教育部基教司司长吕玉刚：义务教育学校管理进入规范化、科学化、标准化时代
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2014年8月，教育部印发《义务教育学校管理标准（试行）》（以下简称《管理标准》），标志着我国义务教育学校管理进入了规范化、科学化、标准化时代。我们确定了北京海淀、江苏泰州、江苏淮安、山西孝义、山东威海、四川蒲江、湖北宜都、贵州贵阳八个实验区，自2014年8月至2016年3月开展《管理标准》实验工作。2015年8月，我司委托北京教育科学研究院开展了《管理标准》实验工作评价课题研究，评估各实验区实验工作开展情况。目前，实验工作和课题研究工作均已按期完成。我们有必要全面总结《管理标准》实验工作，进一步修订完善《管理标准》，为下一步在全国部署实施做好准备。
一、深刻认识制定颁布《管理标准》的重要意义
在《管理标准》试行和实验工作开展两年多后的今天，我们有必要重温一下当时为什么要制定这样一部管理标准，重新审视一下我们为什么出发。
1. 为建立现代学校制度、完善教育治理体系提供操作框架
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》（以下简称《教育规划纲要》）明确提出了“建立现代学校制度、完善中小学学校管理”的要求。党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。《管理标准》的制定，为构建中国特色现代学校制度、提升学校办学水平，提供了操作框架、工作指南和检验标准。落实《管理标准》，对于推进教育治理体系和治理能力现代化具有重要意义。《管理标准》既是“矛”又是“盾”，既是学校办学治校的基本依据和工作目标，又是政府简政放权、减少具体干预、为学校办学提供基本保障、督导评价学校工作的基本依据和衡量标准。同时，也为社会监督提供了重要依据和标准。
2. 为提高办学水平、提升教育质量提供工作指南
《教育规划纲要》明确提出要“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。党的十八大报告要求“着力提高教育质量”。抓质量，管理是基础。依法办学，外部政策和争取有关支持固然十分重要，但在同样条件下，学校发展仍然不平衡，根源是管理水平不同。《管理标准》的制定，则有利于指导学校遵循教育规律和学生身心发展规律，实施科学管理、民主管理，发挥管理的育人功能，构建健康和谐的校园生态，促进学生全面发展；有利于学校切实提高办学水平，不断提升教育质量，推动学校内涵发展。也就是说，《管理标准》为办好学校提供了基本依据，避免了管理的随意性和碎片化，为教育质量的提升提供了重要抓手和实践载体。
《管理标准》是基本的规范，具有引领作用，具有普遍适用性。从各个学校未来贯彻落实的具体时限上看，既要在2020年达到《管理标准》的基本要求，又上不封顶，不会一成不变。
3. 为规范办学行为、提高管理水平提供检验标准
规范义务教育学校办学行为是义务教育发展的重要任务。当前，不同地区、不同学校之间管理水平存在较大差距，有的学校在管理上还有一些薄弱环节，办学行为不规范，出现各种各样的问题。制定《管理标准》，可以促进学校解决“管什么”“怎么管”的问题。《管理标准》既提出了“规定动作”，包括必须落实的77条“正面清单”和不能触碰的5条“负面清单”，还提出了10条倡导性内容，形成了一个“令行禁止、上不封顶”的富有张力的发展性体系，为学校依法办学、科学管理提供了指导和依据，有利于广大中小学校在实践中参照对比，不断提高学校整体管理水平。
二、印证标准、促进规范、改善治理、引领全国
