张鹏，蒋余浩丨政务数据资产化管理的基础理论研究：资产属性、数据权属及定价方法
随着新一轮信息通信技术与经济社会发展的深度融合，运用大数据等技术手段提升公共治理能力，成为国家战略不可或缺的重要一环，相关领域的制度建设也迅速被提上议程。例如，党的十九届四中全会要求：“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”2020年3月20日公布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“加快培育数据要素市场”，确定推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护三项若干条具体措施。第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国民法典》，更是以成文法形式回应新信息通信技术时代的新发展和新问题，通过一系列明文规定，为个人信息（第一百一十一条，第一千零三十四至一千零三十九条）和数据（第一百二十七条）设置或具体化或原则性的保护。中国推进数字时代的制度创新已经驶入快车道。
应该承认，政务数据资源开放应用以及政务大数据管理在我国尚处在发展的初期阶段，存在着许多制度和政策层面的完善空间，譬如政务大数据的治理问题、多部门的激励相容问题、开发利用机制建设及交易平台搭建问题、资产化管理方式如何在财务和会计制度上相协调的问题、信息安全及个人信息保护问题等，都有不少需要深入研究的地方。其中，政务数据资源的资产化管理无论从实践还是理论探讨来看，都属于薄弱环节，有关如何确定政务数据资源的资产属性、数据权属原则、可采用的定价方法等议题，迄今没有得到研究者明确的回答。本文拟基于对现状的观察分析，通过梳理国内外已有学术成果，针对政务数据资产化管理的若干基础性问题，展开初步思考，以期引起学术界和实务界的普遍关切。
（一）政务数据
有关政务数据，目前没有统一而专门的表述和定义，在学术界、政府和实业界，有政府数据、公共数据、政府信息等多种提法，界定范围也不尽一致。本文采用一个相对简洁的“工作定义”：就内容而言，政务数据（又可称为政务数据资源）是指一类与政府业务领域相关的非常重要的数据资源，包括与政府存在状态相关的数据，政务运作过程中产生的数据，政府运营和实施管理过程中经过采集、生产或转换而形成的数据，等等。
按照实践中的认识，从我国党政部门及承担公共管理职能的企事业单位的当前工作来看，政务数据的主要来源有四类，不同种类数据的开放利用原则并不相同，其资产定价方法也不一样（后文将论及不同数据的定价方法）：[1]
第一类是政府各个所属部门和派出机构履行法定职能过程中形成的数据，可称之为“政府业务数据”，指政府有权采集并且在其业务办理过程中采集和产生的数据。如生产建设领域数据，城市基建数据，交通设施数据，资源类、税收类、财政类数据，公共服务领域如医疗卫生、教育数据等。
第二类是“社情民情数据”，指的是政府部门主动采集或者委托其他机构对社会企业及个人对象进行统计调查而获取的数据。如人口普查数据、经济普查数据、金融监管数据、反洗钱监测数据、食品药品监管数据等。
第三类是“基础环境数据”，即通过物理设备采集获得的气象、环境、影像等数据。在我国，这一类数据的采集权限也归属于政府，但法律规定社会可基于公益性目的无偿使用，例如《中华人民共和国测绘法》第三十一条的规定。
第四类是“分散性公共数据”，即当前社会资本投入成立的大批科研机构、企业研究院、数据开放企业等，掌握的大量与政府履行职能、实施公共决策相关的海量数据。目前，随着大数据产业的发展，政府、企业和其他主体都掌握着大量的数据资源，但由于缺乏有效的数据共享交换机制，“数据孤岛”现象特别显著。当前需要考虑通过立法手段和其他规制手段，使政府可以通过强制征收、采购以及合作开发等多种方式，获得这类分散性公共数据的使用权，以满足公共决策需要。
（二）政务数据资产化管理
云计算、人工智能等新一代信息通信技术的飞速发展，促使大数据日益成为时代主题，利用大数据并使之作为支撑政府重大问题决策、促进政府管理改革、提升政府服务水平的有效抓手，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。相应地，通过探索数据开放的多种形式，多渠道实现政务数据资源的增值利用，也已成为新时期的战略要点。总之，在大数据时代，政府和各类承担公共管理职能的部门、机构及社会组织在履行职能过程中采集、生产或转换的数据，所潜藏的经济价值和社会价值需要得到充分挖掘。
