北京大学课题组丨平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化（下）

转载请注明“刊载于《电子政务》2020年第7期”。引用参考文献格式：北京大学课题组. 平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化[J]. 电子政务，2020(07): 2-30.

摘　要：数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。基于当前数字政府建设所遵循的基本理论与遭遇的普遍问题，对我国各地数字政府的创新实践进行详细梳理和总结，提出了“平台驱动的数字政府”的方法框架。“平台驱动的数字政府”坚持“以人民为中心”塑造执政理念，以服务为导向牵引整体协同，以“中台”为枢纽促进多方合作，以安全为基础保障系统运行，是数字政府的全新样态和未来发展趋势。今后一段时间的数字政府建设应尽快转向“平台驱动”模式，基于政务“中台”体系，构建广泛联系公众、企业、政府部门的数字基础设施平台，实现智慧政务服务与高效协同办公，进而从决策科学化、执行高效化和监督立体化三个方面推进政府治理能力现代化。

关键词： 数字政府；国家治理；政府治理能力；平台驱动；政务“中台”；数字化转型 

ＤＯＩ：10.16582/j.cnki.dzzw.2020.07.001

（接前文）

五、具体案例：平台驱动的数字政府在各地的成功探索

上述系统方案不仅在抗击疫情的“战斗”中发挥了重要作用，在全国各地的数字政府建设中也显示出较强的技术优势与良好的运行效果。本章结合各地应用实例，从决策、服务、监管、办公、监督这五个方面分别讨论平台驱动的数字政府如何帮助政府走出治理困境。

(一)决策：数据价值充分体现，科学决策水平提升

数据是科学决策的核心要素。平台驱动的数字政府能够整合不同领域、不同维度、不同结构的鲜活数据，帮助执政者“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”，从而解决以往“靠经验做决策”的问题，真正落实运用大数据提升政府治理能力的要求。

⒈宏观调控，全面整合碎片数据

地方政府的经济决策需要对宏观经济、区域经济、产业经济、行业经济、微观经济等方面进行科学分析。然而，以往碎片化的数据并不能为科学决策提供有效支撑。只有整合来自财政、税收、金融、能源、国资、商务等多部门的大数据，才能分析出经济运行背后的规律，增强政府的宏观调控能力，防范经济运行出现重大波动，促进经济健康、有序、高质量发展。因此，地方政府可以统筹财政、税收、出口、消费、投资、统计等领域的大数据，实现全域数据一盘棋，提高数据分析能力以及经济运行监测和决策水平。以丽水市经济运行监测分析数字化平台为例[40]，按照浙江省政府数字化转型要求，丽水市由市发改委牵头，结合本地经济发展特点，基于阿里巴巴公司政务钉钉平台自主设计开发了“生态产品价值实现机制”和“大花园核心区”（创新区）两个独有系统模块，“招商引资”和“房地产”两个重点关注模块，以及“对标对表高质量发展”核心报表等，初步实现一块“大屏”看经济、对标对表找原因和分析趋势谋对策三大功能，为加快生态经济发展、转变社会治理模式提供了决策帮助。平台不仅实现了人工填报的数字化，更改变了条块分割的数据传递和分析决策模式，推动形成了部门之间、市县之间、省市之间的数据协同、共享和共用。

⒉应急保障，快速响应全新业务

公共卫生、自然灾害、人为事故、社会安全等突发事件会带来一系列连锁反应，对政府治理能力提出了极大的考验。传统政府治理模式不利于快速、准确地收集数据，也不利于及时、有效地传达指令，难以适应随时变化的紧急情况。政府需要借鉴互联网平台思维，建设完善的在线协同政务平台。“政务中台”可以提供新业务开发的基础模块，支持灵活地调整工作内容，适应新业务的需要。在线协同保障了全员时时移动办公，提高应急服务水平。数字化和信息化建设的最新成果，在疫情防控、灾情应对、突发事件处理等多项实践中证明了其重要价值，成为破解应急管理难题的重要工具。以政务钉钉在防汛指挥决策和险情排除中的应用为例。台州市三门县以政务钉钉移动办公协同平台为载体，借助“互联网+”和大数据技术，将全县3500名镇村两级干部纳入政务钉钉管理体系中，督查基层干部防汛责任落实，打通防汛防台抗旱责任制落实“最后一公里”。通过组建“政务钉钉群”“微社区”，基层防汛责任人可以第一时间将一线汛期（险情、灾情），以照片或视频形式上传至群内，并实现动态更新汛期发展情况，实现汛期快速真实传达。从发现险情通知人员到完成相关操作，整个过程在5分钟之内完成。针对同一处险情或灾情，连续的动态更新还可以还原一线现场，为指挥决策提供事实依据。上级防汛指挥也可以通过政务钉钉随时掌握一线动态。有干部评价“以往都要通过传真一层层传达，现在有了政务钉钉，效率提高了不知多少。”[41]