为了验证《管理标准》提出的92条管理要求是否符合义务教育学校管理实际，我们在《管理标准》印发后的第一时间同步启动了《管理标准》实验工作。两年多来，实验工作取得了丰硕成果，基本达到了《管理标准》总体实验方案设定的“印证标准、促进规范、改善治理、引领全国”的实验目标，收到了显著的实验效果，形成了具有借鉴参考价值的实验工作经验和方法。
1. 实验成果：区域义务教育水平整体提升，学校管理改进成效显著
一是实验区整体面貌变化明显。从各实验区的介绍和有关评估总结可以看出，各实验区对《管理标准》实验工作的认识到位，思路清晰，措施得力。以实验促改革、以改革促发展的氛围逐渐浓厚，上下结合、全面联动的教育改革局面初步形成。通过实验工作的开展，各实验区促进了教育治理和学校管理思想观念的更新，推进教育综合改革的思路更加明确，学校发展路径更加清晰，干部教师的工作积极性主动性更加高涨，《管理标准》得到了有效落实，学校品质得到了稳步提升。
二是学校管理水平显著提高。各实验学校普遍树立了科学管理意识，形成了全员参与管理、全方位实施《管理标准》、以《管理标准》促教育教学改革创新的有效机制，细化、深化、具体化了各项管理制度，织广、织密、织牢了管理网络，形成了向细节要成效的态势。实验学校普遍制定了学校章程，构建起依章程管理，依法治教、依法治校、依法执教的良好局面；普遍完善了共同治理机制，健全了学校、家庭、社会联动的治理格局；较好地利用促进教育公平的制度杠杆，在管理和服务流动、留守地学生，学习困难、家庭困难学生方面实现了新突破和全覆盖；直面社会矛盾，回应社会关切，基本缓解了义务教育择校、不规范收费、有偿补课等热点难点问题。
三是验证了《管理标准》的可推广性。可以说，《管理标准》出台之时是有一定争议的。因此，各实验区的实验工作在印证《管理标准》方面肩负重要使命。令人感到欣慰的是，经过两年多的实验，我们完全可以确认，《管理标准》提出的92条管理要求基本符合我国义务教育学校办学实际，具有普遍的指导意义和引领作用，能够得到较好落实，有效管用，可以推广。
四是为完善《管理标准》奠定了基础。虽然《管理标准》在反复征求各方面意见并反复斟酌修改后才出台，但仍不能做到尽善尽美，不可避免地会有一些不符合地方实际的内容，仍有待进一步修改完善。因此，根据实验情况对《管理标准》提出修改建议就成了实验工作一项十分重要的任务。在实验过程中，各实验区始终将修订完善《管理标准》作为实验工作的重中之重，既立足本地，又放眼全国，从实际出发，对《管理标准》的基本内容提出了十分具有针对性、非常有参考价值的修改意见。这些修改意见包括新增、合并、删除、调序、文字修改等各个方面，累计约200余条。这些在实验探索和实践检验基础上提出的宝贵修改意见，条条有据，字字珠玑，是《管理标准》实验工作最重要的成果之一，为完善并正式颁布《管理标准》奠定了坚实的基础。
2. 经验与方法：精心组织、系统推进，因地制宜、科学实施
两年多来，八个实验地区总体谋划、精心组织，系统推进、勇于创新，以实验为契机，全面深入改进义务教育学校管理工作，为全面推进《管理标准》的实施提供了宝贵经验和工作方法。其主要经验可以概括为五个“结合”。
一是学习《管理标准》与“对标研判”相结合。各实验区高度重视利用《管理标准》进行自我评价，在深入学习、吃透《管理标准》的基础上，开展对标研判、自我诊断。例如：北京市海淀区按照“评估—分析—改进—评估”的思路推进《管理标准》落实与实验工作。重点是对本地区学校发展现状进行自我评价，构建评价指标体系，开发评价工具，将《管理标准》要求进行加权赋分处理，通过问卷调查等方式开展自评自测，通过评价全面、准确地掌握各学校管理现状与《管理标准》之间的差距，为有针对性地推进实验工作提供了依据。在实验结束后，各地还对实验结果再次进行了测查，将前测后测结果进行比对，以数据支撑实验结论，确保了实验结果的科学性和有效性。在注重自我评价的同时，各实验区还按照教育管办评分离的原则和要求，依托本地区高校、科研院所和上级教育研究机构等专业力量，对《管理标准》实验工作开展第三方评价，确保了实验结果的信度。