2011年，欧盟委员会一项评估指出，开放和重新使用公共部门数据信息，每年可为欧盟带来400亿欧元经济价值；同年，四大会计师事务所之一的德勒（Deloitte）评估指出，英国开放公共信息的直接经济收益每年是18亿英镑；[2]麦肯锡2014年的报告指出，G20国家的政府开放数据战略将在未来五年内带来13万亿美元的产出增加，而这也相当于推动G20国家GDP增长1.1个百分点。正是基于这种认识，工信部2017年出台的《大数据产业发展规划（2016-2020年）》强调，“数据是国家基础性战略资源，是21世纪的‘钻石矿’”。可以说，从理论和实践上把政务数据当作一种“资源”或“资产”，并且强调在运维管理过程中实现数据保值增值的效益，在当前具有相当的紧迫性。本文提出，从上述意义来理解，所谓“政务数据资产化管理”，指的就是：以市场机制运作为背景条件，在政务数据资源的运维管理过程中，实现政务数据资源的经济价值和社会价值。
（一）政务数据的资产特性
数据是载体，它的价值体现在它所承载或传递的信息之中。有关“数据”与“信息”的关系，目前学术界有不同理解。通常将数据看作信息的基本构成单位，认为“信息大于数据”[3]，但从突出数据物理形态的角度看，即强调数据是以数字、文字、图像、音频等物理形态呈现出来的信息，则数据与信息是“形式”与“内容”的关系：数据是信息的形式，信息是数据的内容；不传递信息的数据，如同没有内容的形式一样。因此，在本文的理解中，政务数据或政务数据资源，是能传递有关政府运作信息和公共权力运作信息的载体。信息的重要性不言而喻，历史巨人拿破仑•波拿巴早在19世纪初就说过：战争90%依靠信息。当代管理学家迈克尔•波特同样强调：信息革命正在横扫整个经济体。他由此指出获取和处理信息的能力是最重要的竞争力。英国工程与物理科学研究委员会（EPSRC）2014年支持的一项研究，在拿破仑与波特之间找到了最低的共识：数据和信息能够帮助人们赢得无论是真实的还是比喻意义上的战争，“因为数据和信息具有如此的价值和力量，我们称之为‘资产’（assets）。”[4]4没有在界定何谓“资产”这个问题上花力气，它似乎主张“具有相当价值的东西”就是资产了。本文认为，这个模糊的处理方式其实与经济学、会计学等不同学科针对“资产”的专门定义是相一致的[5]，因为它们都强调了资产是这样一种“有价值的资源”：在市场条件下，该资源有可能为持有者带来某种经济的或社会的收益。
作为资产的政务数据资源具有如下特征：
第一，公共性。由于政务数据资源是政府在履行其职能的活动中产生、收集和利用的数据信息，因此必然具备一种“公共”的品性。我国现行的行政法规明确确认了政务数据资源的公共性，例如《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条、第六条、第七条规定，以及第四十二条针对依申请公开的政务数据的规定。从资产的角度看，政务数据资源的公共性主要体现在三个层面上：首先，就资产的所有而言，政务数据资源是公众所有、政府及其职能部门代为管理的资产；其次，就资产的管理而言，政府及其职能部门只是代为管理，因此必须推行“统一开放平台，以开放为常态、不开放为例外”的基本原则（作为例外的不开放情况，包括涉及国家安全、公民隐私、青少年保护等因素），并且有责任建设制度和硬件设施，促进一般大众和企业充分利用政务大数据；再次，就资产的保值增值而言，政务数据资源面向社会开放应采取免费的方式，但为促进某类专业性强、关联价值高的数据资源的利用，政府及其职能部门有责任设置多样的激励措施，鼓励大企业或社会组织为公益目的开发和再利用这些数据。有关政务数据资源的公共性，应当具体落实到其资产化管理机制的设计中，本文后面部分将予以专门论述。
第二，非物质性。数据是一种特殊的资源，数据资源的资产价值一方面必定依附于某个载体（如光盘、文件、数码、程序、数据库等），但另一方面，其价值又与该载体没有必然的关系。更准确地说，数据资源的非物质特性强调的是“数据的价值在于它的信息和意义”[6]。这就决定了，首先，在法律制度上，对于数据资源权属的保护应当与对于数据载体权属的保护作出区别；其次，在运维管理上，一般情况下数据资源应当以促进其信息价值的实现为目的。因此，数据资源的管理必须是一种“创造、获取、组织、储存、分配和使用信息的过程管理与系统管理”[7]，而不是基于载体物理形态的常规管理。
第三，价值的双重性。一般说来，数据资源及其信息产品属于经济学家所谓的“经验产品”：消费者每一次都必须尝试该产品才能对它进行评价。[8]例如，报纸这种最常见的信息产品，上一周刊载了高价值的新闻信息，并不能保证这周的信息质量获得同样高的评价。不同个人的每一次体验，都会产生独特的价值评价。但是，数据资源的价值又并不完全由主观来决定，数据获取的难易程度、开发利用的成本、呈现形式、关联产品的价值等等，都具有一定的客观性。因此，政务数据资源既有主观性，又有其客观性，“数据是独立于观察者的客观存在，但其信息价值则因人而异。”[9]这给数据资源及其产品定价带来了一定的困难。