（二）服务：“互联网+”推动变革，智慧政府便民利民

⒈“一网通办”，实现“最多跑一次”

“一网通办”是“以用户为中心”的互联网思维在政务服务领域的重要体现，其主旨是通过业务流程优化、资料智能填充、多终端应用统一等方式，推动政务数据标准化、服务网络化、办理自动化，有效解决线上可办事项少、线上线下办理不一致、材料重复提交等数字政府建设中存在的典型问题，从而化解人民对政务服务的智能化需求和政府管理手段传统低效之间的矛盾。

利用平台驱动的数字政府，政府服务可以把PC端、App小程序、大厅窗口、自助终端、手机等都变成服务端口，将碎片化“服务”整合起来进行流程再造，实现表单信息自动获取，关联事项智能推荐，解决以往群众信息重复录入、多头录入问题，推动政务业务流程重构和优化，从原来的单层级、单部门实施，向多层级联动、多部门协同转变，实现面向公众的“统一收件、统一办件、统一评价、统一事项服务、统一数据支撑”的政务服务。以“浙里办”政务服务平台为例。“浙里办”是浙江省“一网通办”的核心载体，全省各级部门、各区市都以其为政务服务入口，主要包括三个核心板块：一是“掌上办事”，包含全省事项的审批服务，以及延伸的政务服务和便民服务，使用者可随时随地查询和办理各项业务；二是“掌上投诉”，使用者可通过手机进行一键投诉，投诉件将直接流转到相关部门处理；三是“掌上咨询”，汇集所有事项的办事指南、政策咨询、便民服务咨询，实现有问必答。“浙里办”可以为全省各地提供平台技术支撑，授权各地开发、配置本地站点，支持各地开发适合掌上办理的事项，提高使用者移动服务体验。各级部门、各区市不再需要新建面向互联网使用者的政务服务类移动客户端，已建的应用统一接入“浙里办”，解决了过去入口混乱、服务碎片化的问题。

⒉信息共享，简化政府办事流程

以往孤岛式的政务系统建设使得很多数据资源无法共享，企业或群众办事时需要在不同部门的平台上分别办理，重复填报信息，使用体验较差。“互联网+政务服务”的关键任务之一即实现协同共享。一方面是把跨层级、跨地域、跨部门的业务和数据资源以特定的方式、模型、标准汇集到统一的“政务中台”，让政务信息“多层纵向贯通、多面横向联通”；另一方面要实现办事机构在线协同，业务信息及时共享，改以往线下开会的协调联系方式为线上沟通，简化办事流程，提高办事效率。以德阳市优化营商环境工作为例。过去德阳市政府部门之间各自为政，运转效率低、部门协调难、服务碎片化，涉及多个部门的事项缺乏综合性咨询渠道，企业和群众多处跑、多次跑或不知道找谁咨询的情况普遍存在。德阳市政府从2017年开始依托政务钉钉搭建的政企沟通平台，开展跨层级、跨部门行政审批协调等工作，形成了以企业和项目为核心的整体服务格局，形成“钉钉扫一扫、办事不用跑”的服务效果，提高政企沟通效率。在这个平台上，市县两级50余名代办员作为群主，组建企业（项目）专属服务钉钉群，将企业、审批部门、公共服务部门及政务中心相关的经办人、科室负责人、分管领导统一加入群中，形成审批、服务、协调、监督四位一体的整体政府服务组织架构，真正促进了“部门服务”向“政府服务”的转变。

