北京大学课题组丨平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化（上）

转载请注明“刊载于《电子政务》2020年第7期”。引用参考文献格式：北京大学课题组. 平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化[J]. 电子政务，2020(07): 2-30.

摘　要：数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。基于当前数字政府建设所遵循的基本理论与遭遇的普遍问题，对我国各地数字政府的创新实践进行详细梳理和总结，提出了“平台驱动的数字政府”的方法框架。“平台驱动的数字政府”坚持“以人民为中心”塑造执政理念，以服务为导向牵引整体协同，以“中台”为枢纽促进多方合作，以安全为基础保障系统运行，是数字政府的全新样态和未来发展趋势。今后一段时间的数字政府建设应尽快转向“平台驱动”模式，基于政务“中台”体系，构建广泛联系公众、企业、政府部门的数字基础设施平台，实现智慧政务服务与高效协同办公，进而从决策科学化、执行高效化和监督立体化三个方面推进政府治理能力现代化。

关键词： 数字政府；国家治理；政府治理能力；平台驱动；政务“中台”；数字化转型 

ＤＯＩ：10.16582/j.cnki.dzzw.2020.07.001

一、引论

自人类社会开启信息革命以来，数字技术加速了社会生产力的释放并促进了经济社会的大发展、大繁荣。然而，发展不平衡、不充分的问题依然突出：医疗、教育、就业、公共安全等方面的公共产品供不应求；消除贫困依然任重道远；全球气候变化和环境污染问题日益凸显；族群冲突、局部动荡和战争阴影仍挥之不去；等等。如何科学、合理、高效地运用数字技术，全面提升国家治理现代化水平，有效消除经济社会发展中存在的贫困、污染、民生服务等治理赤字，是摆在世界各国面前的一项重大课题。数字政府在理论和实践层面都为国家治理这项宏大任务提供了可能的解决方案。

（一）数字政府建设是促进国家治理现代化的重要途径

推进数字政府建设是坚持和完善中国特色社会主义行政体制的重要内容。国家治理体系要随着社会发展进步而不断改革调整，治理能力要根据日益复杂的发展状况不断优化提升。[1]数字革命与治理转型同期叠加，既加深了政府数字化转型的紧迫性，也为国家治理探索前行提供了诸多可能。中国共产党十九届四中全会要求国家行政管理必须创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府，其中“推进数字政府建设”已成为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，提升政府行政效率和履职水平的必然要求。

数字政府建设是政府治理现化代的动态升级。转型时期不确定性和社会风险大量累积涌现，新问题、新需求层出不穷，传统体制机制难以适应种种挑战，迫切要求政府做出变革，从管制型向服务型转变——就此而论，政府数字化转型是最为核心的改革内容之一。通过有序的数据流动、有效的数据治理、安全的数据共享，构建“用数据说话、用数据管理、用数据决策”的运行机制，才有望突破传统体制机制束缚，更好地适应当前人民群众对于政务服务和公共服务等更高效、更精准的迫切需要。

数字政府建设是满足人民日益增长需求的重要保障。浙江省“最多跑一次”、上海市“一网通办”、广东省“数字政府”改革、贵州省“五全政务服务”等创新经验，电子驾照、电子社保、电子病历、区块链发票、刷脸就医、先看病后付费、24小时在线数字公务员等创新应用，不仅缩短了群众办事时间，提高了政府行政效率，而且增强了人民群众的满意感、获得感——这些皆是在数据融通、决策扁平化等政府数字化转型基础上实现的。

