集团化办学的关键问题分析与策略选择——基于多所集团学校办学实践的理性思考

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当前，集团化办学不仅是各地政府解决优质教育均衡发展问题的重要手段，也已成为国家基础教育发展的重要战略。但是，在新时期深入推进集团化办学的过程中，急需解决的问题众多，基础教育理论界和实践界的观点莫衷一是。因此，我们有必要对集团化办学中的一些基本问题进行梳理，以深入探寻问题症结，寻求破解之道。

笔者于2005年来到中国改革开放的窗口——深圳，15年来，曾经在广东省深圳市南山实验教育集团担任校长助理，历任深圳市蛇口育才教育集团第四小学、深圳市南山外国语学校（集团）、深圳市南山第二外国语学校（集团）校长，2019年1月调任深圳市第二实验学校。基于多学校、多教育集团、多岗位的历练，笔者尝试对当前集团化办学中存在的一些主要问题进行探析，并且基于自身实践提出相应的思考与解决策略，希望能给教育同仁带来一些启示。

一、如何妥善处理行政设计导向与专业治理导向的冲突？

在我国以追求教育公平和质量提升为主要目标的集团化办学思路下，如何妥善处理集团化办学顶层设计的行政导向与学校治理的专业导向之间的矛盾，是一个考验各级教育主管部门管理智慧的难题。笔者认为，从目前集团化办学政策推进的情况来看，需要处理好以下三方面问题。

1. 集团化办学“圈地式”发展与“优质教育资源稀释”之忧

近些年来，公办学校集团化办学在全国范围内得到大规模推行。在一些社会经济发展水平较高的地区，甚至出现了集团化办学的“圈地运动”，集团学校被“包办婚姻”“拉郎配”“贴牌”等现象比较突出。究其本质，主要是由于教育管理的行政权威力量强大，集团学校的专业权威地位较为弱势，学校的办学自主权没有得到充分尊重。行政命令下的集团化办学更多强调的是教育公平价值，也是对人民日益增长的美好生活需求与教育不平衡不充分发展之间的矛盾的积极回应。但是，如果仅仅依靠政府的行政力量强力推动，不充分尊重学校发展的内在规律和学校治理效能提升的内在逻辑，那么这种“圈地式”集团化办学行为就容易导致现有优质教育资源平均主义式的均衡分配或稀释问题，出现“削峰填谷”的现象。

要解决这个问题，政府需要在推动集团化办学时做好系统的顶层设计，采取稳步推进的渐进策略，特别是在创造良好的集团化办学外围环境的同时，加强集团学校的专业治理能力建设，提升集团化办学的治理效能，从而实现更高层次的教育公平。

2. 校长职级认定方式与集团分校办学自主权之间的关系

校长职级制改革在促进中小学校长专业化、职业化发展方面发挥了重要作用。但是在推进过程中，校长的职级认定却往往容易引起争议，尤其是在集团学校分校的校长职级认定上。无论是在制度设计还是实践操作层面，一些地方将集团学校分校校长（不含独立法人分校的校长或由独立法人学校调任分校的校长）的职级定位为副校长职级，也就是分校没有真正行政任命意义上的正职校长。这样的制度设计，反映了部分集团学校的管理方式和治理结构，但是也人为弱化了分校校长的专业权威地位，分校校长的专业治理价值和治理能力没有得到充分认可，不利于集团分校校长办学积极性的激发和专业发展的促进，不利于分校治理效能的最大限度提升，也不利于集团学校分校和其他类型学校校长之间的有效交流。

笔者认为，集团分校校长具有与其他独立法人学校校长同样重要的管理责任和工作负担，需要同样的管理权威和专业地位。因此，有必要对校长职级制改革的相关实施办法予以调整或改进，要在校长职级制序列里给予集团分校校长正职校长的专业能力定位和专业职级地位，赋予集团分校充分的办学自主权，从而激发集团分校校长的办学积极性，提升集团分校的治理效能。