⒊智慧民生，降低政府运行成本

平台驱动的数字政府通过集成、优化已有业务系统，对政务服务事项进行流程再造，实现在政务服务平台上“一键”生成工单，经由“智能派件”交给专业人员进行处理，取代办事窗口实现自助业务办理，提供智能化业务咨询，减少业务办理的等候时间，实现了数据共享、智能导办、智慧服务，增强了政府的办事效率和民众的办事体验。在基于“浙政钉”开发的“宁波基层治理平台”上，如果村级综治网格员在线上提交了村民的问题，智能化系统就会把问题自动派发给相关职能部门，等部门处理后再自动反馈给网格员，由他们向村民解答，形成服务闭环。民众比较关心的高龄津贴事项，原来需要咨询多个部门，现在通过“宁波基层治理平台”只需一个小时就可以完成。新疆拜城县社会保险管理局承担全县23.8万人口的基本养老保险、基本医疗保险等九项社会保险的征缴及待遇发放职责。该县地域广、面积大，最远的参保单位办公地点离社保经办机构需要100公里以上的距离。2017年，新疆拜城社保局开始使用钉钉系统，实现“无纸化”“点对点”审批。参保单位经办人员可以实时上传参保资料进行社保申报，有疑问可以直接在钉钉里与经办人员沟通。过去需要一到两天完成的社保业务现在两三分钟就能完成，过去一个工作人员一天最多只能处理十多笔参保缴费业务，现在达到了57笔。[42]

（三）监管：“互联网+”深化改革，公共安全保障有力

⒈数据汇集，提升监管精细化程度

传统政府在市场监管中常常面临行业标准繁杂、专业知识有限、执法力量分散、基层力量薄弱等问题。一方面，监管机构面对海量的市场主体和商业数据，无法做到有效监管；另一方面，多头监管、重复执法又让市场主体疲于应对，造成社会资源的浪费。随着“放管服”改革不断向纵深推进，“互联网+监管”逐渐成为提高监管水平的有效手段。运用大数据、云计算、人工智能等技术，平台驱动的政府监管可以将监管活动全程记录，对各地、各部门的执法动态情况进行汇总分析、可视化展示，实现数据可分析、风险可预警、监管可联动。在“互联网+监管”平台支持下，政府可统一受理投诉举报、统一完成审批事项登记、统一执法检查，提升市场监管的精细化水平，打造健康有序的消费和营商环境，维护市场秩序和群众权益。以浙江省市场监管局“互联网+订餐监管应用”为例，将外卖订餐企业的食品安全纳入“风险监测预警事项清单”，建立外卖订餐企业的食品安全风险研判模型。监管数据中心汇聚来自政府部门的监管信息，自动抓取监管对象的进货台账、人员电子档案、厨房视频等数据，并使用物联网感应技术采集消毒柜、冷库、紫外线灯等设备数据，开展AI视频人脸识别和综合数据分析，形成预警信号，锁定高风险场所。省市监局通过对外卖订餐企业实施从人到物的全链条监管，维护了人民群众“舌尖上的安全”。[43]

⒉精准定位，创新政府监管方式

传统政府监管存在的主要问题在于项目庞杂、覆盖面广，政策执行多靠惯性推动，缺乏数据引导和辅助。平台化监管可以将政府工作化繁为简，突破旧有工作格局，实现高效监管的目标。以空气污染治理为例，在生态环境监测网络的卫星遥感数据支持下，智慧平台利用人工智能和大数据分析确定大气污染物浓度较高或出现浓度异常变化的区域，增强对“散乱污”企业监管的准确性。浙江省生态环境厅依托“浙政钉”打造的“环境地图”，以一张图的形式为全省环境质量提供了重要参考。另一个案例是“团圆”系统，即基于钉钉的移动打拐平台，由公安部刑事侦查局打拐办主导、阿里巴巴公司提供技术支撑，于2016年5月上线运行。系统用于全国一线6000余名打拐民警即时上报各地儿童失踪信息，并能通过高德LBS定位技术向失踪地周边群众精准推送，实现了警民联动快速寻找和侦破案件。[44]截至2019年5月底，“团圆”系统上线三年来共发布走失儿童信息3978条，找回3901名失踪儿童，找回率达98%。

(四）办公：在线协同重塑政府，组织效能大幅提升

实现政府治理能力现代化，应以政府组织内部自我革新为起点，关键是提升政府运行效能。在组织结构不变的前提下，数字平台上扁平化办公是很多地方政府提升政府组织运行效能的首选。政府运行效能的提升可以带来组织内部效率的改善，降低行政成本，节约公务人员在找人、找数据、找材料上花费的时间和精力，减轻基层多头重复报送材料的重负。

