以新型城市合作促进长江三角洲区域一体化发展
作者简介：张学良，男，上海财经大学讲席教授，博士生导师（上海 200433）。
2018年11月5日，国家主席习近平在首届中国国际进口博览会开幕式上提出，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。积极推动新型城市合作，完善区域合作新机制，有利于促进长江三角洲区域一体化发展，也有利于促进区域协调发展向更高质量迈进。中国传统的城市合作模式以对口支援（帮扶）和扶贫协作为主，体现了“强扶弱”“好帮差”“东部带中西部”的阶段性特征，充分彰显了政治和制度优势。当前，中国区域发展的实践中出现了“毗邻区合作”“蛙跳式对口合作”“新型飞地经济合作”“托管式合作”等多种新型城市合作模式，形成了较为健全的区域合作机制与区际利益共享机制，这为长江三角洲区域一体化发展乃至全国的区域协调发展提供了新思路。现阶段在长江三角洲地区借鉴与推广新型城市合作模式，通过资源跨区域整合释放经济发展新动能，对于促进长江三角洲地区更高质量一体化发展具有重要意义。
一、四类新型城市合作模式
一是毗邻区合作模式。近年来，长江三角洲核心城市及其毗邻中小城市融合发展进程逐渐加快。以上海及其周边地区为例，2017年4月浙江将嘉兴设立为全面接轨上海的示范区，5月江苏政府正式批复《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》也明确提出，促进邻沪地区跨省城镇圈统筹，进一步加强功能统筹、交通对接、环境共治、设施共享。在此基础上，上海崇明东平—江苏海永—江苏启隆城镇圈规划，青浦区与江苏省昆山、吴江区，浙江嘉善的环淀山湖战略协同区稳步推进。上述举措是上海都市圈突破行政边界束缚，以经贸联系为基础，实现城市多元合作的重要实践。在长江三角洲其他地区，以杭州都市圈、南京都市圈、合肥都市圈等推进长江三角洲核心城市及其毗邻区域融合发展的步伐也在加速。
二是“蛙跳式”对口合作模式。“蛙跳式”对口合作主要应用于地理距离较远的城市。2017年3月，国务院办公厅印发《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，要求沈阳与北京、大连与上海、长春与天津、哈尔滨与深圳建立对口合作机制。此次对口合作是一种区别于对口支援、对口帮扶和对口扶贫的新型跨区域城市合作模式，不再完全是传统意义上以投项目、给资金等方式进行的合作，更主要的是理念、人才、体制机制创新等软合作方面的对接。以上海和大连为例，大连具有的工业基础和丰富资源可以弥补上海在资源禀赋方面的不足，大连则明确提出将全面对标上海，学习并借鉴上海的发展经验。
三是新型“飞地经济”合作模式。传统的“飞地经济”合作模式主要是经济较为发达的城市在经济落后的城市设置飞地园区，或者两地园区之间开展产业、技术等方面的合作，从而实现“强扶弱”的目标。新型“飞地经济”合作模式则强调落后城市在发达城市设置孵化器、研究院等，主动吸收发达城市的新技术，转化为自身发展的新动能，此类“飞地”占地空间通常较小，目标指向明确，服务效率较高。2015年6月，浙江嘉兴创建嘉兴·硅谷·海纳孵化器，而后又陆续在伦敦、慕尼黑、纽约创建了7个离岸孵化器，在北京中关村也挂牌成立了孵化器。嘉兴旨在收集、遴选、孵化一批与嘉兴现有产业关联度高，技术领先，有广阔市场前景的项目，通过向入驻的高层次创新创业人才及初创高新技术企业提供免费创业指导，实现“孵化在海外，转化在嘉兴”的目的。
四是“托管式”合作模式。“托管式”新型城市合作模式的典型案例是广东省委、省政府2011年批复设立的深汕特别合作区。该合作区位于汕尾，面积468平方公里，由深圳和汕尾共同开发。从合作机制上看，合作区党工委与管委会为省委、省政府派出机构，享有地级市一级管理权限，委托深圳、汕尾两市管理，深圳主导经济管理和建设，汕尾负责征地拆迁和社会事务，两市在GDP、财税、土地收益等方面实施利益分成。深汕特别合作区以“深圳总部+深汕基地”为发展模式，以产业项目建设为中心，突破深圳发展瓶颈并解决汕尾发展问题。深汕特别合作区跨越传统“飞地经济”模式，城市合作采取深圳托管、利益共享等模式，职责明确，避免了传统城市合作中可能会出现互相推诿等问题，具有重要意义。
二、新型城市合作有助于促进长江三角洲区域一体化发展
长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略，急需率先探索新型城市合作模式。通过加强新型城市合作，进一步整合资源，释放经济发展新动能，从而促进长江三角洲区域更高质量的一体化发展。
第一，新型城市合作能够为长江三角洲更高质量一体化发展提供新动能。一方面，新型城市合作是贯彻落实新发展理念的重要举措。长江三角洲地区按照高质量发展要求，深入实施区域协调发展战略，积极探索新型城市合作模式，能够推动长江三角洲地区质量变革、效率变革、动力变革，在创新驱动、经济转型、改革开放和区域一体化发展等方面继续走在全国前列。另一方面，新型城市合作能够满足合作双方经济转型需要。新型城市合作既可以保证先发城市的发展理念、先进技术和管理经验向后发城市的辐射带动，又有利于先发城市突破发展约束，实现增长动力变革，还能够保证合作双方在释放自身潜力的同时获得相应的收益。