二是顶层设计与基层落实相结合。各实验区高度重视实验工作的顶层设计，把实验工作作为本地区基础教育改革发展的引领性任务来抓，经过反复讨论明确了本地区实验工作的总体推进策略，做到了思路统一、策略明确、步骤清晰，明确了实验工作的时间表、路线图和任务书。江苏省泰州市制定了实验工作总体方案，对全省实验工作进行周密部署。四川省蒲江县明确了“立足实际、全面实施、补短扬长、全域提升”的实验工作思路。在顶层设计的统领下，各实验区注重基层“降解”，避免上下“一般粗”，普遍建立了实验工作领导联系基层学校制度，形成了上下承接、贯通一致、各有聚焦的工作机制。湖北省宜都市为促进学校落实，制定了操作指南。山东省威海市推行“一校一策”，开展精准实验。各实验学校对照《管理标准》的要求和本地区、本学校实际情况，开展了大量有创造性的工作。
三是行政推动与科研引领相结合。各实验区政府领导和教育部门对实验工作投入了极大的热情，发挥行政推动优势，在人、财、物各方面给予了很大的支持，成立了专门的实验领导机构和执行机构，出台了实验管理的有关措施和政策，建立了有力的实验监督运行机制，从思想上和组织上为实验工作打下坚实的基础。如山西省孝义市成立领导小组，组织了重点课题研究。在发挥行政推动作用的同时，各实验区还注重将行政推动与科研引领有机结合，普遍成立了实验工作专家指导组，在实验方案制定、实验对象选择、实验方法确定、实验工作推进、实验成果总结等各个环节，注重以科学的方法加以指导。各实验区普遍以实验工作为依托，按照“问题即课题”的思路，将实验工作中遇到的问题转化为实验课题进行研究。
四是总体推进与分项目实施相结合。各实验区在推进实验工作中，始终坚持总体推进的策略，以区域为单位进行推进，避免学校单兵作战。各实验区坚持将《管理标准》的六大管理职责、22项管理任务、92条管理要求作为一个整体来理解，避免割裂、片面推进，防止出现顾此失彼的问题。在注重整体推进的同时，各实验区在对标研判的基础上，针对突出问题，明确重点任务，将《管理标准》的内容进行适当整合，分成若干个项目进行分头推进，明确各个项目的侧重点，避免了面面俱到而又重点不突出的问题。如江苏省淮安市分成模块和若干项目分区实验；贵州贵阳市突出问题导向、管理痛点，注重理清“管什么、怎么管、如何管”的问题。
五是全员培训与典型示范相结合。各实验区高度重视培训工作，在实验工作开始之初分别聘请《管理标准》起草团队成员、教育研究机构研究人员、教育行政部门负责人等相关专家面向干部教师开展培训。湖北省宜都市开展“大学习、大讨论、大落实”，人人读规范，校校抓落实。通过集中培训统一了干部教师对于《管理标准》实验工作的认识，明确了开展实验工作的重要意义、实验重点、注意事项等，从源头上避免了实验工作走弯路。在开展全员培训的同时，各实验区还注重发挥典型示范的作用，分别结合本地实际确定了实验工作的样本校，明确样本校的实验重点，加大对样本校的指导帮扶力度，充分发挥样本校的引领辐射带动作用。同时设置对比校，将样本校与对比校进行对比分析，使实验结论更加具有说服力。