⒈在线办公，再造政府业务流程

政府组织内部既有纵向垂直领导关系，也有横向的部门协同关系。传统内部协同多依赖电话、会议等形式实现，沟通协调成本高，协同效果差。传统电子政务实现了内部办公系统、网站和即时通信工具普及应用，在一定程度上提高了协同效率，但是内部沟通成本降幅有限，依然无法完全满足现实需要。平台驱动的协同办公平台让政府从封闭系统走向开放系统，从PC端走向移动端，较大幅度地提升了办公效率。“浙政钉”作为国内第一个完全原创的软硬件一体智能化大型数字化政务协同管理系统，实现了手机、Pad、PC多端同屏在线，支持全省121万公职人员掌上协同办公，是目前全国最大的政务移动办公协同平台。该平台帮助浙江省实现了省、市、县、乡、村五级机构组织在线，完成五级行政区划的移动联络系统建设。如今，浙江省政府、省属委、办、厅、局机关和全省11个地市、90个区县均在“浙政钉”上进行工作沟通和办公协同。该平台强调机关内部“最多跑一次”，通过全面再造业务运行流程，实现“一号登录、一键查询、一网通办”，业务运行全流程可追溯、可监督、可问责。以公务员录用、调任、转任和调出为例，原本需要五个部门耗时两个月才能完成的审批工作，现在“浙政钉”平台上被缩减为“一次提交、两日办结”。

⒉移动办公，切实减轻基层负担

近两年来，中共中央办公厅连续印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，强调要解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。中央层面强调为基层减负是对基层负担重问题的现实回应，根本目的是让基层干部有更多的时间和精力用在抓落实促发展上。“上面千条线，下面一根针”是基层工作的现实写照。基层部门为了应对上级单位的督查考核和完成各项任务，往往需要填报大量数据、表格，而且通常分头报送。同时，随着社会治理任务增多，基层管理和服务对象的范围也在不断扩大，基层政府人力相对不足。通过建设在线政务协同平台，可以整合政务专属通信录、千人千面的工作台、智能会议、移动办公等诸多功能，改变公务员传统的工作方式，为基层干部“减负”的同时，提升了各职能部门的工作效率。浙江宁海县的645位村级综治网格员需要经常走村串户，平均每天上报各类事件信息500余条，依靠传统方式需要使用几部手机和十几个部门的不同App，现在使用“政务钉钉”后只需要一部手机、一个App即可完成所有信息报送，工作交接也更加方便。[45]协同平台通过技术手段提高信息报送、决策反馈、沟通协调等多方面的效率，创新治理模式，彻底打破了低效治理的困境，将宝贵的人力资源解放出来，提高了个体和整体的价值输出。

⒊创新办公，激发干部职工活力

尊重和鼓励首创精神是政府工作不断与时俱进的重要依托。面对现实工作难题，一线工作人员往往最了解实际情况，也对如何改进工作最有想法。在移动互联网时代，将首创精神应用于实践，需要便捷的在线协同平台提供技术支撑。在线政务协同平台的另一重要贡献是方便基层人员将创新思想转化为实际应用，助推政府治理能力现代化。依靠强大的“中台”资源，一线公务员可以将他们的想法通过编辑器文本进行描述，经过“中台”转化集成，把创新思维变成应用程序，提高工作效率，将问题解决在源头、解决在萌芽。以桐庐县为例，县市场监管局下属某所仅有四名工作人员，却管辖着200多家民宿和农家乐，靠走访仅能勉强完成基本的管理要求，难以为商家和群众提供更好的服务。但在“政务钉钉”在线协同平台上，该局利用“政务中台”开发了一款“三服务”应用程序，极大方便了工作人员收集企业和商家反馈的问题，及时、全面地了解他们的诉求，为工作人员改进工作方式和内容提供了重要参考。[46]

(五）监督：社会监督广开言路，内部监督了如指掌

监督问责是推动政府部门不断改进工作、提高服务水平的重要环节。政府部门一方面需要接受社会的监督、对社会公众负责，另一方面还需要提高自身内部监督能力、打造廉洁高效的行政队伍。平台驱动的数字政府可以在内、外监督方面扮演重要角色。