第四，可再生性。高端财经资讯门户福布斯网站在2012年4月2日曾刊发一篇题为《数据是一种新的石油吗？》的文章，作者质疑当前甚嚣尘上的关于大数据可以创造巨额社会和经济财富的说法，认为从数据中开发价值，应该是一个不断持续、不断积累的过程，而不应把数据视为如同实物商品那样，可以通过自由贸易自动实现其价值。[10]这个反思意见值得我们认真对待。事实上，我们强调数据资源的资产特征，并不是认为数据能够“自然而然”产生巨大的经济和社会价值，“以市场机制运作为背景条件”始终是一个不可回避的基础性制度要求，而在此要求下，不同的开放应用以及加工方式可以产生价值差异极大的数据信息产品，数据资源的这个特性已经成为共识。这种可再生性的特征说明了数据资源不仅是一种能够创生新价值的基本资源，而且能够在不同主体手中以不同方式创生不同的价值。在此意义上，相应产生了所谓“信息正义”（information justice）的原则要求：必须有效保障政务数据资源更充分地为广大人群所获取和利用，以便更多样、更多维度地实现数据资源的价值。
（二）政务数据资源的资产属性
⒈会计准则下的资产定义
实施政务数据资产化管理，需要讨论其如何能与当前的财会制度相衔接，也即是说，需要有可能将政务数据管理纳入当前的会计准则之中。关于这个问题的讨论，目前还非常欠缺，但是在实务中已经产生了相应需求。本文首先明确当前会计准则下的资产定义，然后探讨政务数据资源依其特性能够归属于哪一类资产。
财政部2015年10月23日颁布（2017年1月1日起施行）的《政府会计准则——基本准则》第二十七条第一款规定，作为政府财务会计要素之一的资产“是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源”（第二十七条第二、三款分别对服务潜力和经济利益流入这两个概念做出了解释），第二十九条又补充规定：“符合本准则第二十七条规定的资产定义的经济资源，在同时满足以下条件时，确认为资产：（一）与该经济资源相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体；（二）该经济资源的成本或者价值能够可靠地计量。”
按照流动性进行分类，资产包括流动资产（根据第二十八条第二款，指“预计在1年内耗用或者可以变现的资产，包括货币资金、短期投资、应收及预付款项、存货等”）和非流动资产（根据第二十八条第三款，指“流动资产以外的资产，包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资、公共基础设施、政府储备资产、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等”）。
依照财政部公布的《政府会计准则——无形资产（征求意见稿）》，无形资产是指“不具有实物形态而能够为政府会计主体提供某种权利的、可辨认的非货币性资产。”（第二条）已经生效实施的企业会计准则也规定：“无形资产，是指企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。资产满足下列条件之一的，符合无形资产定义中的可辨认性标准：（一）能够从企业中分离或者划分出来，并能单独或者与相关合同、资产或负债一起，用于出售、转移、授予许可、租赁或者交换。（二）源自合同性权利或其他法定权利，无论这些权利是否可以从企业或其他权利和义务中转移或者分离。”（《企业会计准则第6号——无形资产》第三条）
另外，会计上确认无形资产还必须满足两个条件：①该无形资产有关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体；②该资源的成本或者价值能够可靠计量。
总之，综合上述概念梳理，政务数据难以归属于会计准则下既有的资产类别。
⒉政务数据不能归属于会计准则下的无形资产
在现行的财务会计科目下，很难找到政务数据资源的对应位置。仅从外形上看，政务数据资源由于具备非物质性的显著特征，与非流动资产中的“无形资产”相似，事实上也的确有学者论述，认为政务数据资源就是一种无形资产。然而，如果认真辨析，会发现这种主张存在一些问题。
北京大学信息管理系赖茂生教授曾论述，信息资源是构成无形资产的一个重要组成部分。他的主要理由是：信息资源的部分主要特征与无形资产的主要特征一致，如“非物质性”“依附性”“效用性”和“供给稀缺性”；部分特征内涵与无形资产不矛盾，如“成本结构特殊性”和“体验性”；部分特征与无形资产特征部分契合，如“易共享性”；信息资源也符合无形资产的“不确定性”和“社会性”两特征。[11]但是，通过特征对比的方法，很难证明两类具有若干共性的物品属于同一种类。例如，即使是赖茂生教授自己也认为，信息资源在“可传递性”“可再生性”上与传统无形资产大不相同。而赖教授与我们都同意，可再生性是数据资源的基本特征之一。
本文认为，政务数据资源不能确认为无形资产，主要理由如下（关于两个概念的详细对比，参见表1）：
表1 数据资源资产与无形资产的主要区别
