控，即便公安机关内部建立了完整的申请、审批、记录、监督程序，也因其秘密性而难以让公众相信监控没有侵犯公民合法的隐私权。2012年《刑事诉讼法》将技术侦查纳入法律规范，这被视为是一种进步，但这是远远不够的。侦查机关获取个人信息越来越容易、获取的信息量也越来越大，这也就要求法律对于公民个人的信息有更充分的保护。我国法律应当借鉴美国、瑞士等国家的做法，对警察监控进行分类，规定严格程度不同的程序并明确审批标准。与此同时，检察机关有义务对公安机关采取的监控措施进行过程监督，公安机关也应当定期向同级人大、检察院公布监控措施采取的基本情况。

二、警务大数据运用与公民权利保障

       在刑事案件调查中警察可以通过监控获取嫌疑人相关信息，除此之外，警察还有两种方式获取个人信息：一是在执法活动中搜集、生成的各类信息，二是从第三方获取的信息。

（一）警察部门自己搜集、生成信息的管理规范警察部门在日常行政管理及刑事侦查活动中可以获取大量的公民个人信息，而其数据信息的准确性对公民个人生活会产生很大影响。数据错误轻则会给公民办理相关事务带来不便，重则可能导致错误的逮捕、羁押。如何规范警察信息搜集、保存、使用，在这方面，美国的司法和立法已经有较长时间的探索。在美国，司法部门早在20世纪70年代就开始注意到执法部门信息错误问题。在默纳德诉萨克斯比案（Menard v. Saxbe）中，当事人默纳德因其要求联邦调查局删除其被错误逮捕的记录遭拒绝而起诉至法院。法院判决要求联邦调查局删除默纳德的被捕记录，理由是此种记录会对个体产生负面标签作用，实际上已经损害了个体的权利。法官进一步指出：既然联邦调查局具有保存、分享犯罪相关信息的职能也就意味着同时具有以可信任的、负责任的方式履行职责的义务，且不能对个体造成不必要的伤害导致其权利受到侵害；联邦调查局不能认为自己仅仅是消极地从其他执法部门那里接收信息，因为它是用这些信息构建了一个有关犯罪档案的系统并广泛地进行传播。1976年最高法院审理的保罗诉戴维斯案（Paul v. Davis）则未提及执法部门保证犯罪相关信息准确性的要求，而且还对公民就此提起的“正当程序”权利受到损害的诉讼确立了新的标准。在该案中，某地警察局长向辖区的商铺发放防窃手册，小册子中是过去两年内犯罪者的信息，其中就有戴维斯。但是戴维斯案法院尚未判决，且在警察发出小册子后不久，对他的指控就被撤销了。最高法院法官认为，个体仅仅是名誉受损不能被认为是其宪法的正当程序权利受到侵害，还需要有其他有形的权益受损（比如，就业受到影响），因此驳回戴维斯的诉讼请求。由此可见，对于执法部门是否有义务确保犯罪相关信息准确性这一问题，联邦法官有不同的观点。有评论认为，在执法部门传播犯罪前科信息这一问题上，美国宪法是保持中立态度的。经过几十年的发展，目前美国联邦和各州都已经有立法就执法部门信息搜集、使用进行规范。《美国联邦行政法典》（Code of Federal Regulation）专门就刑事司法信息系统做了明确规定，强调执法部门在搜集、存储、传播犯罪相关信息时要确保信息的准确性、完整性、时效性、统一性与安全性，并且要保护公民的隐私权。法典还规定刑事司法部门要对信息进行常规性的审查，地方执法部门应当允许个体查询犯罪相关信息并提供修改错误信息的途径，以确保信息的准确。至1984年，美国各州都制定了有关刑事司法记录数据质量控制的法律法规，近几年也在不断完善中。目前我国尚没有法律法规对于公安机关搜集、生成、使用、分享公民个人数据信息予以明确规范，也没有常规性的机制来确保警察数据的准确性及合理使用，这无论是对于提升警察工作水平还是有效保护公民权利都是不利的。相关行政法规和规章应当就公安机关搜集、保存、使用公民个人信息过程中应当承担的职责、需遵守的程序以及公民获取相关信息、纠正错误信息的途径予以明确规定。（二）警察从第三方获取信息的规范警察除了自己在工作中搜集信息、建立各种数据库，还可以向其他国家机关、企事业单位、社会团体等获取相关信息，在此主要讨论两种信息：一是非警用摄像头获取的信息，二是网络运营商、电子商务公司、数据公司等存储的个人电子信息。21世纪初，平安建设工作在全国全面开展，公安部也下发一系列文件推进城市报警与监控系统建设，各级政府投入大量资金建设公共场所的摄像监控系统，与此同时，商业单位和个人也越来越多地安装摄像头。关于目前我国公共场所监控摄像头的数量，并没有官方正式发布的信息，但有报道称监控摄像头达1.76亿，其中2000万由公安系统掌握。 一些地方政府的治安规划目标中也充分显示了在过去几年中各地摄像头数量激增的现实。 