3. 集团学校内部层级设置与治理效能整体提升的关系

在推进集团化办学的过程中，区域教育主管部门如何从顶层设计的角度处理集团学校内部的层级设置问题尤为重要，否则集团学校的内部治理就容易出问题。

例如：一些区域将集团总校的职能部门主任和分校校长的岗位设置为同一层级，由此强化了集团总校专业治理的引领权，但与此同时可能会对各分校最大程度享有的办学自主权有所削弱，不利于分校专业治理自主权的发挥。还有一些区域将集团总校的职能部门主任和分校职能部门主任的岗位设置为同一层级，这样虽然激发了各分校的办学积极性，使各分校最大程度享有的办学自主权有所加强，但却弱化了集团总校专业治理的引领，不利于集团战略规划的有效实施及统筹协调能力的发挥。

因此，区域教育主管部门应当思考如何对两种集团学校内部层级设置方式进行调和，寻找一条更具平衡性的中间路线——将集团总校的职能部门主任与分校副校长的岗位设置为同一层级，这样既能充分保证集团总校享有专业治理引领权和资源统筹协调权，也能最大程度保护集团各分校的办学自主权。

二、如何科学界定集团学校总校与分校的治理边界？

当前，各地教育部门正从组建教育集团、赋权教育集团，走向真正赋能教育集团，最大限度地优化集团学校的内部治理，全面提升集团学校的治理能力，由此产生集团治理的最大效能，最终让人民群众获得实质上的教育公平。在优化集团学校内部治理的过程中，如何科学界定总校和分校的治理边界，是亟待厘清的一个关键问题。

1. 明确理念边界：集团学校文化建设要处理好共性与个性的关系

集团总校要成为集团学校的理念发射源和规则制定的发起者，需要建立指引集团发展方向、凝聚集团发展共识的理念系统，包括集团学校章程、文化体系、发展规划，特别需要加强集团学校的文化建设。

对于一个组织而言，文化治理无疑是治理的最高境界。对于一个庞大的公办教育集团来说，文化治理的意义更为突出。要实现集团学校的文化治理，系统构建集团学校的文化体系就成为核心任务，而最重要的前提条件则是要准确挖掘出集团学校文化体系的基因。例如：深圳市南山外国语学校（集团）的治理实践中，学校紧紧围绕校徽所包含的核心内涵——“像树一样成长”及其独特的理念价值，将其作为建构集团学校文化体系的基因。而深圳市南山第二外国语学校（集团）则抓住各分校的校名和学校的地域特点，将“海纳百川，和而不同”作为核心文化理念，以此构建集团学校的文化体系。

在集团化办学文化建构的实施思路上，首先必须在理念层面深度理解集团学校的文化特点。集团学校文化是伴随着集团化办学实践而产生的学校文化概念，它既有一般学校文化的特点，又有其独特的文化个性。和单体学校不同的是，集团学校文化体系里既包含整个集团的一般性、共性文化，也存在各分校的亚文化系统，因此，要处理好集团整体文化引领和分校个性文化绽放的关系。其次，集团学校文化体系的构建必须围绕基本框架展开。与一般的学校文化体系相同，集团学校文化体系主要包含理念文化、制度文化、行为文化、物质文化四个维度。与此同时，要鼓励各分校打造个性化、特色化的文化内涵。例如：南山外国语学校（集团）的校徽是一棵树，育人理念是“像树一样成长”，桃源中学的校徽是一朵五瓣桃花。桃源中学与南山外国语学校（集团）联盟后，形成了“一树花开”的育人理念：像树一样成长，如花一般绽放。再如：南山外国语学校（集团）的办学目标是“办研究型卓越学校，育国际化创新人才”，作为集团分校之一的滨海小学提出的“张扬每个孩子的天性，打造个性化成长平台，办成与国际化滨海社区相匹配的特色鲜明的优质学校”办学愿景则是集团办学目标的具体化。