第一，政务数据资源的价值在于其信息和意义所具有的“服务潜力”，而不是为政府提供某种权利。已有研究罗列出，数据资源能够对公共管理、企业管理或商业流程、功能和发展状态进行定量及定性评估；能够在不同信息使用者之间避免模糊性；数据资源能作为产品和服务的基准标杆；能够提升组织内部通信和决策效率；数据资源能够支撑公共职能部门协作、产品数据管理（PDM）、企业资源规划（ERP）、客户关系管理（CRM）、物质资源调度（MRP）等多种形式的功能应用[4]48-53。有帮助政府会计主体提供某项公共物品或实现某种公共职能的“服务潜力”，因此可以被确认为会计上的资产，但却不是通过为政府提供某种权利来实现这种服务潜力的，所以不符合《政府会计准则——无形资产》（征求意见稿）第二条关于无形资产的定义。
第二，政务数据资源具有的公共性特征（政务数据管理或保护原则是“全民所有，政府代管”，本文稍后将有所论及），决定了它不能简单地直接通过交易实现其价值（政务数据开放必须以免费开放为常态，限制性开放或不开放为例外）。实现政务数据资源价值的方式，是通过创新开放机制，促进公共或私人决策主体利用数据信息提升其决策质量。因此，在政务数据资源配合下产生的经济利益，更多的是一种公共利益或社会利益，分配在企业或社会不同群体中，而不能确定为流入政府。例如，政府持有的一项专利权，既可以通过知识产权交易使政府增加一笔财政收入，又可以通过PPP模式吸引社会资本参与成果转化，创生政府享有一定所有权的新产品。然而，比如判断城市交通数据资源的价值，主要标准是“是否有助于提升公共或私人与交通相关的决策的质量”。这就决定了：一方面，不能直接进行交通大数据交易；另一方面，仅可通过开放机制的创新，促进这些数据及其产品为更大的人群所获取和再利用。因此我们认为，具有这种特征的资产不能归属于现行定义的无形资产。
⒊确立一个新资产类别——数据资源资产
本文提出，可以把政务数据资源这种第三类资产命名为“数据资源资产”，作为财会制度创新的一个议题。数据资源资产，是指以某种数据形态出现，而且能够基于其信息利用帮助政府会计主体实现某种服务潜力，或者为政府会计主体提供某种公共效益的资产。数据资源资产同时满足两个条件的，才能予以确认：基于该数据资源资产而产生的服务潜力很可能实现；该数据资源资产的成本或者价值能够可靠地计量。
由于本节讨论的政务数据资源资产属性问题，在实践和理论研究中还远远没有形成具有权威性的结论；而且本节的论述较为复杂，因此有必要在本节结束之前，对以上几个观念进行一个简要的梳理。
首先，根据政府会计准则，无形资产成立的条件包括：①该无形资产有关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体；②该资源的成本或者价值能够可靠计量。按照中华财会网推出的《政府会计准则——无形资产》（征求意见稿）的规定：“本准则所称无形资产，是指不具有实物形态而能够为政府会计主体提供某种权利的、可辨认的非货币性资产，一般包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术以及其他财产权利等。政府会计主体自创商誉及内部产生的品牌、报刊名等，不应确认为无形资产。”可以总结会计准则中有关无形资产的定义，是指通过提供某种权利的方式为政府实现某种服务潜力，而且成本能够可靠计算的资产形态。
其次，政务数据资源具有服务潜力且成本价值可计算，其服务方式是为政府决策等公共服务提供基础支撑。第一，政务数据资源具有一定的服务潜力，而且其成本或者价值是能够可靠计算的。因此，政务数据资源是一种“接近”于无形资产的资产形态。政务数据资源资产能够实现的服务潜力，包括且不限于：数据资源能够对公共管理、公共决策或者政府支持的经济社会建设活动进行定量及定性评估；能够帮助政府各部门、承担公共管理职能的企事业单位等不同信息使用者在履职行为中避免模糊性；数据资源能够作为政府提供的公共产品和公共服务的基准标杆，用以评估这些产品和服务的价值；数据资源能够提升政府组织内部通信和决策效率；政务数据资源能够支撑公共职能部门协作、公共产品和公共服务的数据管理、经济社会发展规划、政府与公民之间的关系协调等各种功能应用。第二，政务数据资源实现其服务潜力的方式，是为政府决策等公共活动提供某种基础性支持，而不是提供某种法律认可的权利。例如，一个政府开发的大型数据库，实现服务潜力的方式是通过数据库中数据资源能够挖掘的信息帮助政府提供某类公共决策的质量；在协助提升公共决策质量的过程中，作为基础支持力量的数据本身还具有更新和扩大的可能性（即数据资源的可再生性）。而一项政府的专利权，是以法律认可的权利形态为政府实现某种服务潜力，作为该权利载体的专利技术本身，并不辅助公共决策，也不会在实现服务潜力的过程中获得更新的机会。所以说，政务数据资源不能归属于无形资产的范畴。
不可否认，上述论述还有进一步讨论的空间。大数据与公共决策相联系，尚属于新兴事物，在现实中，还没有哪个国家或地区在会计科目上处理好数据资源资产属性的问题，本文的论述仅作为一个“思想实验”。不过，作为一个比较参照，我们可以从欧盟有关数据库保护的法律中获得一些近似的启示。
