教育要践行| 金志峰 庞丽娟 杨小敏：编制约束下的中小学教师队伍建设困境与政策改进策略

　　作者简介：金志峰，北京师范大学中国教育政策研究院博士后，副研究员(北京 100875)； 庞丽娟，北京师范大学中国教育政策研究院副院长，教授，博士生导师，本文通讯作者(北京 100875)； 杨小敏，北京师范大学中国教育政策研究院博士，助理研究员(北京 100875)。

　　内容提要：编制问题是中小学教师队伍建设的一个关键问题，编制政策是中小学教师队伍建设的一项重要政策。编制的结构性短缺，严重制约着高水平教师队伍的建设，并对教育教学工作产生了直接和间接的负面影响，其主要原因在于编制政策和编制管理机制严重滞后于实际需求。建议在编制总量严控的前提下通过体制机制创新盘活存量：健全教师编制层级管理体制和部门协同机制，确保教育部门的话语权；实施城乡差异化编制标准，设置机动编制和农村学校附加编制；建立教师编制动态调整机制，积极应对经济社会发展新常态；探索新的用人机制，破解编制总量约束。

　　关 键 词：教师编制 教师政策 教师队伍建设 乡村教师

　　标题注释：本文系中国博士后科学基金面上资助项目“我国乡村教师队伍建设研究”(项目编号：2016M600054)阶段性研究成果。　

　　编制政策是中小学教师队伍建设的一项核心政策，它关系到教师的待遇、职称、培养等一系列环节。近年来，国家在中小学教师编制及相关政策上不断进行改进和完善，包括对人事代理等用人方式进行了有益探索，但中小学教师队伍仍面临着数量提高和质量提升的双重压力。编制问题是中小学教师队伍建设的一个关键问题。文章以在全国23个区县开展的综合调研为基础，结合其他研究方法，对我国中小学教师编制政策面临的困境开展研究，揭示当前普遍存在的编制短缺问题，并对问题背后的政策性根源进行深度挖掘，指出编制标准和编制管理方面的一系列不足。相应地对中小学教师编制政策的调整和完善路径进行深入探讨，对有效完善编制标准和健全管理体制等问题提出积极的对策建议。

　　一、现实困境：编制结构性短缺在根本上制约教师队伍建设

　　当前我国城乡中小学普遍面临比较严重的编制短缺、师资不足等问题。2013年以后，我国中小学在校生数量基本在1.62亿人至1.64亿人之间，总量相对稳定。①但随着城镇化的推进，农村小规模学校激增、城镇寄宿制学校后勤管理工作量大等问题愈发突出，用人需求大幅增长。2014年，《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(中央编办发[2014]72号)(以下简称“72号文”)将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准。按照新标准，全国应配备中小学教职工1016.41万人，需在原有基础上增加91.11万人，但目前各地尚未落实。“学前教育三年行动计划”实施以来，学前教育规模快速扩大，2014年底在园幼儿达4050.71万人，较2012年增加了9.9％，新增的教职工只能通过其他用人方式或挤占中小学编制来解决，这加剧了中小学教师编制的短缺。

　　编制短缺直接造成师资匮乏，中小学教师教学和管理工作任务异常繁重。有调查发现，中小学教师平均每周工作时间为52.54小时，包括工作日工作时间44.11小时、工作日晚上工作时间4.84小时以及周末工作时间3.59小时。[1]另有学者在西北地区6个县进行调研，发现这些地区中小学教师周平均授课节数达到18.5节，部分教师达到44节。[2]农村学校的情况更加严重，东、中、西部地区的抽样调查结果显示，83.8％的农村教师平均每天工作时间达9小时以上，71.2％的农村教师周课时达13节以上。[3]根据东北师范大学农村教育研究所在全国9省10个城区9个县域所做的调研，农村小学和教学点教师平均每周上课节数分别为17.93节和19.86节，远高于同地区城市小学和县城小学教师的13.70节和13.58节。[4]调研发现，中小学教师“经常熬夜”和“总是熬夜”的教师比例分别是37.2％和5.1％，占总样本数的四成以上。仅3.6％的教师每天睡眠时间在8小时以上，其余96.4％的教师均不足8小时，而6小时以下的竟然占到总样本数的20.8％。工作超负荷和睡眠不足严重危害了教师的身心健康。65.9％的教师经常心情烦躁，51.5％的教师情绪低落，40.4％的教师经常失眠。