(二)数字政府建设是全球公共治理转型的必然趋势

纵观全球，对于公共治理转型的思考和呼吁从未停止，在经历了韦伯式官僚制行政和新公共管理这两种政府治理范式的更替之后，新的治理理论和实践方案不断涌现，一种新的数字治理范式已现雏形。数字治理范式的产生既植根于社会需求日益增长和治理难题悬而未决的现实土壤，也和自20世纪70年代以来的技术革命息息相关，后者在重塑企业组织形态、赋能经济社会的同时，也推动着公共治理的现代化转型。以信息化、数字化为抓手，推动政府转型、实现政府职能重塑，成为各国完善公共治理的首选之策，其中尤以美、英等发达国家为甚。2012年，美国发布了《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》的战略规划，确立了数字政府建设三大目标：①使人们能够随时随地通过任何设备访问高质量的数字政府信息和服务；②确保政府能够以智能、安全和合理的方式采购和管理设备、程序和数据；③释放政府数据的价值，激励创新，提高公共服务质量。特朗普在2018年签署了《政府技术现代化法案》，通过立法使联邦机构可以重新规划未使用的IT预算分配以资助未来的现代化项目。英国政府于2012年和2017年分别发布《数字政府战略》和《政府转型战略》两份文件，提出“首选数字化”（digital by default）和“政府即平台”（government as a platform）的理念，提出政府数字服务的目标是要改变政府面向公民和面向政府内部的服务转型，更有效地推进政府改革，使政府成为一个数字化组织，让服务对象更倾向于使用数字化服务。[2]

（三）数字经济发展和企业数字化转型为数字政府建设提供借鉴

中国数字经济发展和企业数字化转型走在全球前列，数字技术渗透到市场运行的各个方面：数字化办公已成为许多企业的常态，组织扁平化和流程协同化也在迅速推进，智能客服、人脸认证、大数据营销等创新应用在降低企业运作成本的同时，也持续优化客户体验。最近的例子是新冠肺炎疫情期间，利用阿里巴巴公司钉钉平台实现复工的企业超过1000万家，2亿上班族实现在线开工。[3]

相较于数字技术和应用在市场中的蓬勃发展与广泛渗透，政府的数字化程度相对滞后：政府内部的数据孤岛、系统壁垒依然存在；行政职能的交叉和数据共享的缺失使得监管重叠与业务盲点同样突出；流程繁琐、决策迟滞使得公共服务和应急响应无法满足公众需求……虽然政府在价值诉求、使命愿景、运行逻辑等方面与商业机构存在明显差别，但是同样作为组织，在分工协作、命令执行、约束激励等方面都有着共同的基础，完全可以从企业数字化管理和服务中学习借鉴前沿的理念、技术、方法和手段[4]。

政府数字化转型离不开市场力量和企业技术支持。公共部门向私人部门学习并不是一个新话题。20世纪70年代兴起于西方国家的公共行政改革大多是从私人部门借鉴管理方法与管理技术的。现代治理理论强调政府和社会对公共事务的共同治理，其中也包括将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府部门，以提升公共治理水平。政府可以利用企业的优势技术对政府内部运作进行迭代升级，同时与企业合作，借助其行业经验和用户基础，共同为公众提供优质、精准、全面的公共服务。

（四）本课题研究思路

作为一个内涵不断丰富、外延不断扩展的概念，“数字政府”的提出可以追溯至20多年前[5]。之所以目前仍然受到各界广泛关注，归根到底是技术发展和应用创新令它始终保持着生命力。近年来，数字政府在中国的实践不仅在技术层面持续推陈出新，而且逐步形成新的建设和运行模式，加速推进治理现代化进程。

本课题立足当前技术大发展和治理大转型的时代背景，坚持从理论到实践，再从实践到理论的基本研究思路，以阿里巴巴“政务钉钉”和“政务中台”技术方案为主要线索，与相关开发与运营团队进行了深度访谈，获得部分一手资料，梳理全国各地的数字政府实践案例，总结中国地方政府开展数字化转型的现实做法和实践经验，从中提炼出兼具理论解释效力和实践指导意义的“平台驱动的数字政府”方法框架。

在本文中，能力、转型与现代化是贯穿全文的三个关键词，在不同语境下具有不同含义，在此首先做简要界定如下。

第一，能力。能力的本义是人的主观条件，也被引申为工具、组织乃至国家完成目标或任务所具备的特征或条件。“能力”具有层次性，在本文中涉及三个层次。其一是国家治理能力，是实现国家治理目标和任务的基本能力，比如责任能力，执行能力、监督能力、服务能力以及获取公信的能力等。其二是组织的能力，包括两方面，一是政府作为一种组织应对解决特定领域问题的能力，二是政府对问题解决过程进行组织协调的能力。前者关注特定领域知识的运用，后者关注对不同资源的整合。其三是工具能力，它不是指特定的劳动工具，而是在工具中所蕴含的、可以被反复使用且相对独立的功能，在数字化中这种能力可以被资源化。