建立数据库对促进经济、文化发展和科技进步的工作具有极大的帮助，但是数据库的建设本身又不具备传统知识产权所要求的“原创性”。那么，如何确定数据库的法律性质、给予数据库法律保护？《欧洲议会和理事会关于数据库法律保护的指令》提出了一个“特别权利”（sui generis right）的概念。在第七条第1款中该指令规定：制作者对数据库有实质性投资是数据库受到特别权利保护的条件，一般不予考虑有没有独创性。所谓实质性投资，包括人力、财力、技术、时间等方面的投入。[12]
欧盟这项法律的进步性非常明显：版权的价值在于版权本身所要求的“原创性”，如一本著作的思想性甚至自具风格的语言表达方式；但数据库的价值在于其“有用”，即对其他经济文化科技工作起到基础性或辅助性作用，数据库设计的技术含量高不高、数据处理程序是不是先进等，都不影响数据库功能实现的本质。
因此，我们认为，从欧盟“特别权利”概念反观政务数据资源的资产属性问题，可以产生这样的启发：应当在资产属性上，把数据资源单列出来，以突显其与众不同的实现服务潜力的功能。
（一）数据权属不清导致的纠纷
大数据在从采集、聚合到开放、利用的整个过程中，涉及多方主体的多步骤操作，数据权属不清显然不利于行业的发展。在数据采集和开放利用过程中，不同主体所主张的数据权属及其与公民隐私权之间的冲突在现实中已有所显现。
2016年年初，“凯迪社区”曾刊载一篇文章《阿里平台非法收集利用公民信息涉嫌犯罪的调查报告》在网上传阅甚广。该文批评道：“细究马云的所谓大数据，其本质是对公民个人信息的收集、存储和利用行为。”文章认为，阿里平台（包括淘宝、天猫、阿里巴巴等）虽然包括了要求用户在阅读并同意“授权使用”协议条款之后才进行注册的程序，且考虑到用户基于特定目的而注册使用阿里平台，后者只能在用户的目的范围内收集使用信息，但阿里平台却将收集到的用户个人基础信息、服务过程信息等海量数据分享给范围极广的第三方，这不仅侵犯公民隐私权，同时还涉嫌泄露国家机密。尽管该文的上述观点尚有讨论空间，但是其提出的问题却非常现实，尤其是“用户为特定目的注册和使用阿里平台，阿里对用户个人信息的分享是否应当受到制约？”这个问题很值得深入探究。
现实中已经出现用户质疑网络平台收集其个人记录和信息合法性的案例。早在2013年，有一位南京市民曾以“百度搜索引擎记录和跟踪了自己的搜索内容，侵犯了个人隐私”为名，起诉百度公司。根据《扬子晚报》2015年7月1日的报道，在该案的二审中，法院认为，“百度公司搜集和推送信息的终端是浏览器，没有定向识别使用该浏览器的网络用户身份”，“百度公司在提供个性化推荐服务中没有且无必要将搜索关键词和诸女士的个人身份信息联系起来”，因而不构成侵犯隐私。但法院同时承认“网络用户通过使用搜索引擎形成的检索关键词记录”具有隐私属性，因此可以认为，网络平台收集个人信息仍然存在侵犯隐私的可能风险。虽然该案例以个人用户的败诉而告终，但其仍然没有从法理上解决数据权属的根本问题。
阿里和百度等企业遭遇到的质疑，在一定程度上也是党政部门和承担公共管理职能的企事业单位在收集和处理政务数据资源时不得不考虑的问题。相关的真实纠纷有一例：上海证券交易所信息网络有限公司曾开发出盘后交易统计产品“赢富数据”（Topview），向指南针等7家信息商提供由真实交易数据构成的数据资料，后者对数据资料进行分析处理之后提供给缴纳服务费的投资者使用。在接到举报“赢富数据”有偿提供交易所依法本应公开的信息之后，中国证监会命令上交所于2009年1月关闭了该数据库。但即使如此，此案中有关数据权属的争议仍然没有明确结论。“赢富数据”提供的数据资源，以投资者的报价作为基本构成元素，中间经过证券交易所分类、编排和加工，之后再加入了信息商的大量专业工作。从这个角度讲，数据权属到底应归于投资者还是交易所，相关数据信息是否属于《证券法》第113条第一款规定的交易所法定应公开事项“证券交易即时行情”，这些问题都是很可争论的。[13]
我国目前还没有在法律层面明确数据的权属问题。2015年，中共中央网络安全和信息化领导小组办公室发布《关于加强党政部门云计算服务网络安全管理的意见》（中网办发文〔2015〕14号），提出的基本要求之一是：“党政部门提供给服务商的数据、设备等资源，以及云计算平台上党政业务系统运行过程中收集、产生、存储的数据和文档等资源属党政部门所有。服务商应保障党政部门对这些资源的访问、利用、支配；未经党政部门授权，不得访问、修改、披露、利用、转让、销毁党政部门数据；在服务合同终止时，应按要求做好数据、文档等资源的移交和清除工作。”这段文字如果仅仅理解为强化党政部门安全管理责任的基本要求，并且可以按照此项要求通过合同对服务商施加制约，则是没有争议的；但是如果把它作为一种解决数据权属问题的规则，则会引发许多疑问。譬如，中国信息安全研究院有研究人员认为，中网办14号文的这个基本要求难以应对实践情况的复杂性：“对于云计算平台的大量运行数据，例如系统日志，它们是否应视为党政部门的数据？”[14]