⒈群众打分，社会监督公开透明

以往社会监督主要以电话、写信等方式开展，无法适应信息时代的习惯和要求，既难以有效地收集意见和建议，也难以对公务人员产生民意压力。在政务平台上，群众办事类似于购物下单，在下单后可以随时跟踪办理进展、查询办理进度，还可以对办事过程做出评价，通过在线反馈、“好差评”等多种方式表达自己的意见。这种由人民群众给政府工作打分的数字化方式公开透明，促使了行政效能的提升。浙江省搭建了智慧政务督查效能管理平台，利用“互联网+”的方式推进政务督查数字化，用互联网的思维和工具为政务督查赋能，撬动政府治理革新。基于政务钉钉平台开发的“浙里督”则进一步加强了立体化监督的效果。在公众门户上设有重点督查、绩效管理、政创空间、民生地图等板块。“重点督查”和“绩效管理”是反映政府效能建设的两个窗口，相关信息通过“排行榜”“担当榜”“曝光台”公开发布，问题线索在线征集，有利于拓宽督查视野、放大督考效应，将行政权力装进“互联网+”的笼子里。在工作门户上则使用省市县三级联动的政务督查业务协同平台，涵盖重点政务督查、惠企稳企督查、政府绩效考评、数据监测分析等板块，允许全流程在线督查，用数据脚印进行日常监测。“浙里督”在全国率先推出“惠企政策好差评”功能，可以从惠企稳企督查系统中获取数据。在全面梳理省市县三级惠企政策清单的基础上，系统对10万余家企业开展随机调查，按照政策知晓度、惠及度、便利度、满意度等维度绘制绩效画像。更进一步，系统还面向公众开放投诉渠道，从个人办事、企业发展、政府效能等方面收集问题，在移动端和微信、支付宝小程序中上线“随手拍”功能，方便人们随时随地反映问题，真正建立了人人参与的督查新机制。

⒉工作留痕，内部监督有据可依

由于行政资源有限和信息不对称，政府内部监督的时效性与精准性往往无法保证。平台驱动的数字政府利用信息化手段可以随时对各地、各部门的履职情况进行监察督导，在统一的监督评价体系下实现重点工作任务分解、监督过程和结果动态跟踪、绩效评估及时反馈等功能，既能横向对比找差距，又能纵向对比学经验，解决多年来“监管者谁来监管”的难题。以精准扶贫为例，基层干部反映最大的问题就是完成上级考核的填报内容过多。而对于上级部门来说，要如实掌握扶贫情况，考核是必要的手段。政务平台的工作留痕功能，将基层干部的工作及时、准确地反馈给上级，既把一线人员从考核中解脱出来，又有助于压实具体责任。如陕西略阳利用钉钉搭建了精准扶贫平台，这样扶贫干部每次下乡走访贫困户时，都会在钉钉里提交日志、上传照片，如实反映扶贫情况和贫困户的问题与需求，保证扶贫补贴精准送至每一个贫困家庭。2018年6月，海南省委副书记、省打赢脱贫攻坚战指挥部指挥长李军就使用“政务钉钉”管理系统调研全省脱贫攻坚战责任体系，抽查各市县脱贫攻坚大队长和中队长到岗履职情况，并通过电话和视频的方式，现场随机连线正在村庄开展工作的大队长和中队长。运用这套管理系统加强了对战斗队成员的组织管理、监督考核，进一步明确责任、传导压力，切实解决了目前一些帮扶干部履职不到位、责任心不强等问题。[46]

六、结论与建议

（一）结论

中国政府在数字化建设方面的改革创新一直没有停下脚步。伴随着互联网技术的迭代发展和数字化应用的普及，平台驱动的数字政府既是应时而生、应运而生的产物，也是破解诸多社会问题的关键所在，是突破现有工作瓶颈和困境的有效手段，并将在未来推动政府治理能力和治理体系现代化进程中继续发挥重要的作用。