遍布城市街面、小区、工作单位的摄像头必然引发，有关公共场所监控摄像头是否侵犯公民隐私权的问题。长期以来，公权力机关的观点是，个体在公共场所是没有隐私可言的，美国最高法院若干判决所维护的“开放性场地”原则也是这种观点的反映。但是有学者早就提出个体在公共场所也是有隐私权的，这称为匿名权（Anonymity）。美国著名学者艾伦•威斯汀（Alan F. Westin）在1967年就提出隐匿权是隐私权的一种形式，也就是普通个体具有在公共场所进行各种公共活动但仍不被辨识、不被监控，从而融入情景画面（situational landscape）的权利。 大规模的摄像监控严重侵害个体的隐匿权，会改变个体使用公共空间的方式，使个体丧失“不被认知的权利”，这不利于人自身以及整个社区的发展。为切实保护公民的隐匿权，监控摄像头的设置和使用应当从五个角度进行规范：安装前的必要性审查、制定明确的使用程序、制定信息存储与传播政策、明确的责任制以及外部监督。在我国，城市视频监控系统是在没有给予公民隐私权充分考虑的情况下快速推进建设的，因此，当前更重要的问题是通过规范管理体现对公民隐私权的保护。公安部于2016年年底公布了《公共视频图像信息系统管理条例》（征求意见稿），国务院也将其纳入2018年和2019年的立法计划。根据该条例，各级政府负责社会公共区域的公共安全视频图像信息系统的建设和维护，县级以上人民政府公安机关负责本行政区域内公共安全视频图像信息系统建设、使用的监督管理工作。关于警察等国家机关查阅、复制、调取监控信息的，条例第21条做了规定，总体上是特定部门基于工作需要可以获取监控信息，使用单位要予以配合。可见，身为监督部门，公安机关对于监控系统的使用单位本身就具有管理职责，再加上条例对于公安机关出于侦查和行政执法需要获取监控信息给予充分保障，警察获取公共场所监控信息在实践和立法层面都是毫无障碍的。这种模式侧重政府的安全管理，对于公民隐私保护、信息保护的保障不充分。英国是西方国家中使用监控摄像头较多的国家，从1960年伦敦大都市警察首次使用摄像头以来，经过20世纪80年代、90年代的快速发展， 至2015年达到600万个，但是大部分是私有企业或者个人安装的。有若干个国会立法规范摄像监控，其中一部非常重要的法律是1998年制定、2018年修订的《数据保护法》（Data Protection Act）。该法第三部分专门就执法部门使用个人数据进行规范，分别从基本原则、个体权利、数据控制者和程序运行者不同角度规定各方的权利与义务。执法部门使用个人数据时应遵守的基本原则有六条，包括使用目的合法正当、使用的信息必须是特定而明确的、使用的信息必须是和执法目的相关联的、使用的信息必须是准确的、执法部门保存相关信息的时间不得超过必要限度以及执法部门在使用个人信息时必须保证信息安全避免信息泄露或毁损。此外，个体具有获知自己信息被记录、使用情况的权利。相较而言，我国目前拟出台的关于视频监控管理的法律属于行政规章，层级较低，由公安部门起草，更多体现便于执法部门工作，对公民权利保护不足。除了视频监控信息，另一种数量更为庞大的信息是由网络运营商、电子商务公司、数据公司储存的用户相关信息。这些信息不仅包括个人基本信息、家庭与交友信息以及职业和休闲信息，还有通话记录、短信微信记录、电子邮件等，而上述信息又可以被用来勾勒出个体的生活规律、轨迹和爱好。警察从提供服务的公司那里获取上述信息是否应受到限制？答案是肯定的。“政府部门获取云数据就好比进入他人家里，储存在云中的私密文件和封闭的社交网络上的交流信息应当获得和房屋一样的保护。”的确，在电子化时代，人们生活和工作的很多场景都从物理空间转移到虚拟空间，个人的财产也日益电子化，个人数据应当获得充分的法律保护。当然，国家机关基于刑事案件调查及维护国家安全与社会公共安全的需要，可以获取个人电子数据，但是在获取的条件、程序以及范围方面应当根据信息的私密性程度以及与执法目的相关联程度而有相应的明确的规定。对于警察从第三方获取上述信息，需要有不同层级、不同领域的法律予以规范。首先，我国要加快《个人信息保护法》的立法进程，明确个人信息保护的一般原则、不同类型的个人信息的不同保护程度以及个体对自身信息所拥有的权利。其次，《刑事诉讼法》中关于侦查机关采用搜查、扣押等手段的规定应当同样适用于获取相关人员私人电子信息。再次，行政法规需明确信息管理者的义务以及行政执法部门获取个人信息的前提条件、程序和范围。最后，警察获取第三方信息应当有记录，定时受到权力部门和法律监督部门的审查，并向公众发布不涉及案件具体信息的总体性情况年度报告。