因数据权属问题引发的纠纷不仅限于上述案例和政策争议，业界熟知的菜鸟和顺风之争、新浪和陌陌纠纷、阿里和美团对决等等，都涉及到大数据的权利归属以及对大数据利用在竞争法上的范围和限度。总之，对于政务数据的权属性质，还存在不少可继续讨论之处，并不能简单理解为“谁占有的数据就归谁所有（或谁就有权开放）”。
（二）数据资源的共有产权性质
数据权属之所以难以理清，其原因有二：第一，政治经济学传统认为，产生权利的渊源是投入劳动，即所谓劳动产权论。但无论哪种劳动产权理论，抑或批判劳动产权论的马克思主义劳动价值论，都明确要求以“主体-客体”的二分法为基本框架，也就是在判断权利归属时需要确定“哪个主体，对什么客体，投入了劳动”的问题。而在大数据形成过程中，数据收集处理和开放利用过程中涉及的主体多元，其活动经常相互交汇，信息产品也呈现出功能互补、相互支撑的生态系统格局，不易清晰区分“哪种主体对哪种客体享有权利”；第二，依照传统民法上的“无主物先占取得”原则，根据先于他人占有无主的动产的事实，即可取得该动产的所有权。但是，大数据的开放利用是一个不断增添材料、不断投入资源的过程，最终形成的数据资源或者信息产品，也是在多步骤操作下形成的结果，极难为大数据的形成过程确立一个从“无主”到“有主”变化的时间点，因此无法适用民法上的先占原则，更何况我国有关民法的法律制度规范中也尚未确立先占原则。这两个原因决定了，由于政务数据往往是多个主体在多个操作步骤中叠加形成的，因此，不宜赋予任何单个主体（无论是私人主体或是公共主体）排他的财产权。
如前文所述，“数据是信息的载体”，这一点要求我们在思考数据权属时首先应着眼于信息的交流共享和开发应用，当然，由于采集、挖掘、运维和应用大数据是一项需要大量投入资源的工作，在明确数据资源以共享为基本特征的同时，也必须适当考虑对于大数据从业主体的激励。在此，本文设计出一个“共有产权”的数据权属原则体系，以期强化政务数据资源的公共性和共享性，促进实现政务数据资源价值的可再生性：[1]
第一，核心权属原则。政务数据资源的所有权归全民共有，其产生和运维管理过程主要依靠公共财政的支持。这项原则设计的基本精神，在目前的法律制度中已有所体现，如《中华人民共和国测绘法》第十一条规定：“基础测绘是公益性事业”；第十四条规定：“县级以上人民政府应当将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。”
第二，开放原则。党政部门、承担公共管理职能的企事业单位，对其在其法定职责活动范围内形成的政务数据，负责管理和依法（统一）开放利用，涉及国家安全和公民个人隐私的除外。
第三，公益原则。政务数据资源的开放和利用必须坚持以促进社会效益，提升党政部门公共决策能力，扶助具有重大社会价值的商业活动，或者帮助公民更有效行使其合法政治权利和经济权利为目的。
第四，非排他原则。任何单个主体，无论是党政部门、企事业单位或个人，不能就政务数据资源主张排他性的权利。
（一）当前讨论中的几种定价方法
依照阿里研究院2015年汇编的报告《中国数据经济发展关键问题探索》，当前讨论得较多的有三种数据定价方式：①物权定价，即成本定价加品牌预价。这是国内首家大数据交易平台“数据堂”在其业务实践中采用的定价方式。②知识产权定价，即按照使用权属来定价，类似许可证的定价模式。这与“数据堂”定价方式不同的地方在于，前者更强调消费者的主观预价。③收益定价，即用数据的收益来定价。由于数据边际成本为零，每一次应用以及不同人使用所产生的价值都不同。这种方法一般被认为用来为商标、客户关系、专利技术和know-how估价。
上述三种定价方法基本是以历史交易状况为参照，但由于数据交易的历史尚短，历史交易状况不足以成为预价的单一参考或制约要素。同时，知识产权定价和收益定价这两种方法过于偏重主观因素，在现阶段不宜广泛推荐使用。就一般情况而言，在数据采集和应用加工成本的基础上加入一定的收益预期，是一个较易操作的定价方法。然而很显然的是，首先必须对数据的成本计量进行讨论，现行会计准则规定的成本计量仍然是以历史成本为基础，参照《政府会计准则——基本准则》第三十条第二款，历史成本是“按照取得时支付的现金金额或者支付对价的公允价值计量”，第三十条第5款：所谓公允价值是“资产按照市场参与者在计量日发生的有序交易中，出售资产所能收到的价格计量”。比较而言，政务数据资源的获取具有特殊性，不能简单套用会计准则的规定，必须对有关历史成本和公允价值的规定进一步加以细化。
（二）政务数据资产的综合性定价方法