第二，转型。转型被定义为社会经济结构、文化形态或价值观念等发生转变，或者产品型号或结构发生转换。在本文中涉及两个含义：其一是作为当前数字政府建设大背景的经济社会转型；其二是组织转型，即政府组织的数字化转型。数字化不仅是指组织的人、财、物都被数字化，更重要的是在组织中建立了数字化决策、执行和监督的思维模式，并落实为具体的行动。

第三，现代化。现代化同样包含着价值层面、制度层面和工具层面的理解。价值层面的现代化是指从传统向现代的转变，包含从国家、社会到个人心理等不同层次的价值选择。[6]制度层面则对应现代国家治理的基本制度，国家、社会与市场各归其位、各尽其责就是实现治理现代化的标志。[7]工具层面则包含具体的治理方法和治理技术，数字化是现代化的重要工具之一。

二、理论与实践：政府治理能力现代化

（一）政府治理能力现代化的理论内涵

治理（governance）概念最早起源于古希腊，原指对权威的控制、操纵和引导[8]。中国古代典籍和文献也有关于治理的记载，泛指一种基本的政府活动。20世纪80年代，理论界再度关注治理概念[9]，力求将其与政府单方面管制、管理进行区分，并赋予其多元合作与协商的新内涵[10]注1。治理概念重获新生主要基于两方面原因。在理论上，全新的“治理”概念成为连接不同学科的纽带，是对社会科学范式危机的回应。在实践中，发达国家福利国家体制受到财政危机挑战，固有局面难以为继；发展中国家国家能力不足，发展停滞不前；国际问题日趋错综复杂，单靠一国政府无法妥善解决。这三股暗流涌动共同造就了治理理论的流行[11]。概言之，现代治理理论强调多元主体共同参与公共事务，其兴起与世界各国先后遭遇可持续发展危机的背景息息相关，本质上是理论界为破解理论困顿与回应现实需求而给出的获得广泛认同的答案。

中国社会同样面临可持续发展的挑战。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，对政治、经济、社会、文化等诸领域做出一系列战略决策部署。由治理理论到国家治理的本土化过程既可理解为“接受-扩散”的演进，也可以视作“吸纳-改造”的发展。国家治理之治理“既在本质上区别于中国传统统治者的治理国家，又在价值取向和政治主张上区别于西方的治理理论及其主张”；“既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合，也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合。”[12]因此，中国国家治理在“谁治理”上是党委领导，政府主导，社会组织、企业和公民参与；在“治理什么”上是治理国家公共权力的运作和国家社会事务；在“怎么治理”上有法治、协商共治、能治和自治。[13]其中，政府主导被认为是所谓治理之“中国模式”的核心特征。[14]因而，加强政府能力建设，更加注重改革的系统性、整体性和协调性，令其能够统领多元治理主体、构建开放治理生态，应对现代化进程中涌现出来的复杂问题，是实现国家治理现代化的应有之意。

虽然治理理论主张通过多元主体之间的协商、合作，解决在社会复杂性剧增的情况下政府失灵、市场失灵和志愿组织失灵的问题。然而，治理系统本身也可能存在失灵的现象。针对这一点，Jessop提出了元治理（Meta-Governance）理论，意在解决治理系统失灵的问题，它重点强调政府发挥主导作用，对由多元主体密切联系而成的治理网络进行治理，包括基本制度供给、共同价值塑造，为主体间互动创造条件、解决争议，保持治理生态平衡等[15]——这一理论突出强调了政府在治理生态系统中的重要角色与独特地位。对于扮演“元治理”角色的政府而言，作为治理系统的核心，掌握着决策、执行、监督的权力，并承担与之对应的三项基本的治理职责[16]。其中，决策主要涉及界定问题、制定政策、设立目标，需要政治领导者高瞻远瞩、总揽全局、深思熟虑，避免被特殊利益所俘获，陷入繁杂琐碎的具体事务之中[17]；执行涉及日常的行政工作，要求公务人员解决问题、实施政策、达成目标，专注于处理各种社会群体间的利益矛盾，为广大的人民群众提供高效、精准的公共服务[18]；监督指的是对公权力的规范与约束，通过监督者的监察工作对执行者进行制约，克服行政工作中的官僚主义作风，保证权力运行的效率与公平。基于决策、执行、监督这三个方面对权力进行专业化分工，既是实现高效治理的必然要求[19]，也是维护公共利益的基本制度保障。习近平总书记强调要保证权力在正确轨道上运行，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制[20]。鉴于此，本文将政府治理能力分解为三个维度，分别从决策科学化、执行高效化、监督立体化这三方面来探讨政府治理能力现代化，这三者之和即为政府治理能力现代化水平。