　　繁重的工作负担引发了一系列问题：一是直接影响教师的工作效果和教学质量；二是教师的培训和学习时间被挤占，专业发展受到限制，间接制约了学校教学水平的提升；三是降低了教师职业的吸引力，加剧了教师特别是农村教师补充困难和流失严重等问题。问卷调查发现，中小学教师中有55％的人存在转行意向。有学者对中西部地区6省24县市农村小规模学校进行的抽样调查显示，50％的校长反映近年来有教师流失的情况，并且流失的主要是骨干教师和35岁以下的年轻教师，有些地方由于教师大量流失，致使学校无法正常开课，有些村小甚至只剩下一个“留守”教师。[5]2010年，北京师范大学中国教育政策研究院在中西部省份农村地区开展调研，发现农村小学教师的平均年龄均在45岁以上，部分地区和学校甚至更高。2016年再次调研的结果显示，上述地区农村小学教师平均年龄已经超过50岁，可见这6年里，年轻教师的补充非常有限。以上现象若持续下去，农村教师将面临严重的断档危机。

　　二、政策归因：编制政策和编制管理机制严重滞后于实际需求

　　(一)单纯按生师比确定编制标准的方法缺乏科学性和合理性

　　当前我国中小学教师编制主要依据生师比指标，这个指标对于标准班额自然没有问题。但农村学校特别是村小和教学点由于学生人数所限，成班率很低。对于只有十几人甚至几人的小班来说，每班学生人数虽少，但课程和教学任务并未相应减少，按照当前的生师比标准，一个班甚至连一个教师编制都没有，这必将造成这些学校和教学点教师的实质性缺编，往往教师总量已达到甚至超过现有编制标准，却不能满足甚至远远不能满足这些学校现实的、合理的教学需要。音乐、体育、美术等学科的教师更是严重短缺，普遍面临结构性缺编问题。因此，在村小和教学点，一个教师兼任多门课程、包班制、复式教学等现象非常普遍。

　　(二)现行编制标准缺乏区域差异性且尚未真正落实

　　2014年“72号文”统一了城乡中小学教师编制标准，这对于改变以往编制标准“城乡倒挂”现象及促进农村教育事业健康发展，无疑具有积极的意义。但是，新的编制标准仍未充分考虑到现实国情和区域差异。尤其是在很多经济落后、交通不便的农村和边远贫困地区，居住地分散，生源分散，实际成班率很低，小规模学校和教学点大量存在。在这些地区实行与发达地区统一的编制标准，显然不符合当地实际情况。

　　“72号文”提高了县镇、农村中小学教职工编制标准，统一执行原城市标准，即高中教职工与学生比为1∶12.5，初中为1∶13.5，小学为1∶19。按此标准，县镇高中、初中和小学编制标准应分别提高4％、18.5％和10.5％，农村高中、初中和小学标准应分别提高8％、33.3％和21％。但是调研发现，不少地方对本届政府任期内“财政供养人员只减不增”存在一定的认识误区，导致这些地方相关部门对落实新的编制标准表现出畏难情绪，采取不作为态度，致使应增加的编制数未能落地，农村学校编制紧张的问题并没有得到缓解。

　　(三)现行编制标准未考虑到教师专业发展和职业人群的特点

　　中小学教师有着区别于其他行业的专业发展需要和职业人群特点，这些都是在制订编制政策时应予以充分考虑的：为了促进专业发展，及时更新理念，增长知识，提升教学能力，教师需要离岗参加国培、省培、市培、县培、校培等多层级多形式的脱产培训。教师的培训与交流需要短期离岗，造成“培训式缺编”。同时，女性人数比例和产假比例相对高于其他多数行业，形成“产假式缺编”。“全面二孩”政策实施后，女教师产假比例激增，调研发现，当前中小学教师休产假人数比例总体上占全体教师的8％～10％，比起二孩政策实施前3％～5％的比例，足足增加了一倍多。但是，目前的编制标准没有考虑到这些问题，遇到教师缺员时只能由其他教师临时顶岗，这就大大增加了其他教师的工作量，加重了教师整体工作负担，影响学校教学秩序和教学质量。此外，学校的管理与运行需要配备一些专职的行政管理人员、教学辅助人员和工勤人员，但现行标准均未考虑到这些，以至部分非教学岗位长期占用教师编制，加剧了学校编制的紧缺。