政务数据资产定价可用成本计量为基础，然而必须再加上一个收益预期，通过综合历史因素、客观计算、主观评价这三个不同维度的要素，确定政务数据资源的初始价格。需要指出的是，限于篇幅和议题，本文仅在我国会计规则的规定范围内讨论数据资产定价方法，期望实现数据资产化管理与既有会计规则的有效衔接。实践中，数据资产定价还涉及许多比较深层次的理论问题，如数据资产的价值生成问题、数据作为可再生资源的增值保值问题、数据的产权属性问题、与隐私权的关系问题，等等。欧盟2018年5月25日起正式施行的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）、欧洲议会2018年10月4日通过的《欧盟非个人数据自由流动条例》（Regulation on the Free Flow of Non-personal Data）、美国加利福尼亚州2020年1月1日起正式施行的《加利福尼亚州消费者隐私保护法案》（California Consumer Privacy Act of 2018，CCPA）等文件对这些问题有系统规定[15]，我们拟另文探讨。
让我们从如何计量政务数据的“成本”问题开始讨论。成本计量的类型主要分为历史成本计量、重置成本计量两种。历史成本计量是指，按照资产购置时支付的现金或现金等价物的金额，或按照购置资产时所付出的对价的公允价值计量。历史成本计量是建立在币值稳定假设的基础上，要求资产和负债按其取得或交换时的实际交易价格入账，入账后的账面价值在该资产存续期内一般不作调整。这种计量法便于操作，但存在的问题也很明显：①难以真实反映当前的财务状况，例如会有通货膨胀或物价变动等因素的影响；②难以计量数据资源这类具有较强主观性价值的资产，例如社会条件发生变化，会导致某类数据资源突然增值或贬值；③仅反映过去的交易事实。
重置成本计量是指，资产按照现在购买相同或相似资产所需支付的现金或者现金等价物的金额计量。重置成本计量能够避免价格变动的影响，反映当前的真实财务状况。但它的问题在于，难以准确体现资产的原有价值。例如，数据资源具有较强的时效性，同一资产在不同时段里价值相差会非常大。
为克服上述成本计量的不足，近年来各国会计准则大力推动公允价值计量。所谓公允价值计量，是指资产和负债按照市场参与者在计量日发生的有序交易中，出售资产所能收到或者转移负债所需支付的价格计量。这种方法的好处是能够及时反映当前财务状况，而且能适应金融创新的需求，反映市场对直接或间接地隐含在金融工具中的未来现金流量净现值的估计，有利于金融工具等的核算与创新。[16]不过其弊端在于：第一，可靠性差，假设了市场具有较高的成熟度和均衡性，但实际上容易受人为操控；第二，信息成本相当高，需要分析的因素非常多；同时，确保公允价值计量方法可靠的监督方法还没有形成，以至于2008年次贷危机爆发时，许多人批评正是公允价值计量方法的滥用，导致了金融界只顾追求金融创新，而没有真实反映财务状况。
综合考虑政务数据资源的特点，我们提出一种经修正的“成本加收益法”，这个定价方法参照了EPSRC（英国工程与物理科学研究委员会）向企业信息风险管理推荐的方法（参见图1）。
图1 EPSRC推荐的成本加收益定价法
EPSRC方法中的成本计量包括建设和维护系统质量的成本（System Quality Cost）、配套服务的成本（Service Quality Cost）、信息管理和维护的成本（Information Quality Cost），收益预期包括对用户主观价值的考虑（User Intention）和净收益的考虑（Net Benefits），总之综合了产品的客观性、主观性和历史维度。这个方法提醒我们综合考虑政务数据资源的质量、稀缺性和使用目的等多种因素。首先，因为保证政务数据资源的质量是投入成本的主要考虑，所以计量成本时必须充分反映历史投入以及为维护和运维而持续投入的成本；其次，由于政务数据资源具有稀缺性和可再生性，为了充分保障数据获得利用和开发，不应提高社会化开发的成本；最后，由于政务数据资源管理的目的是方便其开放开发，所以不宜在收益预期上多做考虑。
由此形成的政务数据资产定价方法，可以用如下的非模型法加以表述：第一，采用历史成本计量数据获取成本（考虑投资成本、工具成本等因素）；一般情况下采用历史成本，在能够保证资产金额持续的条件下，可采用重置成本计量为保障数据资源运维而投入的成本。第二，对无法采用会计准则各类计量属性的，采用名义金额计量。
进一步细化，针对四类主要的政务数据资源，评估定价方法分类如下：第一，对于政府业务数据，采取成本定价法，即考虑硬件设备建设的投入、维护成本等基本因素。第二，对于社情民情数据，采取“成本+适度的市场预价”的方式定价。成本考虑中主要涉及采集数据过程中非工资人员的劳务、相应硬件设备建设投入、维护成本等。第三，对于基础环境数据，采取“成本+适度的市场预价”的方式定价。同时，由于环境数据蕴含的社会价值较大，可以考虑根据市场需求的情况适度微调其市场预价的动态定价机制。第四，对于分散性数据，采取成本定价法，即按照“采购成本+维护和开发投入成本”的方式进行定价。
政务数据资产化管理是基于对政务大数据所蕴藏的经济价值和社会价值的充分认识而提出的管理方法，其目的在于形成政府、企业和社会协同开发利用政务大数据的格局，实现多主体之间的协同联动、合作开发，共同致力于加快建设数据强国。