⒈决策科学化

科学决策是实现科学宏观调控、构建阳光权力运行体系、提供多样化公共服务的重要基石。决策科学化要求政府在决策过程中能够秉承实事求是的态度，遵循科学规范，在深入调查研究、广泛吸纳民意的基础上，形成符合客观规律的政策法律。科学决策不是“拍脑袋”“想当然”“一言堂”，必须经过严谨的论证与分析。

随着信息日趋零散、即时、多元，动态民意和复杂环境对决策及时性与有效性的要求越来越高。传统长周期、封闭式决策模式受限于组织制度和机械化数据处理程序，已难以适应如今快速发展的信息社会要求。决策科学化必须掌握全面、精准、实时的数据作为参考，才能分析并回应社会各层面的变化。

第一，整合信息、扩大决策的信息基础是科学决策的必要条件。对不同来源、不同层次、不同结构、不同内容的信息资源进行选择和融合，形成以社会需求为导向、具有高关联度的信息链，更容易发现问题、界定问题、找准解决问题的突破点。推动信息的协同利用将超越个体相对静态、局限的视角，从动态的、宏观的视野为精准、快速决策提供依据。

第二，以人为本、扩大决策参与范围是实现科学决策的基本保障。决策科学性包含着对民意的回应性。以座谈会、舆情收集等为主的传统决策机制，缺乏多元主体间的互动反思，其经验证据停留在低层次信息，没有总结为系统性知识。因此决策结果只局限于以政府部门为主体的工具性思考，而非基于个体与环境关系的逻辑回应。为强化政策对民意的回应，政府在决策过程中需引入多方参与的包容性机制，广泛纳入多样性的民意诉求，保证政策供给能够持续地适应社会与科技进步。

第三，灵活反应、增强决策的实时性是实现科学决策的必由之路。传统的政策过程需要经过“调查-决策-反馈-再调查-再调整”的漫长路径，信息流动、比较、转化与汇总是单向的、缓慢的，拉长了政策调整的周期。在快速变革的社会中，政府决策往往滞后于经济社会环境变化，难以及时满足人民需要。因此，政府需要改变被动等待政策反馈的局面，主动收集、储备各类数据，并有能力对数据进行深入挖掘和快速预测，从而为突发事件做好准备，提前应对随时可能出现的风险。只有时刻对变革保持警觉，并不断从变革中学习，创新治理方式，政府决策才能为广大群众创造价值。

⒉执行高效化

良政善治的实现依赖于高效的政府。一个高效的政府可以通过投入较少的资源，精准地执行监管措施，灵活地应对突发事件，提供令绝大多数人满意的公共服务。如何提升执政效率是公共管理研究与实践中的一大难题。从理论上说，公共部门的垄断性意味着价格机制和竞争机制的缺失，因此政府往往缺少提升效率的内生动力和外在压力。不仅如此，科层制体系强调规则至上，这会让公共部门在日常运作中为了符合特定规则而牺牲行政效率[21]。

就各国经验来看，提升公共部门行政效率的方法主要有如下三种[22]：

第一，提升组织内部效率，充分挖掘资源要素的最大价值。借助设计合理的自动化系统，政府可以减少人工操作，节省公务人员的工作时间，节约有限的财政资金。通过智能系统对数据的精细化加工，还可以提供更加高效、灵活、个性化的公共服务。

