"PISA2018解读"之二 || 赵 茜 赵东方：教育治理的现状与反思
PISA2018解读：教育治理的现状与反思——基于中国四省市PISA2018数据的分析与国际比较
赵 茜 赵东方
教育治理是国家治理体系的重要部分，是多元主体共同管理教育公共事务的过程。在教育领域，如何使利益相关者有效参与管理，如何理顺政府、市场、学校和社会之间的关系，使其各归其位、各负其责，是教育治理现代化过程中需要深入思考的问题。本文将基于中国北京、上海、江苏和浙江四省市参与PISA2018（Programme for International Student Assessment，国际学生评估项目）测试的情况，围绕资源保障、制度建设和文化建设，对学生和学校问卷反映出的四省市教育治理的现状进行分析（文中数据皆使用OECD公布的PISA2018数据，遵循OECD技术要求进行加权处理，学生层数据聚集到学校层计算），并进一步梳理出教育治理的未来走向。
资源保障：教育资源配置的成效与不足
在推进教育高质量公平发展的过程中，确保公平的责任主要在政府。公平是对利益关系调整和资源配置合理性的价值判断。在教育治理的过程中，政府首先应在资源配置上起到基础性的保障作用。
1. 教育硬件投入成效显著
PISA2018从基础设施和教学材料的数量和质量等角度考查了学校的硬件情况，并且合成了教育资源短缺指数。数据结果显示，我国四省市学校教育资源短缺指数低于OECD均值，在78个参测国家（地区）中排名63，低于多数发达国家及认知测试高表现国家。基于以上内容可以发现，从学校自身视角判断，教育资源已经基本满足了教育教学需要，特别是纵向地与自身比较，学校的硬件条件得到不断改善。这说明我国长期以来的教育投入，特别是在基本办学条件上的投入成效显著。
在长期城乡二元结构的背景下，城市在办学条件上有了更多的积累。从城乡均衡的角度（本文将教育行政划定的县镇学校归为农村学校），使用T检验分析不同指标的城乡差异，可以发现教育资源短缺指数在城乡间存在显著差异（见表1）。通过进一步分题目分析可以发现，除基础设施的质量城乡差异不大之外，农村在教学材料的数量和质量、基础设施的数量上仍落后于城市。政府应继续坚持在薄弱校改造、农村学校硬件改善方面下功夫。
2. 资配置需加大投入力度
教师队伍是国家教育质量的重要保障。从教师数量配置上看，四省市总体的生师比较低，平均10.71位学生配备1位老师，位列参测国家（地区）46名（见表1）。单纯从国际排名来看，四省市总体教师数量配置处于国际中上水平。但该数据包括了在编不在岗的教师数以及职工数，而在其他各国家（地区），此项数据仅涉及教师和协助教学的教辅两类人员。从结合学校实际的角度进行分析，报告中所反映出的师资短缺程度表明我国师资数量和质量上短缺严重。PISA2018将教师和教辅人员的数量和质量合成了教育人员短缺指数，四省市该指数的国际排名第7，意味着教师和教辅人员数量不足，质量不高。特别是在农村地区，短缺指数接近1（最高值），短缺程度极其严重（见表1）。
将生师比与班额进行比较后发现，教师数量不足的问题非常严重。四省市平均班额为41.67，位居参测国家（地区）首位。《教育部关于进一步加强中小学校校舍建设与管理工作的通知》中曾明确“城市小学、中学每班班额分别不超过45人和50人”“农村非完全小学、完全小学和初中每班班额分别不超过30人、45人和50人”。PISA2018的四省市参测学校为初中和高中校，虽平均班额未超教育部规定标准，但与国际水平差距甚远。该结果一方面反映出四省市超高的教育效率，教师承受了巨大工作量，却培养了世界上学业表现最好的学生；另一方面，也反映出教师配置的不合理。单纯以生师比作为编制配比标准，忽视了班级作为基本教学单位的实际，导致班额居高不下。结构性缺编导致小规模学校师资严重不足，农村学校“包班教学”“跨多个学科教学”“跨多个年级教学”等现象非常普遍。