在实践中，我国许多地方政府对于政务数据的协同开发利用早有探索，为理论探讨奠定了基础。例如，早在2009年2月，北京市信息化工作领导小组就发布了《关于加强政务信息资源管理的若干意见》（京信发〔2009〕2号），要求各部门“实行政务信息资源登记管理”，“逐步实现政务信息资源的资产化管理”，开启了政务数据资产化管理的政策尝试。北京市还配套启动了政务信息资源目录编制与登记工作，并取得了一定的成果，迈出了资产化管理实践的第一步。2013年年底，北京市正式开通政府数据资源网，作为“大数据”惠民的一项重要探索，为政府信息资源的社会化开发利用提供数据支撑。又如，2015年，上海市经济和信息化委员会、上海市交通委员会联合主办“游族杯”上海开放数据创新应用大赛（Shanghai Open Data Apps， SODA），提出：“旨在发掘城市数据中的价值，以数据开放为切入口，集大众智慧为城市交通系统建设出谋划策，为数据产品的创新提供竞技平台。”广州市政府在2016年4月出台《广州市政府信息共享管理规定实施细则》，规定行政机关根据其履行法定职能的需要，依照法定程序使用通过共享获得的政府信息，2020年4月颁布《广州市加快打造数字经济创新引领型城市的若干措施》，提出“支持企业、行业协会、研究机构等各类社会组织，利用5G、大数据、人工智能、区块链等技术开展数据整合和应用”等建设任务。
不过，在资产化管理政策和制度方面，仍有许多需要完善的地方。一方面，当前的政务数据资源主要还是分散在各主管部门、企事业单位和社会主体管理下，其中政府业务数据的开发利用工作主要由政府部门自身或其事业单位承担，无偿或有偿向社会提供服务，而分散性公共数据用于公共决策目的仍属不常见的特例；另一方面，就政府业务数据的协同开发利用而言，目前在交通信息、人口信息、工商注册登记信息等领域，已经对政务信息资源社会化利用进行了一定程度的尝试，但由于缺乏相关的政策，没有激励和约束机制，工作尚处于起步阶段。因此，有必要通过完善政务数据资源资产化管理政策和制度，进一步推动政府数据的开放、利用和共享，带动各类社会数据的开放和利用，为我国大数据战略的切实推行奠定坚实的基础。本文相应提出了创造“数据资源资产”的新资产概念、共有产权的数据权属原则和综合性数据定价的方法等思考，试图建立政务数据资产化管理的基本理论。
基于本文的论述，完善政务数据资源资产化管理政策和制度的方向，应当确定两项基本原则：一是确立“开放为常态，不开放为例外”的数据管理基本原则；二是确立“依法开放，协作开发”的数据资源共享原则。[1]而将这两项基本原则落实在政务数据资产化权属规则和定价方法之中，还需要实施若干项制度创新：
第一，在一般情况下，规定政务数据资源所有权归公众共有。政府根据公益的目的，向一般公众开放。涉及国家公共安全和保密事项以及公民隐私和企业商业秘密等因素的数据，依照国家有关法律法规实施严格管理。
第二，研究制定统一的“政务数据资源资产登记表”，以数据持有单位为管理责任人，依照政务会计准则进行会计核算。对政务数据资源资产运维管理的每一个步骤，严格实施审计检查，确保资产价值。
第三，在一般情况下，规定政务数据通过统一开放平台面向公众开放。同时规定，各承担管理责任的部门可以根据数据的专业化程度，设定相应的合作开发条件，针对特定公众或企业开放。基于这类数据开发形成的产品，政府和开发者（科研机构、企业或其他服务商）仅能基于投入的开发成本和有限预价定价。
第四，对于企业或其他社会团体认为该数据资源具有较大社会效益和经济效益，但政府不予开放的政务数据，规定企业或其他社会团体有权根据《政府信息公开条例》等法律法规诉请上级政府主管部门或者法院要求政府开放。该企业或其他社会团体相应支付基于该数据市场效益（如果是以盈利为目的的开发再利用）或数据生产成本（如果是以非盈利为目的的开发再利用）确定的价格。
第五，对于企业或社会团体在其日常运作过程中收集、开发的数据资源，对于政府履行公共管理职能没有直接作用（仅有辅助性作用）的数据，政府部门如果认为确有必要使用，可通过政府采购方式依法购买使用。
第六，对于企业或社会团体在其日常运作过程中收集、开发的数据资源，但对于政府履行公共管理职能有直接或主要作用的数据，规定政府部门可以通过协商的方式经政府采购购买使用。如果双方协商交易不成，则政府可以依法诉求法院，通过支付基于该数据开发成本加有限预价的价格，获得这类数据的使用权。
第七，组织相关部门政府官员、企业人士、专业会计、科研工作者、普通民众代表构成的评议小组，定期或不定期地对政务数据资源资产化管理情况进行抽样评估，及时发现问题、总结经验，推动有关制度的不断完善。
（略）
张鹏（1979—），男，江西武宁人，武汉大学法学院宪法行政法专业博士研究生，主要从事行政法、海关法制研究。
蒋余浩（1975—），男，湖南吉首人，博士，华南理工大学公共政策研究院副研究员，主要从事实验主义治理、数据信息规则及政策研究。