本研究采用的案例资料来自于以浙江省为代表的全国各地数字政府建设实践。这些创新实践及其背后的一整套政务协同解决方案为提出“平台驱动的数字政府”提供了丰富的技术内涵与广阔的理论想象空间。阿里巴巴公司基于在电子商务领域的巨型系统开发经验，将政务服务的各类事项类比为电商平台中的各类商品、将政府业务部门类比为商家、将群众和企业类比为消费者，提出要实现政府的政务事项“上架”像商品上架一样快捷，群众和企业无论在线下办事还是线上办事都像在淘宝上购物一样便利的目标。为此他们架构了政务服务和协同办公平台的标准化体系，通过持续沉淀行业共性业务组件，统一应用接入标准、统一应用运维标准、统一安全标准，搭建了一个完整开放的“中台”系统，令各前端应用可实现灵活按需使用，允许开发者快速迭代、快速试错、快速创新，推动业务和运营的持续创新，从而推进数字化政务平台实现“辅决策、强协同、促监督”。所谓“辅决策”是指平台通过信息的集成、整理、分析、可视化，为决策提供依据，提高决策的科学化水平。“强协同”意味着政府借助在线移动平台，实现全员时时在线、处处联通，及时协调、全面调度，提高跨部门合作办公的水平，进而提高部门办公、服务、监管、治理的效率，为企业和群众提供方便。“促监督”体现为工作在平台上全过程留痕，消除信息不对称，使原本复杂的监督流程变得透明、可追溯。

结合上述案例，本研究认为“平台驱动的数字政府”的核心价值可以总结为以下四个方面。

⒈坚持“以人民为中心”的发展思想

新时期政府数字化转型的核心发展思想就是要坚持以人民为中心，一切行政机关都要为人民服务、对人民负责、受人民监督。“以人民为中心”落实到数字政府的具体建设模式上就是坚持“用户思维”，即从使用者体验的角度改进政务服务设计，用群众“爱不爱用”来检验数字服务成效[47]。

“平台驱动的数字政府”无论是在业务流程设计还是信息创建、组织和呈现方式上，都始终强调从“用户”视角出发，为每一位使用者提供个性化的、应需而生的服务体验。数字政府的使用者，既包括社会公众和企业，也包括政府内部的各级领导干部和公务员。数字政府要让使用者无论是在办公室、住宅、教室、实验室、旅途还是田间地头，随时随地都可以访问最新且准确的办事和办公信息；要实现跨部门、跨机构、跨层级、跨区域、跨系统的协调，确保公众、企业以及公务员与相关政府机构进行在线互动时，可以获得与电子商务平台相媲美的体验；要让数据多跑路，群众和公务员都少跑腿，让所有使用者都能够降低成本、提高效率、提升满意度。

⒉强化“中台”实现“能力”共享

在经济社会转型时期，社会不确定性和风险显著增加，如何提高防控能力，化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定，要求政府不仅要提供对特定问题的高效解决方案，还需要做出快速反应。正如面对突如其来的新冠肺炎疫情，现代化政府必须做出高效、快速的应对，才能化解病毒传播风险，尽最大可能减少社会损失。

“平台驱动的数字政府”，无论是支持群众办事服务还是公务员办公管理，始终强调以政务“中台”为枢纽——作为政务新基建的“神经中枢”。通过“中台”可以实现政务服务对自然人及法人办事事项的敏捷开发及快速迭代能力，与产业生态中的合作者建立伙伴关系，共同为数字政府的业务融合、数据打通和流程再造提供支持，从而不断发挥互联网沉淀的经验支持政府的业务创新，助力政府实现政务服务的线上线下融合，真正实现“数据多跑路，群众少跑腿”的目标。

政务中台在数字政府建设中的实施有助于大幅缩短政府业务应用系统的开发时间，帮助政府对社会治理问题做出快速反应；实现数字政府的集约化建设，节省政府投入的资源和运行成本，减少重复建设；让所有政府部门都能使用到最新的数字技术，共同获得最佳的实践经验；创造更多的创新创业机会，让第三方开发者们更加容易、便捷地开发新的公共服务模式。

⒊服务导向牵引整体协同

整体政府的跨界协同治理是现代政府治理发展的新趋势，着眼于政府部门间、政府间的整体性运作，强调公共管理与服务机构为了完成共同目标而展开跨部门协作，主张政府管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，坚持问题导向，按照公民需求提供服务，从而建立起纵横交错、内外联结的协作机制，力求从根本上解决政府管理碎片化问题，提升政府部门整体治理能力[48]。

