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宏启观察 64 || ​抓住教育治理的本质

褚宏启 中小学管理 2023-03-12

导读

教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体,通过一定的制度安排进行合作互动,共同管理教育公共事务的过程。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理,即“共治”。




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“教育治理”是一个很热的词,也是一个很时髦的词,大家都很喜欢用,但是使用的随意性很大,有时甚至张冠李戴、南辕北辙。推进教育治理,必须抓住教育治理的本质,不能“挂着羊头卖狗肉”,更不能“打着红旗反红旗”。


当前,教育实践领域甚至教育理论界,对于教育治理有诸多误解。


其一,认为治理就是“严管”。“治理”这个词过去早就在教育领域使用,如“学校周边环境综合治理”,含有对于不法行为严加管治的意思。也有人把治理理解为“管住”“治住”。总之,从严就是了,而且是自上而下的严管,如政府管学校、学校管老师、老师管学生,管得规规矩矩、老老实实。这种对于治理的理解,恰恰与治理的本质完全相反。


其二,认为治理就是依法治教、就是管理的法治化与制度化要制定严格的制度,确定明确的责任,并从严问责。法治化与制度化的确是治理的组成部分,但不是最关键的部分,只是次要的从属的部分,治理的本质是多元共治、是民主参与,偏离了这个本质,制度与规则就成为管控的工具,而不是发展人、解放人的手段。


其三,认为治理就是管理信息化,就是利用互联网,尤其是利用大数据监测甚至监控师生的学习行为、教学行为以及其他行为,从而做到科学管理、精准分析,以提高管理效率。这是对于治理“最时髦”的理解,把治理与现代信息技术对接起来,治理也因此高大上起来。但是,技术只是一种手段,可以用来干好事也可以用来干坏事,而治理是有明确的正面的价值方向的,是充满民主与人道精神的。把治理狭隘地理解为管理信息化,远远偏离了治理的本意。


还有人包括一些学者把治理与管理对立起来,认为管理是落后的,而治理才是先进的,甚至很多人还使用“从管理到治理是重要进步”之类的表述。实际上,管理包括治理,治理只是管理的一种高级形态,是管理现代化的一种具体体现。管理现代化有很多内容,如管理的科学化、民主化、法治化(制度化)及信息化等。但是治理的根本特征是民主化,即便法治化也只是次要特征,离开民主谈法治,法治没有意义,起码会丧失很多意义。因此,我们谈论和推进教育治理,必须抓住治理的最本质特征,否则,就跑题了走偏了,即便下笔千言也会离题万里。当前这类离题万里的文字还的确不少。


治理的典型特征是多元主体参与的共同治理,即“共治”。我曾经给教育治理下过一个比较学术化的定义:教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体,通过一定的制度安排进行合作互动,共同管理教育公共事务的过程。可见,教育治理的核心要义是民主化,法治化与制度化等都是从属的,是为民主化提供服务与保障的。


治理与教育治理都不是随意出现的。治理的理念为什么能在全球大行其道?在于出现了“政府失灵”与“市场失灵”,社会多元参与的治理必须出面救场。


先看政府失灵问题。政府干预过多,管得过多,会造成政府精力不济、负担过重、服务低劣、效率低下、忽视大局等问题;会压抑学校的办学活力,学校穷于应付,没有时间务正业,还会导致学校对政府的过度依赖,使得学校特别是校长的进取心消减和责任感萎缩;导致政府垄断教育,挤压社会各种力量参与办学的空间,阻碍各种教育中介组织的发育和成长。


为救治政府失灵,市场化改革包括教育领域的市场化改革应运而生,企图运用灵活的市场手段化解政府的僵化管理,给教育带来竞争与活力。但是,市场追求利润,市场对有钱人、有购买力的人更为友好。在教育的市场化改革中,穷人并不能真正受益,无权无势的弱势群体没有钱把孩子送到收费高昂的某些优质学校,甚至没有钱给孩子报各种各样的补习班,教育差距进一步拉大,教育变得更加不公平。教育市场化甚至对所有的学生,无论贫富贵贱都造成了伤害。当下大量补习机构都“磨刀霍霍”朝向中小学生,损害了教育的公益性,损害了孩子们的身心健康,已经破坏了正常的教育生态。市场的力量、商业化的力量,在资本与技术的双重加持下,不仅冲击宏观教育,也渗透进校园甚至班级。


可见,单一主体的政府管理以及市场化导向的教育改革,各自都有其不能克服的弊端。而且,只靠市场来解决政府失灵问题,是解决不了的,反而会带来更多的更严重的问题,国内外的教育市场化改革都证明了这一点。那么,只靠政府来解决市场失灵问题,如当下对于社会补习机构的严格管控,会产生某些积极的效果,但同时也会产生政府失灵所带来的某些副作用,诸如效率低下、抑制活力等等。因此, 单纯的市场手段和单纯的政府干预都不能最有效地促进教育发展,教育发展需要新的调节机制,这个新的调节机制就是教育治理机制,就是多元主体对于教育公共事务的民主参与。


多元共治的基本思路是用社会的力量、基层的力量,去遏制政府权力的滥用,去对冲市场的商业化倾向,形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局,以更好地调动中央和地方政府的积极性,更好地激发每个学校的活力,更好地发挥全社会的作用,最后达到保护教育公益性、保护学生教育权益的目的。


教育治理如何发挥作用呢?其机理与机制如何?治理与教育治理的实质是民主,而且是一种新的民主形态,是微观层次上的直接参与式民主,不是国家层次上、政治意义上的代议制民主与选举式民主,不指涉现存的宏观的国家权力、结构制度安排。教育治理这种民主参与是基层民主、直接民主、协商式民主,也是实质性民主,相关主体直接表达与维护自己的“实质性的利益诉求”。如在班级管理中家长和学生的民主参与,有利于更直接有效地维护学生的各种实体性权利。


教育治理这种参与式的基层民主,有利于充分征询民意和集中民智、协调和整合各种利益冲突、形成共识并合理决策,以更好地解决问题,有利于共同解决教育管理中回应性不足、民主性缺失、公共性偏离等一揽子问题。


教育治理中的多元共治,主要是针对政府而言的,但是我认为,可以进一步拓展到更多的层面,如学校层面甚至班级层面。在政府层面推进多元共治,意味着政府要给学校与社会分权,推进学校自治;意味着政府决策中要让学校、教师,甚至家长和学生有更多的参与,同时还要发挥专业组织或人员尤其是专家们的作用,充分听取他们的意见和建议,不能一意孤行。学校层面的多元共治,要求推进教师、学生、家长、社区以及专业组织的民主参与。班级层面的多元共治,要求推进学生、家长、科任教师等各方的民主参与。民主参与,能给各个层级带来决策的科学化与理性化,能带来生机与活力,能有效挤压官僚主义和形式主义的生存空间,让大大小小的教育管理活动更加合理,让学校中的学生、教师和管理人员心情更加舒畅。


教育治理本身既育人,又养心。治理是个好东西,我们要抓住教育治理的本质推进教育治理的现代化,把教育治理做足用好。


(本文作者系本刊编委、北京开放大学校长、北京师范大学教授)

 

文章来源:

《中小学管理》2021年第4期 · 宏启观察

文章编辑:孙金鑫

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