三、机器人警察与公民权利保障

       机器人的使用有助于解决警力不足问题，也可以更好地保护人类警察的人身安全，因而对于警察部门而言有强大的吸引力。但是机器人警察与其他领域的机器人是有本质区别的，这源于警察的特殊性质——具有强制力的国家行政机关，即警察在维护社会安全过程中可以采取强制性措施，甚至使用武力，而这正击中了人类对机器人的恐惧与忧虑——机器控制人类。

 （一）机器人警察的工作权限。机器人依照其发展的不同阶段有不同的类型，法学家特别关注的是机器人是否有类似于人的自主意识及独立做出决策的能力，据此将机器人区分为普通机器人、弱人工智能及强人工智能， 或者区分为弱人工智能、强人工智能、超人工智能。 这样的分类直接关系到涉及机器人的刑事、民事案件中法律责任的认定和承担问题。就机器人警察而言，不仅对于其自主判断、决策、行动能力的设置需极为谨慎，即便是自动化地进行信息辨析、执行指令也应当根据警察不同的职能区别对待。各国警察一般而言都具有三项主要职能：应对犯罪、日常行政管理以及提供社会服务。机器人警察向公众提供诸如交通信息、部门办理事务相关信息等服务类的工作时，其输入信息的准确性、及时性与完整性是首要、基本上也是唯一需要考虑的因素。但是就应对犯罪和行政管理职能而言，机器人警察能做什么、如何做则应当有法律予以规范，至少就基本原则予以明确。目前，人脸识别系统已经在警察交通管理、出入境管理以及犯罪预防、逃犯抓捕工作中使用，其引发的与公民权利保护相关的法律问题主要有以下几个方面。第一是公民隐私权范围大大缩减的问题，对此，上文已有论述。第二，执法变成完全自动、冰冷的过程，少了具体问题具体分析的灵活性及教育与处罚相结合的温情。以交通执法为例，如今的交通监控系统可以全天候无休工作，而且在空间上也力求达到全覆盖，无论是机动车驾驶人、非机动车驾驶人还是行人，其违法行为会被自动记录并据此被处罚。这种不细究个案中行为人主观恶性、行为危害程度的执法模式有“违反法治国下依法行政原则之虞”。 第三是“数据正义”“代码正义”以及“算法正义”问题。 机器人警察所储存的信息来源于警察部门，设计、开发人员编写的代码、算法也是依据警察提供的数据、工作流程与经验。而警察在日常工作中有很大的自由裁量权，“他们自主选择去特别关注哪些区域、逮捕谁、什么时候使用武力、谁的行为可疑、谁可能是犯罪人”。 在美国，警察的上述种种选择、决定与行动往往更多指向贫穷、有色人群，因此，警务数据、算法具有种族歧视偏向在美国已经成为学者普遍关注的问题。 依据此类数据、代码、算法工作的机器人警察自然会出现歧视性执法问题。因此，在没有法律明确规定之前，机器人警察应当仅仅是人类警察的助手，不能独立进行行政管理、刑事侦查。也就是说，当涉及采取的措施与公民人身权、财产权相关时，最终的决定必须由人类警察做出。而在推进机器人警察自主行动的进程中，输入的数据以及代码和算法要公开、透明，机器人自动采取措施的类型、级别应当在技术条件和社会认同都成熟的情况下逐级上升，并经法律确认。（二）机器人警察武力使用的规范。警察部门区别于其他国家行政机关的最大特征是警察有权使用武力。对于机器人警察而言，极为敏感的问题是机器人警察是否能够使用武力以及使用何种程度的武力。在美国，警察武力分为致命武力和非致命武力。致命武力的使用原则是“生命防卫”（defense-of-life rule），即警察有合理理由相信嫌疑人的行为对警察或其他人有即刻将要发生的生命威胁或严重身体健康威胁。在我国，《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第9条列举了15种警察可以使用武器的情形。通过大数据和人工智能技术，可以将大量警察使用致命武力或者枪支的案件具体信息输入机器人数据系统，机器人通过数据分析以及深度学习，可以形成不低于人类的判断能力。而且，因为机器人不受情绪影响，其判断力还有可能更为客观。