第二，提升组织整体效率，高度优化既有资源的组合配置。在现代化国家，组织化分工程度日益增强，高度制度化的科层体系限定了信息流的垂直传递，通过减少信息传递的随机性提高行政效率。然而，公共治理的复杂性又要求多部门共同围绕具体业务开展合作。20世纪末，全球学界针对政务分隔、碎片化等政府协同问题提出整体政府（holistic government）的解决方案，即政府内部不同部门之间目标价值相互强化，实现手段相互促进的管理形态[23]。组织结构整合要求打破部门界限，突破功能分割、各自为政的管理和服务方式，实现从金字塔状组织结构向扁平化、网络状组织结构转变，由过去以部门为核心的办事方式，转变为以业务为核心的办事方式，直接面向服务客体，使得信息和资源突破传统职能（条条）和辖域（块块）分割的权力壁垒，形成随需而变的业务流程和跨部门协作的工作环境。

第三，提升组织外部效率，合理划清政府与社会主体的分工范围。政府与市场主体和其他非政府组织并非竞争对立的关系。在执政党领导下吸纳多元主体参与治理，是对政府功能的补充和协助，而非对政府的替代。从国内外实践来看，政企合作在公共事业服务、基础设施建设、自然资源管理和突发事件处理等方面有很多成功经验。通过搭建开放式的技术平台，让专业的人做专业的事，公务人员可以腾出手来做好监督和服务，减少工作中的学习成本和不必要失误，达到事半功倍的效果。

⒊监督立体化

立体监督是政府外部监督以及政府内部一般监督、专门监督的统称。监督立体化指建设多方参与、全面覆盖、权威高效的监督体系。然而，如何实现多元主体对公共服务的有效监督与问责，长期困扰着相关领域的研究者和实践者。从理论上讲，作为监督主体的公众、上级政府、监察部门等与作为监督对象的行政系统之间存在信息不对称。其中，后者掌握的专业信息更多、更全，且作为理性经济人具有追求自身效用最大化的行为倾向，因此具备采取合谋、寻租等机会主义行为的动机和条件，容易产生“道德风险”问题。而无论是公众、媒体等外部监督主体，还是上级领导、监察部门等内部监督主体，均缺乏了解真实情况的渠道，进而难以获得监督所需的必要信息，使得政府的内部监督执行困难、外部监督失灵。因此，必须要保证必要信息真实、完整，可获得、可理解，才能发挥内、外部多元监督主体的作用，令立体化监督体系运转起来。这主要涉及如下三个方面：

第一，行政权力运行中信息生产透明化是实现立体监督的基础保障。对行政系统进行信息化改造，通过优化、细化、固化工作流程和审批环节，科学、合理、合法分配职责，能够实现网上办公、网上审批、网上执法，令权力运行全程电子化、处处留痕。从监督主体角度看，网上办公、办事产生的行为数据与每位公务人员之间是一一映射的关系，谁做了什么、做得如何、在哪里做的都被系统完整记录、清晰呈现——信息生产环节公开透明，能够最大程度杜绝被监督者选择性录入信息的可能，可以在源头上产生威慑力，规范权力行使，确保依法行政。

第二，政务数据的实时分析与发布是实现立体监督的有力支撑。在信息技术支持下，从政府业务系统中直接采集工作数据并进行汇总分析成为可能。如出现问题或收到反馈，能够做到及时形成可视化、数据化、逻辑化的公共服务效果信息，并自动向负责人、监察部门或行政领导进行推送，同时将分析报告向公众公开。通过系统自动分析、及时推送和公开发布，可以有效减少被监督者掩盖问题的可能性，同时缩短监督者搜寻分散于各处的相关信息的时间，降低监督成本。分析报告的数据化、可视化、逻辑化，还有助于监督者在缺少专业知识的情况下理解相关信息内容，降低了社会监督的专业门槛，让更多外部监督主体能够参与监督过程。这在某种程度上展现了政府部门的开放态度，从而增进不同监督主体之间的互动与信任。

