转载请注明“刊载于《电子政务》2021年第5期”。引用参考文献格式：张会平，顾勤，徐忠波. 政府数据授权运营的实现机制与内在机理研究——以成都市为例[J]. 电子政务，2021(05): 34-44.摘 要：政府数据授权运营将为政府数据市场化配置探索出有益的可行路径。以成都市政府数据授权运营为例展开研究，发现其实现机制包括运营管理监督机制、平台建设运行机制、网络安全保障机制、数据需求管理机制、数据申请与授权机制、数据交付与利用机制、利益补偿与激励机制、数据服务定价机制。从基本特性、价值共创逻辑、动力机制建构三个方面分析其内在机理，指出其基本特性是将政府数据作为国有资产进行市场化运营，价值共创逻辑能够调动各方积极性并且易于监管和推广，但是动力机制有待进一步优化。关键词：政府数据；数据要素；数据市场化；数据资产化；授权运营；成都DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2021.05.004 一、问题的提出2021年3月12日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“开展政府数据授权运营试点”。政府信息化建设的发展，特别是近年来着力推动的“互联网+政务服务”改革、政务数据交换共享、政府大数据中心建设等工作，让政府掌握了数量庞大、价值极高的数据资源。这些政府数据资源不仅能够用于政府治理和公共服务，具有“治理要素”的属性；而且能够用于市场主体的生产经营和服务创新，具有“生产要素”的属性[1]。通过合适方式将政府数据授权给特定主体进行市场化运营，推动更多政府数据更为有序地进入市场，探索出政府数据市场化配置的可行路径，能够更加全面充分地发掘和释放政府数据的经济社会价值。然而，到底哪些政府数据可以授权运营？它与政府数据开放许可授权、政府数据有偿开放模式、政府数据开放的市场化运营、政府数据资产化运营与管理之间是什么关系？在实践上又该如何推进政府数据授权运营？对于这些问题，尚未发现有研究进行较为系统的阐释。从全国范围看，成都市率先组建国资载体开展政府数据授权运营、率先出台政府数据授权运营的管理办法、率先搭建并运行专门的政府数据运营服务平台，探索形成政府数据授权运营的“成都模式”，具有示范性和典型性。本文试图通过对成都的实践案例进行分析并回答上述理论问题，在研究思路上首先对成都市推动政府数据授权运营的实现机制进行全面分析，总结出实践逻辑；其次，对成都的实践逻辑进行理论剖析，深刻揭示成都市政府数据授权运营的内在机理；最后，结合研究发现提出相应建议。本研究不仅能够为更加深入研究政府数据授权运营问题提供坚实的理论基础，而且能够为其他城市开展政府数据授权运营提供参考，具有重要的现实指导意义。二、文献述评（一）政府数据开放许可授权研究政府数据开放不仅要在技术层面上保证数据集的开放性，而且要在法律层面保障数据的开放性[2]。政府数据开放的法律保障通过许可授权机制实现，主要是制定政府数据开放许可协议。在政府数据开放实践之初，发达国家十分注重开放许可协议的制定。黄如花和李楠基于对政府数据开放水平较高的七个国家和欧盟的调查发现，国外政府采用的政府数据开放许可协议包括知识共享许可协议、开源软件许可协议和各国政府制定的许可协议三种类型；同时，还发现我国政府数据开放平台对数据权限的规定主要是通过“网站申明”或“版权声明”，而不是国际上统一的许可协议[3]。有学者指出，我国政府数据开放许可授权机制的不健全已经成为限制政府开放数据再利用的主要瓶颈之一，应尽快给予完善[4]。范佳佳在借鉴国外政府数据开放许可协议的基础上，提出制定中国政府数据开放许可协议（The Chinese License for Open Government Data，CLOD），旨在规范政府数据开放许可人和被许可人的权利和义务[5]。开放许可授权是从法律上保障政府数据的开放性，旨在规范政府数据开放各利益相关方的权利和责任，促进政府开放数据的再利用和商业开发。（二）政府数据有偿开放模式研究尽管免费获取是政府数据开放的核心原则之一，但在实践中并不是全部数据无一例外地采用免费模式。例如，有偿性是法国政府数据开放的原则之一，部分数据需要依据行政机构内部生效的定价制度获取[6]；新西兰政府规定当定价不会阻碍数据利用和重用时，可以收取一定费用，但是收费必须透明、一致、合理[7]。