“平台驱动的数字政府”，强调以办公办事平台上的服务为导向，牵引整个数字政府基础设施的安装与配置，从而实现“政府-企业-公众”之间多方协同。对于现代政府体系而言，基于原有技术条件在线下建立的整体协同，无论是形式还是内容都极其有限。数字政府为在线协同提供了技术可行性，协同办公端则为数字政府协同提供了牵引全局的抓手。在协同办公端可以实现各种人、数据、事项、时间与活动的聚合和匹配，自动地形成各种主体与资源的组合，从而能够牵引各方围绕特定问题开展行动。匹配的结果最终就落实在各种小程序（App）上，而这些小程序的创建又依赖于中台系统提供的“能力”。因而在整个平台驱动的数字政府架构中，办公平台是动力、是引擎，能力中台是基础、是支撑。

⒋全生命周期保障安全隐私

伴随政府数字化转型，各种政务应用系统上“云”已经成为数字政府建设的大趋势，开放性架构和不断采用新技术都有可能使各种计算设备和数据受到恶意攻击或因意外情况导致安全和隐私受到侵犯。当前，各级政府对于信息和数据安全的重视程度可以说只增不减，公众对于个人信息保护的要求也越来越高。数字政府必须以安全、透明且负责任的方式运行，尤其是在涉及公民身份信息时应充分注意使用者的权利和选择。这些要求都对政府提出前所未有的挑战。

“平台驱动的数字政府”把数据安全和隐私保护视为生命线，要求在整个技术生命周期中，把数据保护的思想和技术贯穿于数字政府建设的全部内容，从设备、网络、数据、中台、通信到各种具体应用都必须贯彻安全与隐私的基本规则，实现数据从创建到销毁的全生命周期加密，确保本地文件落地安全，保证相关人员信息不被泄露，保护国家组织人员信息安全；实现端到端的安全加密，防止即时沟通被劫持、窃取，保证只有参与通信的双方使用者可以读取通信数据；实现对终端设备的智能管控，保证设备全生命周期的可控管理。

（二）未来之路

基于上述理论和实践研究，本研究提出四方面建议供各级政府部门参考。

⒈加强全局规划引导

数字政府建设并非一项技术的革新或一个业务的升级，而是一场治理思想与治理模式的变革，因而应当建立数字政府建设的前瞻意识和责任意识，健全总揽全局、协调各方的领导制度体系，明晰建设数字政府的总体战略和规划、管理体制、技术架构、建设模式、应用领域等，推动信息技术与政府治理深度融合。

一是统筹数字政府建设的总体路径。数字政府的总体规划不是数字技术在各领域的应用目录，而是云计算、大数据、人工智能等新兴数字技术与业务实践的深度融合。为此必须建立互联网式思维，以“最多跑一次”“一网通办”“只进一扇门”“最强效能机关”为导向，从体制、机制上对数字政府的总体发展进行规划和部署，实现在组织机构、建设架构、业务制度、保障体系等方面进行系统规划和统一部署，真正做到为人民提供更高效、更人性化、更智能的政务服务。

二是加强对数字政府战略的统一领导。实践证明，数字政府规划的成功落实需要政府领导人强有力的意志与决心，也需要完备的配套体制与机制。因此应加强组织协调，建立统一领导、上下贯通、协同推进、执行有力的区域一盘棋工作机制。同时也应建立数字政府建设督查评估机制，将相关工作任务列入重点督查事项，并引入第三方机构定期对数字政府绩效进行评价，实现督查评估的制度化、规范化、常态化。

三是深化经济社会创新的数字化应用。数字政府建设本身不是目的，而应以促进经济发展和社会和谐为目标。应坚持应用需求和应用实效为导向，优先推动数字政府为营商环境优化、经济运行监测、民生公共服务、医疗健康服务、城市治理、生态服务等重点领域的深度融合应用服务。以全局、整体的思路整合资源，开展各地区信息系统、数字资源的建设情况摸底调研，把政府已有的业务系统、数据资源进行纳归汇总，融旧创新，减少重复建设。

⒉促进标准试点示范

提升数字政府建设运行质量必须标准先行。应在国家层面尽快制定和完善数字政府建设相关标准规范，推动已有技术成果固化和转化、产业链上下游合作共享，在经验沉淀与创新发展间架起桥梁，实现全国联动、融通、共享。

一是研究制订数字政府建设标准。树立大平台、大数据、大系统建设理念，探索建立涵盖总体架构、政务服务、协同办公、数据共享、业务处理、安全管理等多层次的数字政府标准规范体系。及时协调处理标准制定、修订和应用实施过程中的重大问题，督促检查“数字政府”标准化工作的落实。