第三，贯通监督、激励与问责环节是实现立体监督效果的必要条件。监督的目的不仅在于发现问题，更在于促进解决问题。无论内部还是外部监督，将监督结果与针对被监督者的激励和问责挂钩，令其感受到足够压力，是提升监督者回应动力、进而提升监督效果的关键。因此，有必要进一步扩大公共服务质量评价中的公众参与，将评价结果进行公示的同时与部门绩效管理科学结合，一方面充分利用来自社会舆论的反馈与由此产生的外部压力，另一方面令各级领导及时掌握公共服务供给中存在的问题和不足，形成以权力和权威为基础的内部压力层层传导，产生激励效果，两者结合共同促进被监督者主动改善服务意识、遵守办事程序、纠偏违规行为。

（二）以数字化推进政府治理能力现代化

40多年来，尤其是近10年来，中国政府秉持实现中华民族伟大复兴的历史使命和现实责任，在利用数字化推动实现治理现代化的道路上上下求索，在理论与实践层面取得丰硕成果，但也遭遇了一系列亟待突破的问题。

⒈中国数字政府建设的顶层设计

中国数字政府建设以政府自身的信息化建设为开端，以电子政务建设为抓手，自20世纪90年代初正式启动。2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号）颁布；2006年，《国家电子政务总体框架》（国信〔2006〕2号）发布，基本划定了中国电子政务建设的总体范畴。由于我国信息化建设基础比较薄弱，早期电子政务规划建设聚焦于关系国民经济系统正常运行的重要领域，以推进相关行政管理领域的信息化工程和政府内部的基础设施建设为重点。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在不同场合多次表达对于网络安全和信息化事业的高度重视，强调要运用大数据提升国家治理现代化水平，坚持优化协同高效推进党和国家机构改革，切实做到为民生服务。国家发展和改革委先后在2012年和2017年发布“十二五”和“十三五”《国家政务信息化工程建设规划》，对全国电子政务建设重点进行顶层设计。在“十三五”规划中提出“基本形成满足国家治理体系与治理能力现代化要求的政务信息化体系，构建形成大平台共享、大数据慧治、大系统共治的顶层架构”。同时，为落实十八大提出的信息化和城镇化要同步发展的要求，以解决城市民生重大问题为导向，“（新型）智慧城市”“信息惠民”“信息消费”等城市信息化政策纷至沓来，出现了一大批试点和示范项目。[24]

2015年发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》指出，要加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系。中央围绕“放管服”与“互联网+”推出两个方向的改革。一是围绕“优化服务”展开的“互联网+政务服务”，其要旨正如“国办发﹝2018﹞第18号”文中所指出的：“互联网+政务服务”作为深化“放管服”改革的关键环节，推动企业和群众办事线上“一网通办”（一网），线下“只进一扇门”（一门），现场办理“最多跑一次”（一次），让企业和群众到政府办事像“网购”一样方便。[25]二是围绕“放管结合”展开的“互联网+监管”。李克强总理在2015年底撰文指出，“政府的监管模式也必须与之（指‘互联网+’）相适应，既要做好服务，也要有效监管，创造公平竞争环境”。[26]

十九届四中全会在《关于坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中将“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则；推进数字政府建设”等明确列为“优化政府职责体系”的主要任务。这段表述是党中央文件首次提及“数字政府”，引起各界的广泛关注和高度重视。地方上先试先行，浙江省、广东省、贵州省等数字化基础较好的地方政府陆续发布“政府数字化转型”或“数字政府”的总体规划，积极推动数字政府建设。

⒉实践中存在的主要问题及其原因

中国政府的数字化转型一方面紧跟科技潮流，不断采用最新技术创新政府治理手段；另一方面始终坚持政府自身职能体制转型优化的基本方向；[27]从整体上看是一个在技术和理念两个层面不断交织互动的迭代升级过程，其最终目标指向完善治理体系、提高治理能力，打造人民满意的服务型政府。同时，当前中国各级政府在以数字化推进政府治理能力现代化，即实现决策科学化、执行高效化、监督立体化的过程中暴露出六个方面的问题与短板。