　　(四)各地教师编制总体调整步伐滞后于经济社会和教育发展

　　随着我国经济社会的发展和产业结构的调整，人力资源需求日益增长，对于教育事业发展和教师队伍建设提出了新的要求。与此同时，人口的流动特别是向城性流动日益成为常态，户籍制度改革进程不断加快，国家对于流动人口随迁子女入学问题也有了明确的政策，因此，各地区生源的波动也同样成为新常态。但目前各地学校教师编制却未能适应以上新要求和新常态，未能根据现实情况的变化对教师编制予以及时的调整，编制多年不变的现象普遍存在。特别是对于生源流入地来说，学生数量虽然增加甚至是短期内大幅增加，但教师编制并未得到相应的增加，造成师资短缺，也引发大范围的大班额现象，影响了这些地区的正常教学。同时，由于缺乏有效监管，一些地区在教师编制使用和管理方面很不规范，普遍存在“占编”“压编”“有编不补”等现象，严重制约着当地教育事业的健康发展。

　　三、改进策略：在编制总量严控的前提下通过体制机制创新盘活存量

　　(一)健全教师编制层级管理体制和部门协同机制，确保教育部门的话语权

　　2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出，农村义务教育实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。这些年来，各地“以县为主”的管理工作取得了一些成效，也暴露出一些问题。除了地方呼声比较强烈的县级财政特别是中西部县级财政不足之外，教师编制问题也是县级政府所无能为力的。省级、市级政府在教师编制管理方面要切实承担起相应的责任，真正形成省、市、县各级政府明确分工、分级管理的教师编制层级管理体制。省级政府根据国家相关政策，在对本省(自治区、直辖市)经济社会发展、教育事业发展、教师队伍建设的现状和趋势进行深入调研分析的基础上，充分把握本省教师资源总体需求的变化趋势，研究制订全省中小学教师队伍建设规划和教师编制总量规划，并作好全省编制总量调控；地市级政府根据本地区教育事业发展和学校教育教学的实际需要，实施编制的动态调整；县级政府则负责本区县各个学校教师编制情况和编制需求的统计与上报工作，在上级机关审核后，再进行教师编制调整的具体组织实施工作。

　　教师编制的对象是具有专业性的教育领域和独特人群特点的教师队伍，编制政策和管理必须符合我国教育事业改革发展的需要，符合中小学教师队伍建设的需要。因此，教育部门在教师编制中应起到实质性作用。但是，在教师编制政策和管理所涉及的编制、人社、财政和教育等多个部门中，教育部门的话语权非常有限，处于一种被动接受的地位。因此，建议建立健全教师编制管理的部门协同机制，促进各行政部门之间的协调配合，同时确保教育部门在教师编制管理中的话语权，充分发挥教育部门在教师编制标准、计算方式、核编办法及编制管理上的主导作用。各区县需要统计上报到市、省的本县各校教师编制情况和编制需求变动情况，均由区县教育行政部门负责，其他相关部门及上级机关既要认真审核，又应充分考虑区县教育部门对于编制需求的意见。

　　(二)实施城乡差异化编制标准，设置机动编制和农村学校附加编制

　　生师比是一项常用的教育资源配置指标，它有利于控制一个地区、一个学校的教职工总量。但这一指标在适用范围上有其明显的局限性，即仅适用于标准班额，而不适用于小班额。建议针对我国城乡学校情况差异显著的现实，对中小学教师基本编制指标实行新“三轨制”，即在基本编制的计算上，城市和县城学校仍按生师比配编，乡镇学校根据实际规模分别依据生师比或班师比配编，乡镇以下小规模学校和教学点则主要依据班师比配编。