教师入职学历也是师资配置的重要方面，我国高水平师资尚显不足。从世界范围来看，一国（地区）持证上岗的教师比例越高，其平均阅读成绩越高（相关系数为0.41）；且拥有高学历教师越多，该国家（地区）平均阅读成绩越高（相关系数为0.36）。从四省市的数据来看，持证上岗的教师比例高达97.56%，位列参测国家（地区）第9，表明政策落实情况较好。但高学历教师比例偏低，如拥有硕士和博士学位的教师分别占7.68%和0.15%，位于国际后列，农村学校尤其缺乏高学历教师（见表1）。吸引高学历人才加入教师队伍，是提升教师队伍整体素质的重要路径。
3. 教育信息化建设成效显著
科技的发展推动了教育领域的信息化发展，PISA2018从学校电子产品的软硬件配置、信息技术与教学的整合程度、学校在信息化使用上的激励措施等方面反映了学校信息化程度。数据显示，四省市学校的信息化程度已经远远超过了OECD发达国家水平，各项配置都非常高：九成左右的学校都配备了教学适用的电子设备且使用程度较高，并提供了相应技术支持（学习资源、学习平台和专业人员等）（见表2）。相比硬件，教学软件配置略显不足。从城乡比较来看，农村学校的信息化配备落后于城市学校，在配置较高的电子产品和适用于教学的软件上都略显缺乏。
教育部于2018年印发的《教育信息化2.0行动计划》提出，到2022年要基本实现“三全两高一大”（教学应用覆盖全体教师、学习应用覆盖全体适龄学生、数字校园建设覆盖全体学校，信息化应用水平和师生信息素养普遍提高，建成“互联网+教育”大平台）的发展目标。从现有结果来看，四省市在教育信息化方面已然进入2.0阶段。教育信息化从教育系统的基础性和结构性因素，发展为在教育现代化进程中能够发挥战略性和全局性作用的关键因素，正产生越来越大的社会影响。同时，我们要警惕教育信息化在促进教育公平的同时可能带来新的不公平，避免信息化资源向经济发达地区聚集的问题。
制度建设：多元参与的现实与矛盾
多元参与中，各利益相关主体利益的协调和责任的分配是尤其需要关注的问题。多元参与包括多个层次和类型，阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在描述公民参与规划社区时提出了参与的8个层次：操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权、公民控制。其中操纵与引导处于无公众参与阶段，告知、咨询与劝解处于表面参与阶段，合作、授权和公民控制则处于公民权力阶段。PISA2018考查了表面参与阶段的“告知”以及公民权力阶段的“合作”两类活动，并从政府和学校角度分析了质量保障措施。
1. 教育信息公开程度不高
多元参与的初始阶段和层次是“告知”，尊重公众对于教育的知情权。PISA2018围绕学校成绩数据公开的问题，设计了相关题目。从数据结果来看，四省市教育信息的公开情况整体落后于国际水平，其中农村地区更低（见表3）。
随着证据为本决策理念的深入，已经有73.19%的学校报告其成绩数据被教育行政部门长期追踪，但面向家长公布的比例却低了10多个百分点，而面向公众公布的比例仅为2.45%，这反映出教育信息公布的制度尚未形成。最看重“分数”的是教育行政部门，因此解决“唯分数”难题的首要环节可能在政府。
2. 家校合作的水平较高
家校合作是学校和家庭两个利益相关主体间的关系调整，合作是多元参与的较高水平。PISA2018集中考查了不同层次的家校合作情况。
总体上讲，四省市家校合作的方式多，各种方式的使用频率均列参测国家（地区）前15名（含）以内，尤其是家长对于学生学习情况的关注，处于国际前列。这与我国尊师重教的传统有关，家长对于教育历来非常重视。但从合作的层次和水平来看，家长参与仍处于低层次，主要是了解学习情况，而参与学校活动和管理不多。同时，城乡之间存在差异，农村家校合作程度普遍不高，但在“参与当地学校管理组织（如家长协会）”这一项数据上，农村反而高于城市。
3. 质量保障措施较多