除此之外，各实验区还普遍重视舆论引导，发挥新闻媒体作用，宣传推广《管理标准》的内容和实验工作进展，营造良好的舆论氛围；各实验区重视搭建交流平台，通过建立网站、创办专刊、成立QQ群和微信群等方式，实现《管理标准》实验工作经验的及时交流共享。《管理标准》第三方评价团队对各实验区进行了细致的业务指导，开展了问卷调查等研究工作，对各实验区提出的修改意见进行了汇总分析。第三方评价认为，实验工作达到了预期目的，学校办学行为得以规范，学校管理水平得以提升，进一步促进了实验区义务教育阶段学校的内涵发展。
三、科学落实，构建“标准引领”的未来学校发展模式
我们清醒地看到，《管理标准》实验工作既取得了突出成效，也存在一定问题和不足。主要表现在：由于不同地区、不同学校管理水平的差异，实验效果出现了区域及学校间的不平衡；《管理标准》还存在一些有待改进的地方，需要根据实验情况不断修订和完善；在统筹推进过程中，某些牵涉面较广泛、较深刻的问题改革难度还不小，需要进一步加大改革力度。
《管理标准》制定容易落实难，如何不走样、不跑偏、不走过场更难，这考验着教育行政部门和教育管理者的勇气和智慧。目前，根据各实验区的修改意见，综合考虑各方面因素，我司研究提出了《管理标准》修订稿，并按照有关讨论情况进行进一步的修改完善，然后将履行发文程序，去掉“试行”二字，正式印发颁布，并推动标准落地生根、开花结果，由此构建“标准引领、内涵发展、规范管理、特色鲜明”的未来学校发展模式。
需要注意的是，在贯彻落实《管理标准》的过程中，我们还要处理好这样一些关系。
1. 处理好统一要求和分类指导的关系
推进《管理标准》落实不能“一刀切”，需要在统一要求的基础上，注重分类指导、分层要求、分步实施，扎实稳步推进，真正促进学校实现科学治理。
《管理标准》是对学校管理提出的基本要求，适用于全国所有义务教育阶段学校。鉴于全国各地区的差异，各省级教育行政部门可以依据《管理标准》和本地实际提出实施意见，细化《管理标准》要求，完善配套政策。各学校要对标研判、“体检”分析，发现亮点优势，找出自身不足，既坚定改革信心又明确努力方向，充分发挥《管理标准》的示范引领作用，整体提升学校办学水平。
2. 处理好“收”和“放”的关系
《管理标准》在落实学校办学自主权方面实现了“一放一收”。所谓“一放”，就是明确了办学主体，把办学自主权还给学校，学校怎么办、怎么管，由学校说了算。所谓“一收”，就是明确了《管理标准》，学校不能想怎么办就怎么办、想怎么管就怎么管，应在《管理标准》的规范和指导下，最大限度地发挥学校的主动性、积极性和创造性，办好每一所学校，教好每一个学生。这“一放一收”，实际上既为学校搭建了一个平台，又为学校设置了一条底线，在这个平台上，不跨越这条底线，学校可以自由发挥。在贯彻《管理标准》的过程中，要避免“一管就死，一放就乱”，实现义务教育学校在贯彻《管理标准》的基础上最大化地行使办学自主权。
3. 处理好《管理标准》和学校制度的关系
《管理标准》出台之前，各学校都结合本校实际形成了一定的管理制度，有的已经很成体系。我们要求学校贯彻落实《管理标准》不是要将已有制度全部推倒重来，而是在贯彻《管理标准》的过程中，将《管理标准》与学校的办学章程、各项已经运行有效的规章制度有机对接与融合。学校要依据《管理标准》，坚持简捷管用原则，健全完善各项管理制度，推进依法治校、依法治教、依法施教。教育行政部门也需要根据《管理标准》调整学校评估机制，以《管理标准》评价学校办学情况，实现良性互动。
（本文作者系教育部基础教育司司长）
文章来源：
《中小学管理》2017年第4期 · 本刊视点
文章原题：义务教育学校管理进入规范化、科学化、标准化时代——对《义务教育学校管理标准（试行）》实验工作的总结与思考
文章编辑：许丽艳
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