二是开展通用系统能力标准试点。优先在政务服务、协同办公、内部通信、视频会议、数据共享、决策支持、交互界面等方面开展试点，打造形成一批可复制推广的通用系统能力标准化成果，引导更多软件开发企业按照国家制定的标准实施，实现多维度、多层次的资源共享和服务复用，提高应用效率，逐步把数字政府标准化纳入国家标准化综合改革试点建设的内容。

⒊提升决策与协同能力

建设并推进政务决策与协同工作平台。运用大数据、人工智能技术提升科学决策能力。搭建多层级政府联动的政务协同平台，构建集约、扁平、透明、移动、智能的决策与办公方式。

一是拓展数字决策支持。搭建数据来源广泛、时效性强的大数据可视化平台，实现丰富、及时、准确的数据分析应用，包括驾驶舱、仪表板、热力图等多种呈现形式，支持各级领导决策。特别是在应对重大事件、应急管理等方面，要充分运用智能化手段，实现紧急事件快速发现、快速联动、快速分派、快速处置。同时，完善集督查和绩效信息采集、分析、管理、监督、运用为一体的“督考合一”功能，建立全程监控和流程控制机制，实现实时动态监管和在线即时监督监测。

二是全面推行移动化办公。综合运用移动协同办公的即时消息、短信、邮件、语音、视频、建群等功能，推动办文办会办事、督查督办、信息报送、工作交流、应急处置等工作实现移动化、协同式办理，促进跨部门政务业务协同、降低行政成本，通过改善和优化并联审批流程，逐步实现跨地区、跨部门、跨层级信息共享和办公协同。

三是增强数字化办公意识。政府机构应当树立运用数字技术创新行政方式，形成以大数据思维为核心的认识论和政府治理思维，将数据定义的业务再造、共享融合的价值重构，应用到更多场景，把数字政府作为建设人民满意的服务型政府的必然路径。应当增强各级领导干部在大数据时代的适应能力,加强对数字政府治理人才的继续教育工作，建立以大数据理念、数据收集、数据应用为核心内容的公务员培训体系，提升数字政府治理人才的信息素养与业务能力。

⒋构筑共创服务生态

创新政府之间，政府与企业、个人之间的合作和互动沟通机制，共创开放数字化创新体系，推动数字政府建设从条块分割、独立架构转变为开放、协同、合作的业务架构。

一是积极促进政企合作。发挥技术研发单位、互联网企业和网络服务运营商的技术优势，采取多种公私合作伙伴方式，吸引熟悉业务的研究机构和企业参与数字政府整体规划，细化在方案设计、新型基础设施建设、业务应用开发、运维服务、政务信息资源利用、资金筹措等方面的合作机制和模式，形成以解决问题为共同出发点的合作生态。依靠生态合作伙伴开展丰富多彩的智能应用创新，实现政务服务应用的快速迭代；依托行业专用的智能引擎，解决业务痛点，实现业务价值。

二是充分支持政民互动。全面推行政务服务的决策、执行、管理、服务、结果全过程的公开，树立公开透明的形象，化解潜在的社会矛盾，改进政府与公众的互动关系，增强公众对政府的信任。强化在线反馈、办事评价等互动功能，探索多种方式令公众和企业对于关乎自身利益的公共决策有参与权，对各部门管理、服务过程的各种行为进行动态、实时分析，保障社会公众的知情权、参与权、表达权与监督权。

参考文献:

（略）

作者简介：

黄璜，博士，博士生导师，北京大学政府管理学院副院长、公共政策研究中心主任、公共治理研究所副所长，国家治理研究院研究员，主要研究方向：数字政府、公共政策分析、计算社会科学。

曾渝，博士，博士生导师，北京大学政府管理学院助理教授、北京大学公共政策研究中心兼职研究员，主要研究方向：比较政治、国家治理、政府回应性。

张权，博士，博士生导师，北京大学马克思主义学院助理教授、北京大学公共政策研究中心兼职研究员，国家治理研究院研究员，北京市哲学社会科学中国化发展研究基地特约研究员，主要研究方向：互联网与国家治理。

刘小康，博士，博士生导师，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授，主要研究方向：决策分析与组织变革。

赵琦，北京大学政府管理学院博士研究生。

吴泽民，北京大学政府管理学院博士研究生。

温志彦，北京大学政府管理学院硕士研究生。

张唯一，北京大学政府管理学院本科生。