但是，在这个过程中，哪些案例以及案例的哪些信息被输入系统至关重要，信息选择不当会直接导致机器人警察分析和反应失误。另外还有诸多问题，如，机器人使用武力的标准是不是应该和人类警察使用武力的标准相同？机器人在获取、分析信息后是否会形成一种人们无法预料的行为反应方式？如何防止机器人程序受到攻击？这些都需要慎重考虑。目前乃至未来较长一段时间内，人类尚无法接受机器人警察自动对人类使用武力。但是，当机器人警察面对机器人时，是否可以自动使用武力？回答这个问题之前首先要确保两个前提：一是机器人警察能够百分百地准确区分人类和机器人；二是机器人警察在对机器人使用武力时不会伤及其他人。同时还要合理设定机器人警察能够使用武力的级别。实践中，机器人协助人类警察以武力应对犯罪分子的做法已经存在。这种在极端危险情境下的选择具有合理性，比如，当面对正在实施恐怖主义犯罪袭击或者危害公共安全、公民生命安全的犯罪分子时，启用机器人警察控制犯罪分子可以避免人员伤亡。在此，有四项原则要遵守：一是使用武力以及使用何种程度的武力的决定权在人类警察手中；二是对于启用机器人的必要性要设定标准，比如，公众或警察的生命安全正遭遇侵害或者侵害即刻将发生；三是整个决定及行动过程应当以一定形式记录下来，以便事后评估；四是适当使用武力，即遵循最小使用武力原则，只要达到了有效控制犯罪分子的目的即可。（三）机器人警察行为负责制警察必须就其行为负责，即警察行为要符合有效性和合法性的要求，有效性指警察应对犯罪以及维护社会秩序的效果，合法性则要求警察行为遵守法律法规、保障公民权利。机器人代替人类不知疲倦地从事机械的、重复性的、危险的工作，这被公认是发展机器人的益处所在。机器人警察从事为公众提供服务的工作，似乎可以让人类警察的工作量减少一些，但是其社会效果却有待评估。一方面就目前服务行业使用的智能语音系统而言，客户的体验往往并不愉快，耗时长、容易出错、没有情感互动等都会让用户极易产生烦躁情绪。另一方面，警察工作具有极强的社会性，提供服务有利于警察部门与社区建立良好的互动关系，增强公众对警察的认同感。如果大部分服务工作都由机器人承担，人类警察与公众的情感交流就会大大减少，两者的隔阂则进一步加深。如果机器人作为工具在警察操控下从事行政执法和刑事侦查，其效率如何取决于人类警察要花多少精力对机器人进行监督、操作。最终，当机器人警察逐渐拥有越来越多的自动执法的权力，警察部门的工作效率自然会大大提升，但如何确保机器人警察的行为符合法律就成为最重要的关注点。如果机器人警察的行为违反法律，侵害了公民权利，应当由谁来承担责任？如何承担责任？对于这个问题的解答首先要考虑的是机器人的法律资格问题，即，机器人是“人”“物”还是介于两者之间的一种新型法律主体。目前来看，认为机器人本质上还是物的观点居多。 而在现有的法律制度下，无论是民事、行政还是刑事法律责任都是指向人，而非物。因此，机器人警察不能因其行为承担法律责任。那么谁对机器人警察的行为负责？依据我国的《国家赔偿法》《行政诉讼法》等法律的规定，国家机关和国家机关工作人员的职权行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，后者有权取得国家赔偿、提起行政诉讼。国家机关工作人员违法行使职权构成犯罪的，该行为人自身承担刑事责任，其所在国家机关承担国家赔偿责任。国家行政机关工作人员职权行为侵害相对人权益构成行政侵权的，其法律责任由所在的行政机关承担，行政机关对于具体的侵权行为人可以追究相应责任。据此，机器人警察的行为侵犯公民权利的，使用机器人的警察部门是第一责任人，当然，具体操作机器人警察的工作人员需承担相应的刑事法律责任或者被所在单位追究相应责任。此外，因为机器人行为出错也可能是由于设计、生产瑕疵所致，这种情况下，警察部门可以向设计单位、生产单位追责，但是对于公民而言，警察部门不能免责，这更有利于保护公民权利。