2. 明晰行为边界：集团学校治理机制优化需保证共建、共享、共赢

如果说构建集团学校文化体系确定的是集团学校治理的理念边界，那么集团学校治理机制确定的则是集团学校治理的行为边界。以南山外国语学校（集团）为例，针对制约集团学校发展的五大问题——人员超岗现象严重、组织机构不健全、横向交流不深入、纵向衔接不紧密、整体运作效益不高，经过分析，我们发现其根本原因在于实践者对于集团化办学的价值目标、内部治理体制机制等方面存在认知误区和行为盲区。在此基础上，我们不但对集团治理架构进行了优化，更对如何充分发挥集团治理架构的功能进行了系统探索，建构了集团化办学治理机制的“12345”模式。

其一，实现一个办学目标：“1+1>2”。我们希望通过借鉴现代企业的管理制度和运行机制，发挥规模化经营的优势，提升资源配置的效益，努力让每一个“1”得到充分发展，全面提升集团内各分校的办学效益，缩短新加入学校的低质发展平台期，成功实现优质教育资源的快速扩张，最终实现集团化办学整体效益“1+1>2”的办学目标。

其二，处理两组内部关系：“总校-分校、分校-分校”。处理好“总校-分校”关系，也就是既要坚持总校对各分校的统筹引领作用，又要保护各分校办学的相对独立边界，充分发挥各分校的办学自主性。处理好“分校-分校”关系，即要能实现纵向衔接和横向联系，打破资源有序流动的壁垒，共创、共建、共赢、共享，真正实现“各美其美，美人之美，美美与共，和而不同”的集团化办学和谐共赢效应。

其三，创新三类管理体制：人事、财务、资源管理体制。（1）创新人事管理体制，包括编制使用（总校核编定岗，总量控制，统筹协调；分校控编使用，自主招聘，自主管理）、教师流动（个人申请与学校需要相结合，双向选择与轮岗交流相结合）、干部任用（分校报岗选聘，集团审批聘用）、职称聘任（总校制定聘任办法，分校制定实施细则；分校组织评议，总校复核聘任）。（2）创新财务管理体制：总校审批核算，一级法人管理，集团预留10%左右的教育附加费协调使用；分校按照独立校区模式编制预算、执行预算，拥有3万以下资金签批权。（3）创新资源管理体制：总校整合资源，共享使用；分校按需配置，自主使用。

其四，推行四种管理模式：分权制衡制、授权自主型、协调参与式、责任管控化。分权制衡制，重在保证集团内各治理主体的相互制约、相互平衡；授权自主型，则是指集团总校遵照一定的管理体制，授权分校按照独立校区运营模式自主管理内部事务；协调参与式，是指集团按照一定的运营机制协调各治理主体参与学校的各个领域治理；责任管控化，是指集团在分解和下放治理权力的同时将加大对治理责任的管理和监控。

其五，实施五大治理方式：统筹、授权、协调、整合、共享。“授权”是为了扩大集团内各个成员校的办学自主权，增强其积极性和创造性，强化每个“1”的作用，提高各分校的治理能力。“统筹、协调、整合、共享”的基础是“统筹”，体现了总校“一级法人”的地位，通过“统筹”与“协调、整合、共享”，提升集团总校的集合竞争能力，最终实现“1+1>2”的集团办学效益。

3. 确定管理边界：集团学校管理需把握差异化发展策略

随着集团化办学的不断深入发展，集团学校分校的类型日益多元化和复杂化，特别是一些具有独立法人资格的分校加入集团学校后，很多集团学校成为无独立法人资格的分校和具有独立法人资格分校并存的复合型教育集团，也因此大大增加了确定集团学校管理边界的难度。从管理实践来看，差异化管理策略是复合型教育集团可以采用的有效治理方式。笔者仅以南山外国语学校（集团）为例来说明。

例如：对于“内生型”的四所分校，集团采取“擦亮品牌，加强引领，加大输出”的治理方式，充分发挥集团学校老品牌主力军的影响力，如高新中学注重发展学生综合素养，课堂教学质量突出，毕业生中考平均成绩连续10年在深圳市稳居前列。