第一，地区间发展不平衡的现象比较明显。中心城市、经济发达地区能够调动并投入建设和运行数字政府的人力、物力、财力相对充足，数字政府治理水平明显高于边远地区和欠发达地区，进而导致民众与政府之间存在显著的沟通鸿沟。其中，数字资源匮乏不可避免地限制了公众对于政府信息的获取，容易产生对政策理解的偏差，妨碍公共治理各方之间的交流互动，影响政府决策及其执行。

第二，建设数字政府的意识观念尚不到位。虽然互联网、大数据这些概念都已经耳熟能详，但是一些地方对数字政府建设的认识和重视程度仍然不足。有些地方只重视项目式建设开发，不重视长期规划与标准化指导，导致重复建设、标准不一等问题反复出现。有些部门出于“思维惯性”和对部门利益的考虑，不愿主动进行数据共享，反而更愿维护部门边界和数据壁垒。信息公开面临利益羁绊与地方政治约束，难以实现有效的外部监督、审查与问责，更难以促成部门之间的协同合作。

第三，服务创新重点与群众办事需求不匹配。各地公共服务事项的差异性大，缺乏统一、规范的标准，导致跨部门、跨地域事项难办理，行政成本高、效率低。中国软件评测中心主持的第十七届（2018）中国政府网站绩效评估结果显示，超过15%的政府网站的办事指南存在权力清单与行政事项不对应，35%的政府网站办事指南内容不准确，50%下载表格无示范文本，80%存在办理材料清单不详细。另外，群众话语与官方政务用语之间并非完全兼容，双方之间的沟通存在一定技术性障碍。并且，由于人机交互设计的水平参差不齐，基层公务人员和广大人民群众要花费大量时间学习、适应政务系统。技术实现没有与工作内容有机结合，工作效率没有得到实质性提升，宝贵的人力和精力消耗在问询、解释等重复劳动中。

第四，数据壁垒导致“信息孤岛”现象依然存在。政府部门自行开发信息系统和数据中心，导致政务数据资源分散而不集中、断续而不连贯，静态数据多于动态数据等现象接连发生。目前，政务数据共享工作普遍存在着“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的难题[28]。首先，对数据的占有仍然被视为组织竞争力的重要构成，出于部门权力本位观念不愿共享；其次，有些政府部门基于风险的考虑，不敢将自身管理的数据与其他部门共享；再次，缺乏标准体系支撑，技术系统和平台各异，现有数据交换手段效率比较低，很难高效地支持政府事务的快速协同。

第五，保障数字政府运行的体制机制仍不完善。首先，大数据管理机构职责认定尚不清晰，未能完全实现项目、资金、数据的归口管理。各个机构自行开发的政务系统像“蜂巢”一样庞大繁杂，功能重叠，终端众多，维护更新费用高，闲置设备浪费严重。同时，软件开发周期长、响应变化能力低，尤其是在应急情境下，难以快速决策部署，无法及时回应社会需求。其次，各自为政的建设模式带来应用程序（App）过载问题。不少App过度追求功能的丰富性，应用界面复杂混乱，群众的困境由“跑部门”转变为“找应用”“找功能”。再次，组织正式制度与效率需求存在矛盾和冲突，令数字政府的部分功能停留在愿景层面或流于形式主义，例如陷入遵守信息保密制度和满足数据共享需求存在“两难境地”。

第六，数字政府的信息安全防护还有待加强。公共信息的安全可靠对于良好稳定的数字政府建设是至关重要的保障条件。当前数据安全管理与建设规划的同步性还需加强。防止数字技术被过度使用，防止政府信息、个人信息被泄露的安全防护技术体系、法律制度还需要进一步完善。个人对于信息保护要求越来越高，对数字政府建设形成了强大的约束力。部分企业私自采集个人信息用以获利，给公众造成困扰，也影响了公众对于数字政府建设的信心。

纵观中国数字政府建设历程不难发现，上述六方面现象与问题称得上是“历久弥新”。其迟迟得不到解决的原因涵盖由表及里的各个层次，包括技术发展不成熟、基础建设不完善、观念转变不到位、激励机制不科学、利益关系难协调等等。彻底解决这些问题虽非朝夕之功，但这并不意味着当前数字政府建设已无改善空间，更不构成其难以更进一步的充分条件。我们认为，传统数字政府建设和运行方式在“能力”上存在缺陷，是阻碍其发挥出当前理应发挥的功能之症结所在，主要表现为以下两个方面：