PISA2018认为开展内外部评估、以书面形式明确学校课程计划与教育目标等十项措施能有效保障和提高教学质量。四省市绝大多数学校采取了相应的措施，其中超过95.00%的学校采取了“内部评估/自我评估”“以书面形式明确学校课程计划与教育目标”“系统记录师生考勤和专业发展等数据”等六项措施，切实保障了四省市学校教学质量（见表5）。
从高比例措施和比例略低的保障措施对比可以看出，四省市的政府主导力量比较突出，学校对于质量也非常重视，但在专业保障上力度略显不足。71.32%的学校会“定期向一名或多名专家开展持续性的以改善学校为目的的咨询”，在参测国家（地区）中排第23位。在政府发起的举措中，89.74%的学校采取“外部评估”，绝对数量已经较多，但在参测国家（地区）中排第29位，相对位置不太高，仍需引入更多外部力量共同参与评估，促进学校发展。
另外，采纳频率高的很多措施都是过程性的，“留痕”的记录多，但对学生发展的解释不足。如90.66%的学校能“形成学生成绩标准的书面说明”，这意味着仍有近10.00%的学校不能帮助学生明确自己成绩所对应的能力水平，更遑论基于成绩表现改进学习。四省市学校和政府都将教育质量聚焦于考试分数，却忽视了分数背后的意义，对学生长远发展的利益考虑略显不足。
文化建设：学校育人生态的创设和维护
学校治理是教育治理的基本单元。着眼学生全面发展，形成良好的育人生态是学校内部治理的要点。PISA2018关注了学校内部师生的状态，以及学校开展创造性课外活动的情况。
1. 学校内部生态待改善
师生在学校的状态以及对学校的感知是学校生态的重要体现。PISA2018考查了学生对于学校竞争和合作氛围的感知，并且从阻碍学生学习的学生行为和教师行为方面分析了不健康的学校文化。
四省市学生的学校竞争知觉、学校合作知觉均高于OECD平均水平（-0.01和0.00），处于国际中上水平，合作倾向更高；相较于农村学校，城市学校的竞争氛围和合作氛围都更强。对于四省市学生，控制了学生和学校的家庭经济社会文化地位指数之后，学生的竞争知觉每增加一个单位，阅读成绩显著增加4.05分；而合作知觉不能预测阅读成绩，也就意味着更具竞争性的学校文化可能与学生阅读成绩提升有正相关。
2. 师生不良行为破坏学校文化
包括吸烟、酗酒、吸毒、逃课、欺凌以及不尊重教师等行为在内的学生不良行为，是学校不健康文化的典型表现。PISA2018请校长评价本校学生有多少上述行为，并合成了阻碍学习的学生行为指数。总体上看，四省市阻碍学习的学生行为略高于所有参测国家（地区）平均水平（-0.02）（见表6），问题不突出。从各类行为的具体表现来看（见表7），城市学生的不良行为对学习的影响更大，但就“对老师不够尊重”这一项内容来说，农村学生的不尊重行为略高于城市学生，折射出农村对教育的漠视。新“读书无用论”沉渣泛起，需引起重视。
教师忽视学生个性化需求、缺勤、不愿变革、过于严厉、备课不充分等都是学校不健康文化在教师行为上的主要体现。PISA2018将上述行为合成了阻碍学生学习的教师行为指数，四省市该指数得分高于所有参测国家（地区）平均水平（-0.01），位列第10（见表6），问题较为严重，城市教师的情况更为严重。究其原因，可能因为城市教师的工作压力更大，更易形成不良文化。如何处理和缓解城市教师出现的系列问题，需要学校和教育行政部门共同努力。
3. 学校开设创造性课外活动仍有提升空间
学校开展创造性课外活动是提升学生综合素质的重要方式，关系到学生的长远利益。相较四省市学生在三个领域认知测试中的优异表现，学校为学生提供课外活动的国际排名仅为第18，仍有很大提升空间（见表8）。
从表8可以看出，四省市学校开展的创造性课外活动仍然以知识性和技能型为主，如读书社团（兴趣小组）位居国际排名第2，美术活动和讲座位居国际排名第8。形式更加丰富的乐队、戏剧等活动因与升学和考试的关系较不紧密，国际排名仅为中上。