第二，新型城市合作是长江三角洲地区更高质量一体化发展的重要抓手。长江三角洲地区更高质量一体化需要进一步加强区域内城市之间的合作。一方面，新型城市合作能够促进市场在资源配置中发挥更大作用。区别于以往更多地靠优惠政策进行招商引资来发展本地经济，新型城市合作主要以人员交流、城市间优势互补、技术合作开发利用、产业主动转移等方式，发挥市场在城市合作中的作用，带来城市合作的经济效益和社会效益。另一方面，新型城市合作有利于实现不同类型的城市合作。新型城市合作打破了地域界限，增加了合理布局的空间，不仅实现了大城市与周边地区的联动发展，还包括大城市与一定距离的其他城市在优势互补基础上的合作，最大限度地给予合作城市人才和技术释放能量的空间，优化资源配置、提高经济运行质量，从而提升一体化发展的内涵，形成优势互补、联动发展、互利共赢的新格局。
第三，新型城市合作是长江三角洲地区发展现代产业集群的必然选择。新型城市合作对长江三角洲地区现代产业集群建设具有重要意义，能够加速长江三角洲区域产业深度融合，打造区域产业合作样板。首先，新型城市合作有利于整合区域产业基础和资源禀赋。长江三角洲各城市通过新型城市合作，能够在现代产业集群建设中找准自身发展定位，通过区域层面的资源整合，实现区域内城市分工协作、产业互补发展。其次，新型城市合作能够加强城市产业协同发展。产业协同包括战略协同、产业链协同、创新协同以及主体协同，新型城市合作有助于推动发达城市与落后城市的产业深度合作，围绕同一产业链条上的不同环节，实现技术、产品和市场的相互协同，从而实现城市产业协同发展。再次，新型城市合作能够促进区域创新要素自由流动与高效配置。当前四种新型城市合作均重视技术、人才、资本等与创新活动有关的要素在合作城市中的配置。以新型城市合作来促进区域创新要素的再配置，主要在于打破要素流动中可能存在的机制体制障碍，消除由于信息不对称带来的创新资源和创新成果闲置等现象，并保障合作双方利益共享。
三、以上海为龙头促进长江三角洲地区新型城市合作
上海在长江三角洲区域一体化发展的进程中，一直发挥着龙头带动作用，要继续以上海这一核心城市为节点，采取多种新型城市合作模式，通过资源跨区域整合，形成发展新动能，促进长江三角洲区域一体化发展。未来可做好以下几点工作。
第一，以都市圈建设推动长江三角洲核心城市及其毗邻区的合作发展。目前杭州、南京、合肥、宁波都市圈规划编制已经全面展开，《上海城市总体规划（2017—2035年）》也提出要构建上海大都市圈。当前，一方面要适时推出小尺度、精准化、跨区域的都市圈发展规划，建立长江三角洲区域一体化发展示范区，明确各都市圈建设的意义、出发点和落脚点，进行系统规划，明确各自发展方向。另一方面要加快都市圈合作机制建设，形成核心城市与毗邻城市双向互动、多方会谈、定期会晤、设立机构等多种工作协调模式，保障都市圈核心城市与毗邻城市合作的深入进行。
第二，以“蛙跳式”对口合作强化资源在更大范围内的优化配置。针对与上海或其他区域中心城市距离相对较远的城市，可以采用“蛙跳式”对口合作来促进一体化发展。一方面，以G60科创走廊为契机，加强沿途城市之间的科技合作。以市场为主导、以企业为主体，以产业深度融合发展为主线，共同打造长江三角洲产业链创新链一体化合作平台，推动重点平台的合作对接。另一方面，积极打造G40绿色健康走廊。加强上海与南通、泰州、扬州等地绿色、健康资源的共同保护和协同开发，开展现代生态、医药产业园区建设，加强绿色技术的应用效率，打造崇明、启东、海门绿色生态协同区，推广生命健康科技品牌。
第三，以新型“飞地经济”合作模式推动长江三角洲地区开放发展。长江三角洲区域一体化发展需要利用外部优势资源注入新动能，新型“飞地经济”模式提供了可行路径。一方面，上海要以海纳百川的胸怀包容和支持长江三角洲其他城市在上海设立孵化器和研究院，并主动为本地科创企业、高校和科研机构寻找转化合作对象，实现互利共赢。另一方面，长江三角洲地区应当积极加快海外资源的利用和开发。上海及长江三角洲其他城市可根据自身比较优势、产业发展特点以及未来发展方向，在纽约、伦敦、东京等全球城市或者其他世界知名产业集聚区设立孵化器和研究院，引进和培育最新技术，提高全球优势资源的利用效率。
第四，以“托管式”城市合作探索利益共享机制。长江三角洲地区核心城市也可探索学习深汕特别合作区的模式，选择部分落后区域进行“托管式”合作，探索该合作模式下的利益共享机制。一方面，托管合作区按照先发城市城区的标准和要求，对合作区进行顶层设计、规划建设、运营管理，实现与先发城市一体化发展。另一方面，建立完善的利益共享机制。在合作园区、科技孵化转移、托管地区产生的地方级税收可由共建城市按比例分成，产生的GDP按比例计入地方统计指标，实现互利共赢共享和长期稳定可持续发展。
本文选自《区域经济评论》2019年第2期。整理：陈萍。