四、结语

       警务科技化是警务工作跟上时代发展节奏的必然，无人机、人脸识别系统、机器人，这些高科技机器可以承担大量原来由人类警察做的工作——搜集、分析信息，识别、记录违反犯罪行为，辨别嫌疑人，甚至是对有危险行为的人使用武力等。然而，信息的搜集与使用涉及公民隐私权合理保护问题，机器对数据分析的准确性、客观性取决于数据本身的真实、完整性以及演算方法的科学性，一旦出错，不仅会对个体产生影响，而且会造成系统性的歧视性执法问题。

因此，法律适时、适当的规范是确保警务科技化沿着正确方向发展的必要保障。关于警务监控和警务大数据运用，美国、欧洲等国家已经形成了比较成熟的规范体系，通过制定法、判例法确定了基本原则以及具体程序，强调保障公民隐私权与确保执法部门有必要的手段维护安全两者并重，通过分类管理、明确程序信息透明、司法审查等具体措施规范警察行为。在我国，警务监控和大数据使用都不需要经过司法部门的审核，相较于美国、欧洲等国家，在保护公民隐私权方面缺少一道事前的防线。在这种情况下，更需要立法及时跟进、权力机关和法律监督部门时时监督及公安机关切实推进信息公开化。人工智能技术对人类生活、生产方式带来的影响令人憧憬也让人担忧。目前，对于机器人问题的规范还是适用现有的法律体系和基本理念，但是已经可以预期未来强人工智能、超人工智能时代可能出现的法律体系、理念的颠覆性变革。在此之前，鉴于警察职能和权力的特殊性，机器人警察的启用不能像纯商业、服务领域机器人的使用那样采取先试点、后规范的模式，也不应当由警察部门独立决定，而必须经权力机关同意，并且有相应的立法明确其工作内容、操作流程以及法律责任等。

（责任编辑：陆宇峰）

（推送编辑：潘佳妮）

本文原载于《华东政法大学学报》2019年第5期。欢迎学界同仁惠赐大作，编辑部网站更新维护期间稿件请投：[e-mail]，感谢支持！