城乡课外活动的开展存在较大差异。除了美术社团和美术活动以外，其他各项活动的开展情况农村都低于城市，这种差距从3%～15%不等。在“乐队、管弦乐队或合唱团”“讲座或研讨会”“辩论社团（兴趣小组）或辩论活动”等需要充足和专业师资的活动上，农村学校的开展最为不足。四省市中只有四成多学校与当地图书馆合作，农村地区的合作比例更低，究其原因可能源于我国乡村社区图书馆得到的投入资金少，只开展借阅活动、开放时间次数少、不开展阅读活动。农村文化荒芜和空心化情况严重，学校成为文化聚集地，可能需要发挥辐射作用，而不是吸引作用。
未来展望：推进教育治理现代化
“推进教育治理与过去教育改革思路一脉相承，与简政放权、教育行政职能转变、建设现代学校制度等是一致的，是对一直在进行的教育管理改革的深化”，其价值目标是办成“好教育”，“使内在于又超越于多元主体利益之上的学生的根本利益和长远利益，以及社会的根本利益和长远利益，能得到最大化的实现。”PISA测试关注15岁学生的表现和发展，提醒我们将学生的利益作为教育治理关注的重点，强调政府主导，深化教育领域“放管服”改革。
1. 持续加大投入，提升教师数量和质量
PISA2018问卷结果显示，四省市学校硬件充足性和信息化建设都处于国际前列，充分展示出我国不断加大教育投入的成果，也显示出政府主导的重要成效。但四省市师资短缺现象严重，班额居高不下的现实状况也不可忽视。国家在持续增加教育投入、降低大班额的同时，应根据班级数核定教师编制，保证教师数量充足，同时为教师实现自身更高专业发展追求提供更多支持。
2. 理清权责边界，创新多元参与机制
目前，多元主体在教育过程中权责不清、参与不足的问题还十分凸显。PISA2018问卷中家校合作的结果显示，家长主动与学校沟通的情况相较教师主动与家长沟通的情况，在国际排名中高出14位，而两种情况的百分比相差不大。这意味着，国际上多数国家教师的沟通更为主动，而我国家长反而更加积极，家长参与学校教育的意愿强烈。但与此同时，家长们也会抱怨学校将更多责任推给家长。以上显示出家庭和学校的责任边界不明，需进一步创新合作机制。另外，PISA2018结果显示专家在学校发展中参与不足，表明学校更多是在“闭门办学”。教育行政部门和学校管理者应注意更充分地引入“外脑”，保证多元参与。
3. 平衡秩序与自由，激发办学活力
PISA2018问卷结果显示，四省市教师不良行为较多，如不愿变革、不能因材施教等。在工作量较大、行政事务繁多的情况下，大批教师职业倦怠，学校办学活力亟待激发。一方面增加教师数量迫在眉睫，另一方面需通过平衡集权与分权，重塑教育治理中的新型政校关系。政府层面应明确“底线要求”，放弃对分数和升学率的过分追求，给予学校更多的指导和服务，加强教育去行政化，积极探索教育家办学。学校内部要加强治理，给予教师和学生更为民主、宽容的氛围，并协调利用更多社会资源。
4. 基于不同文化土壤，开展有差异治理
PISA测试为我们提供了国际尺度，让不同文化有了比较的可能，但我们更应清醒地认识到我国教育的特殊土壤。我国的现代科层制和市场经济都不成熟，“在扩大微观教育领域基层参与式民主的同时，还要致力于建设现代科层制政府、完善教育行政机构与职能，以及更好地规范市场并促进市场健康发育。”PISA2018问卷结果显示，四省市学校成绩数据向公众发布的程度在国际排名中位列倒数，但这并不表明我们需要盲目公布成绩。在我国考试结果高利害的大背景下，盲目扩大知情范围可能会进一步侵犯学生的根本利益。公众知情权和学生的根本利益需要谨慎平衡，要从学生的长远利益出发进行制度设计。此外，PISA2018结果显示城市和农村教育问题不同，需要不同的治理方式。未来，国家应加强对农村的补偿，改善乡村教师待遇，发挥农村学校在农村发展中的文化辐射作用，吸引市场和社会更多主体参与办学。
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文章来源：
《中小学管理》2020年第1期 · 本刊视点
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