一方面是需求侧的资源分散化，导致资源调配能力不足。传统数字政府建设和运行中的资源是在现有政府科层化体系中组织分配的，除少数垂直管理机构和重点行业领域外，每级政府及其部门负责本级或本部门数字政府从建设到运行的全部内容，其使用者也主要限于本地区或本领域；同时，随着数字化对当今经济社会的影响日益加深，数字政府越来越具有普遍服务性质。虽然每年全国各级政府投入数字政府建设的总量并不小，但是分配并不平衡，具体到建设单位，尤其是在基层和相对落后地区，能够投入的财政资源十分有限，由此又带来人才资源缺乏等一连串资源问题。

另一方面是供给侧的生产“作坊化”，导致技术供给能力不足。尽管数字化代表了当前最新的生产力，但数字政府仍然按照“作坊式”的生产方式来建设。市场上大大小小的软件企业依赖于数字政府建设和运维而生存，不仅同质化竞争严重、利润空间低，还存在着大型集成商层层外包、地方行政垄断等现象。再加上政府管理体制中规制程序多、办事效率低，导致市场交易成本高、新技术推广难、标准化程度低、安全防护差、系统建设期漫长、系统和技术升级难度大、技术人员流动频繁、优质资源不能做大做强。

在上述两方面中，资源分散化是主要矛盾。由于资源分散到各个部门，每个部门需要自己负责数字政府的建设和运行，造成问题和需求的碎片化，相应地也就催生了满足碎片化需求的众多软件企业。传统数字政府建设和运行方式，尽管在很长一段时间内发挥了重要作用并获得显著成就，但内在缺陷使其无法适应和满足新的发展需要。要解决上述主要问题，必须强调顶层设计的重要性，亟需党和政府加强对各级领导干部的培训，提高思想认识，推动理论研究，完善法律制度，明确数字政府的建设责任和评估体系，借鉴吸取其他国家和地区的建设经验与教训。同时，更切实可行且能取得立竿见影效果的方法是，寻找一套系统化解决方案，从变革数字政府建设和运行模式入手，让各级政府能够采用最先进的技术理念和方法，结合自身情况积极进行体制机制层面的创新，不断积累经验，沉淀技术成果，并从相对成功的实践案例中总结数字政府建设的方法，提高数字政府建设能力。这可以在一定程度上“绕过”那些只有实施“刀刃向内”的自我改革才能突破的深层次困难，其本身也是提高政府治理能力的重要表现。

（未完待续）

注1：俞可平在研究中探讨了治国理政问题下传统的统治与现代的治理理论的差异，具体包括权威主体、权威性质、权威来源、权力运行向度以及作用范围。治理的主体由政府机构、企业组织、社会组织等多元力量构成，其权威来源于法律和其他非国家强制的契约，存在自上而下或平行维度的权力流向，所涉范围是较为宽广的公共领域（参见俞可平《中国的治理改革》）。

参考文献:

（略）

作者简介：

黄璜，博士，博士生导师，北京大学政府管理学院副院长、公共政策研究中心主任、公共治理研究所副所长，国家治理研究院研究员，主要研究方向：数字政府、公共政策分析、计算社会科学。

曾渝，博士，博士生导师，北京大学政府管理学院助理教授、北京大学公共政策研究中心兼职研究员，主要研究方向：比较政治、国家治理、政府回应性。

张权，博士，博士生导师，北京大学马克思主义学院助理教授、北京大学公共政策研究中心兼职研究员，国家治理研究院研究员，北京市哲学社会科学中国化发展研究基地特约研究员，主要研究方向：互联网与国家治理。

刘小康，博士，博士生导师，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授，主要研究方向：决策分析与组织变革。

赵琦，北京大学政府管理学院博士研究生。

吴泽民，北京大学政府管理学院博士研究生。

温志彦，北京大学政府管理学院硕士研究生。

张唯一，北京大学政府管理学院本科生。