另一方面，由于近年来政府数据开放进入瓶颈期，面临高质量政府数据供给严重不足问题，有学者提出我国也应推行政府数据开放的有偿模式。胡业飞和田时雨认为，政府数据有偿开放的合法性根基是“受益者负担”原则，著作权许可使用和行政收费是政府数据有偿开放的两种可行路径，提出我国应面向不同类别的数据使用者，建立免费开放与有偿开放相结合的政府数据开放制度[8]。王诚和刘阳阳认为，我国政府数据开放的收费定价应置于行政收费法制框架下，通过立法确定数据的收费定价、完善收费程序，需要遵循的基本原则是向社会公众免费开放、向市场主体的商业化利用有限收费[9]。在研究构建中国政府数据开放许可协议CLOD时，范佳佳也提出要综合采用免费和收费模式，并且论证了CLOD的五层数据定价体系[5]。政府数据开放的有偿模式是为了实现政府的数据收益权、降低行政成本、提升政府部门开放数据的动力、保障政府开放数据的质量。政府数据有偿开放面向的对象是从事数据商业化开发利用的市场主体，市场主体付费获取政府开放数据同样要遵循政府数据开放许可授权要求。（三）政府数据开放的市场化运营研究在综合分析学界研究和产业界关注基础上，李海敏将政府数据开放的市场化运营分为三种情形：一是引入技术企业参与政府数据开放平台或相关系统设施建设；二是激励企业对已开放的政府数据进行充分开发；三是专门针对政府数据“开放”这一过程，引入市场力量对政府数据进行专门开发，为社会提供更多的增值服务，实质是对政府数据的市场化运营[10]。第一种情形是政府使用财政资金采购技术服务或建设工程，为政府数据开放做准备，与其他政府信息化建设项目类似。第二种情形是鼓励市场主体对政府已开放的数据进行商业利用，进而优化企业的数据经营结构与模式、促进数据产业的蓬勃发展。对于这一情形，形成了一系列研究成果。例如，夏义堃基于开放政府数据战略的国际比较提出的中国对策选择中，就包括设计开放数据再利用的产业政策体系[11]；陈美从增值利用视角调查分析了美国、英国、澳大利亚等国家的开放政府数据商业应用状况[12]。对于第三种情形，李海敏分析了贵阳市探索形成的“契约式开放”和“孵化式开放”两种新型政府数据开放方式。前者是吸引企业参与入驻大数据加工清洗基地，根据契约约定对政府数据进行再加工、建模和应用；后者是通过搭建大数据开放平台为创客提供优质数据资源，在创客开发的产品获得收益后，再引入数据交易实现收益分成[10]。尽管“契约式开放”和“孵化式开放”被认为是新型政府数据开放方式，但是它们实质上是对政府数据的市场化运营，这一市场化运营由贵阳市政府授权给贵阳市国资委间接控股的贵阳块数据城市建设有限公司实施，主要以逐利和增值为目的。对于后两种情形，还有学者提出我国的政府数据开放应由开放转向开发，打造开放数据、数据应用、项目孵化三位一体的政府大数据开放格局[13]。国外关于政府数据开放的市场化运营研究主要集中于商业模式分析和价值创造。Magalhaes和Roseira通过分析178家美国公司使用政府开放数据的路径，总结出12种不同的商业模式[14]。Zeleti等提出一个分析政府开放数据商业模式的框架，包括价值组织、价值增值过程、价值回报、价值获取、价值网络、价值管理等六个方面[15]。Leviäkangasa和Molarius以芬兰运输安全局为案例研究了测算政府开放数据转化为经济价值的方法[16]。另外，国外研究非常注重政府和企业的价值共创以及政府数据开放生态体系构建。Abella等提出开放数据是智慧城市生态系统的数据基础，企业对开放数据再利用形成各种数据产品或App是价值共创的关键路径[17]；Bonina和Eaton基于对布宜诺斯艾利斯、墨西哥城以及蒙得维的亚开放政府数据平台的调查发现，政府数据开放成功实施的关键是在平台拥有者、数据供给方、数据需求方之间形成良性生态[18]。（四）政府数据资产化运营与管理研究国内较早探索政府数据资产化运营的是贵州省，2014年11月成立了云上贵州大数据产业发展有限公司。该公司的定位是政府数据运营企业，主要职能包括政府数据汇聚、政府数据共享、政府数据开放三个方面[19]。曹谦和范佳佳认为，政府数据开放是政府数据资产运营的主要形式，并基于此分析了贵阳市政府数据资产运营的得与失[20]。