　　针对中小学“培训式缺编”“产假式缺编”等现象，建议在新的编制办法中设置一定比例的机动编制并使之制度化。机动编制占基本编比例取决于轮训时间与轮训周期，数值上等于两者之比。[6]各地教师培训政策和培训学时要求不尽相同，根据《2013-2017年全国干部教育培训规划》，专业技术人员年均参加脱产培训时间不低于90学时，即11.25天。按照这一标准，一名教师每年会有不低于3％的时间要用于脱产培训，相应至少应增加3％的机动编制，以应对“培训式缺编”。当前各省产假天数以128天和158天居多，平均为143天，占全年天数的39％，各地中小学平均每年产假比例为8％～10％，因此应增加约3％～4％的机动编制，以应对“产假式缺编”。综合起来，机动编制的数量应不低于基本编制数量的6％。

　　对需求普遍、反映突出的寄宿制学生生活管理岗位用人，在城市和经济发达地区，可以通过人事代理、劳动用工、劳务派遣和购买服务等方式解决。但这些方式在艰苦边远的贫困地区的农村学校并不适用，建议对这些学校设置教师附加编制，用于教辅岗位，附加编制规模由各地编制部门实行总量控制，并在配置上向农村寄宿制学校倾斜。

　　(三)建立教师编制动态调整机制，积极应对经济社会发展新常态

　　为应对经济社会发展与产业结构调整对教师队伍建设提出的新要求，促进教育事业发展，建议建立中小学教师编制的动态调整机制，及时规范进编和退编。中小学编制总量应根据教育事业发展规划、生源变化和学校布局调整等情况相应调整。建立教师编制年度报告制度，对教师编制实行“一年一核”“一校一核”。各县教育部门每年将所属各校当年在校学生人数、班级数量、教师名册及需要增减的编制数量报告给县编制和财政部门，经县编制和财政部门审核、县政府同意后再逐级上报到市级和省级相关部门。通过建立这种动态管理机制，使各校及时做到“生(班)增即师增，生(班)减即师减”，既不让过多的编制成为财政负担，也不让过少的编制束缚正常的教育教学工作。这种动态管理机制同时也是一种应急机制，它有利于加强编制管理的应急调整能力，以及时应对因经济社会发展及有关政策调整所带来的变动。

　　(四)探索新的用人机制，破解编制总量约束

　　当前，我国经济社会快速发展，产业结构加速转型升级，城镇化进程持续推进，人口流动日益频繁，教育事业发展日新月异，各地、各校对教育人力资源的需求也处在不断的变化之中。在这种大发展、大变革的环境下，即使建立了教师编制动态调整机制，编制的发展也无法做到对现实需求反映的即时性。因此，在不断完善编制管理的同时，应积极探索新的用人方式，大力创新用人机制。应根据不同岗位的特点，分别采用不同的用人方式。部分教学岗位和行政岗位可实行人事代理制度，由学校及主管部门共同组织公开招聘考试进行录用，其档案交由人社部门主管的人才交流中心托管；部分行政和教辅岗位应推行劳动合同用工，由学校与劳动者签订劳动合同，建立劳动关系，依据《中华人民共和国劳动合同法》进行管理；工勤岗位则应以劳务派遣用工为主，劳动合同用工为辅；部分临时性的教辅和工勤岗位可签订劳务合同，建立劳务关系。学校在进行劳务派遣用工时，应注意做到以下几点：一是严格审查劳务派遣机构的资质，谨慎选择合法机构；二是与派遣机构签订合法、详细的派遣协议，协议中应约定派遣机构须将其与劳动者签订的劳动合同在用工单位留存备案；三是要求劳务派遣人员在劳务派遣员工名册上签字，明确其用工方式。此外，学校还应加大购买服务力度，减少用人需求。

　　注 释：

　　①依据《全国教育事业发展统计公报2013》《全国教育事业发展统计公报2014》《全国教育事业发展统计公报2015》计算得出。

　　参考文献：

　　[1]李新翠.中小学教师工作量的超负荷与有效调适[J].中国教育学刊，2016(2)：56-60.

　　[2]王嘉毅.多维视角中的农村教师[M].北京：北京师范大学出版社，2011：275.

　　[3]罗儒国.农村教师生存状况的调查与思考[J].湖南师范大学教育科学学报，2012(4)：44-47.

　　[4]周兆海，邬志辉.工作量视角下义务教育教师编制标准研究：以农村小规模学校为例[J].中国教育学刊，2014(9)：1-6.

　　[5]曾新，付卫东.内生发展视域下农村小规模学校教师队伍建设[J].教育发展研究，2014(6)：73-79.