对于“加入型”分校，集团采取“深度融合，弯道超越，全面跟进”的治理方式，力争使其快速向集团学校老品牌靠拢看齐，如大冲学校不但在2018年首次参加中考时成为深圳市中考的一匹“黑马”，而且在深圳市义务教育阶段学校办学水平评估中表现优异，被深圳市评估专家组誉为“给南山区教育集团化发展的‘南外模式’树立了一个范例”。

对于“联盟型”分校，集团采取“整体融入，深度交流，整合共享”的治理方式，使其加速进入发展的快车道，如桃源中学招生报名人数由2016年6月联盟之前的150人跃升至2018年6月的460多人，其联盟办学成果也被写进中国教育报头版头条报道《集团化办学的“南山实践”》的开篇部分。

对于新增的“内生型”分校，集团采取“全面介入，全程介入，精心打造”的治理方式，高起点、高标准、高品质筹备学校，如南外高级中学的智慧校园系统已成为腾讯公司与学校合作的典型范例之一。

对于“委托管理型”分校，集团采取“全程介入，整体植入，突出创新”的治理方式，使其快速成长为高品质新学校，如科华学校已成为深圳市第一家获得绿色建筑评价最高标准——“三星级绿色建筑”的标杆学校。

三、如何有效协调集团化办学的层级评价？

集团化办学的评价一直是学术研究领域和学校管理实践长期探索的课题。如何有效评价集团学校的办学效益？这里涉及两个层次的评价维度：一是区域行政部门的办学评估，二是集团学校办学的管理评价。评价者需要对二者进行有效协调。

1. 区域行政部门的办学评估：突出社会性价值，注重终结性成果

以深圳市南山区为例，围绕集团化办学要促进高水平教育公平的价值立场，为评价集团学校的办学效益，南山区制定了《深圳市南山区集团化办学督导评估指标体系》。该体系包含发展战略、治理机制、资源整合、师资建设、社会评价5个一级指标，章程规划、特色发展、组织建构、运行机制、资源共享、经费管理、专业发展、名师打造、内部认可、公众满意度10个二级指标，和30个评价观测点。作为一项创新性的管理举措，这个针对集团化办学的区域专项督导评价方案更多突出了集团化办学的引领性、整合性、共享性、接受性等社会性价值，更多评估的是集团化办学的行为性表现和终结性成果，其考察的核心点在于“均衡优质”的教育发展目标和教育公平是否真正实现，这是上级行政部门组织的针对集团学校的外部评价。

2. 集团学校办学的管理评价：突出管理性价值，注重过程性描述

围绕提升集团学校治理效能的价值立场，集团化办学内部的管理评价更强调各分校对总校的理念系统、制度方案、资源调配、特色打造等方面的执行力和效益度，突出的是集团化办学的统筹性、集约性、共建性、合作性等管理性价值，更多评价的是集团化办学的过程性描述和执行性结果。在评价方式方面，集团学校办学的管理评价通常采取第三方管理评价、专项督导性评价、过程反馈性评价、多主体综合性评价等评价方式，力求全面提升集团化办学的治理效能，促进集团化办学质量和水平的提高。

例如：南山外国语学校（集团）通过集团人事、教学、德育、后勤、安全等各条线的会议，督察各分校对集团理念系统、制度方案等方面的执行情况；集团组织各学段的分校开展教学质量统测活动，加强对各分校教学质量的监控；集团开展的教学中期督导活动，重点对各分校的教学常规执行情况、学生满意度测评、作业布置与批改等方面进行专项督导。

从以上两个评价维度来看，要完整、有效地对集团学校的办学效益进行科学评价，需要将两个层级、两个维度的评价有效结合起来，区域行政部门的评价需要增加对治理性价值要素本身的评价考察，集团学校的管理评价需要增加对社会性价值要素目标的评价考察。

 （本文作者系广东省深圳市第二实验学校副校长） 

文章来源：

《中小学管理》2019年第4期 · 本刊视点

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