目前，由于政府数据的资产价值已经得到高度认可[21]，政府数据资产化运营与管理研究成为重要议题。在资产化运营和管理依据方面，李海敏认为政府数据“供内部公务使用时属于‘公用物’、公共开放时属于‘公共用物’、商业化经营时属于‘国有私产’”，并指出“除了因涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等特殊原因而不能开放和利用的情形之外，政府数据都可以作为国有私产进行商业化运营，且包括已公共开放的部分”[10]。张鹏和蒋余浩深入探讨了政府数据资产化管理的基础理论，包括资产属性、数据权属、定价方法等方面，其中探讨了政府数据的会计准则适应问题[22]。在管理体系和评价方面，宋晶晶界定了政府数据资产管理的概念，并且构建了政府数据资产管理的体系，包括管理对象、管理流程、管理标准、安全管理、权属管理五个方面[23]。范佳佳提出一个政府数据资产可持续运营评估的理论模型[24]。针对数据权确认、安全保障面临的问题，学者们从技术角度出发研究了可能的方案。例如，吴超和郁建兴提出构建分布式应用机制和基于共识算法的数据定价模型[25]；不少学者尝试基于区块链方法解决数据权属和数据交易问题[26-27]。综合上述四个方面的分析可见，政府数据开放涉及授权、市场化运营问题，而政府数据资产化管理同样涉及数据权属、运营增值问题。因此，有必要对政府数据授权运营展开深入研究，不仅要阐释相应概念，而且要进行系统化的比较分析。三、研究设计（一）案例选取2017年12月，成都市在原有信息化建设有限公司基础上，更名组建成都市大数据股份有限公司，由成都产业投资集团（简称“成都产业集团”）100%控股；2018年10月，获得市政府政务数据集中运营授权；2021年1月，更名为成都市大数据集团股份有限公司（简称“市大数据集团”），向集团化、规模化、专业化方向发展。该公司定位于“成都市大数据资产运营商”“成都市大数据产业生态圈服务商”“智慧城市投资建设运营服务商”。2019年，市大数据集团根据政府授权，搭建了成都市公共数据运营服务平台（这里的公共数据系指包括公共企事业单位数据在内的广义概念，而本文研究的重点是政府数据，即政府部门生成和拥有的数据，与公共企事业单位数据的运营有一定差异；因此，本文在成都市政策文件、平台名称表述中保留“公共数据”，其他部分都采用“政府数据”）。2020年12月，该平台正式上线。2020年10月，成都市人民政府办公厅印发《成都市公共数据运营服务管理办法》，为国内首份关于政府数据授权运营的专门政策文件，从制度层面明确了政府数据授权运营的实现机制。2020年10月，形成第一批政府数据运营需求清单，涉及17个部门、55类数据；2021年3月，形成第二批政府数据运营需求清单，涉及300多类数据。自2020年以来，长沙、郑州、衢州等20多座城市来蓉考察调研，普遍认为成都市成立本地国资载体探索政府数据授权运营的做法具有先进性，走在了全国前列。（二）资料收集和研究过程为保证本次案例研究更加可靠、有效，参考Creswell和Miller关于提升质性研究效度的建议[28]，一方面，确保资料获取的及时性，邀请具体实施成都市政府数据授权运营的市大数据集团专家共同开展研究，并针对相关问题进行深度访谈，使得实践成果能够及时地反馈到本文研究中；另一方面，对论文内容进行评议，确保案例描述的准确性，从而提升案例分析的深入性和可靠性。具体的资料收集和研究过程如下：2020年11月，在《成都市公共数据运营服务管理办法》正式通过后，启动本研究，开始第一轮资料收集；2020年12月以及2021年1月和2月，实施第二轮资料收集，同时进行三轮深度访谈；2021年3月，形成论文初稿并进行两轮评议，在相关建议的基础上对论文进行修改和完善。四、成都市政府数据授权运营的实现机制成都市政府数据授权运营的实现机制如图1所示，包括4个层面、8个机制。管理层设有运营管理监督机制，负责确立政府数据授权运营的体制和权责关系；平台层包括平台建设运行机制和网络安全保障机制，从技术上确保政府数据授权运营的有序安全；数据层包括数据需求管理机制、数据申请与授权机制以及数据交付与利用机制，确保市场主体使用政府数据；权益层包括利益补偿与激励机制以及数据服务定价机制，确保相关方权益。