陈玲，孙君，等丨评估数字经济：理论视角与框架构建

转载请注明“刊载于《电子政务》2022年第3期”。引用参考文献格式：陈玲，孙君，李鑫. 评估数字经济：理论视角与框架构建[J]. 电子政务，2022(03): 40-53.

摘　要：数字经济是全球经济增长日益重要的驱动力，数字经济的持续发展需要良好的数字治理。构建客观和科学的评估体系是正确认识数字经济的发展水平和推进全球数字治理的基准。基于数字经济内涵，总结了数字经济的四个特征，即规模经济、技术驱动、生态化发展、动态治理。在数字经济特征及创新系统、生态系统、新制度经济学等理论指引下，按照系统性原则，构建了数字经济评估的系统框架，包括数字经济规模、ICT发展和应用、数字经济生态和数字治理等四个层次。评估框架弥补了现有评估实践与理论的差距，为相关研究实践者提供参考。改进数字经济评估需要反思理论视角与评估标准，加强评估协作，提高评估信度，丰富评估场景。

关键词：数字经济；数字治理；评估框架；评估指数

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.03.004

一、引言

数字经济是全球经济增长日益重要的驱动力。党的十九届五中全会明确指出：“加快数字化发展，发展数字经济……积极参与数字领域国际规则和标准制定。”[1]“十四五”规划新增“数字经济核心产业增加值占GDP比率”的预期性指标。那么，当前我国数字经济综合发展水平如何？存在哪些长处、短板与发展潜力？这些问题受到社会各界的普遍关注，但众说纷纭、争议较大。因此，合理评估数字经济的发展程度和治理水平，是迫在眉睫的现实需求。

数字经济评估包含但不限于数字经济测算，数字经济评估应具有系统性、前瞻性，并不可避免地带有价值偏好。首先，数字经济评估具有系统性。数字经济测算仅在GDP框架中展开，主要基于价格信息测算数字相关产业增加值，它难以刻画出数字经济发展过程中复杂的技术场景和广泛的社会效应。[2]而数字经济评估可以通过确立综合指标体系分析数字经济的发展态势、均衡性和社会影响等重要维度。其次，数字经济评估具有前瞻性。数字经济测算关注的核心是“历史及当前经济规模的大小、每年带来多少增加值、对经济增长贡献了多少百分点”[3]，数字经济评估兼顾当前发展规模与未来发展潜力，有助于国家或地区确定需要优先投资与行动的领域，具有政策前瞻性。最后，数字经济评估蕴含价值偏好。数字经济测算主要步骤是界定数字经济范围、筛选数字经济产品与数字经济产业、确定核算方法、正式测算规模。[4]而数字经济评估首先要建立一套评估标准，不同的评估标准往往蕴含着评估主体对评估客体不同的价值偏好，是评估主体对评估客体进行远距离治理的过程。[5-6]因此，推进数字经济评估研究与实践具有重要的现实意义，不仅是跟踪国家数字竞争力进展、抢抓全球数字竞争高点与标准话语权的有力抓手，而且有助于探索和总结国内各地区差异化的数字经济发展路径与阶段性特点，进而明确各地区数字经济投资的优先领域与阶段性重点。

数字经济评估面临多重挑战，挑战主要分为两个部分，即GDP边界内的数字经济规模测算，以及GDP边界外的免费经济活动和非经济活动。数字经济规模测算的主要挑战有三点：其一，数字经济定义的不同直接导致了测算范围和方式的差异，结果差别甚大。如联合国贸易和发展会议《2019年数字经济报告》指出：“根据定义的不同，数字经济的规模估计在世界国内生产总值的4.5%至15.5%之间。”[7]国内不同机构的测算结果差异也很大。其二，新兴业态与资产的价值测算为传统经济的测算体系带来巨大挑战，现行国民经济测算主导范式是以联合国推荐的《国民账户体系》（SNA）为基础的一系列统计标准、手册和规范，但由于数字经济参与者身份相对模糊，尤其是生产边界、消费边界和资产范围都较为模糊，很多经济活动都难以与现行SNA测算范围适配。[8]其三，消费者获取的免费数字福利难以纳入测算范围。由于GDP只能衡量经济体中所有最终产品的货币价值而非实际福祉，免费的数字产品对社会福祉的贡献被排除在GDP核算之外，因此GDP和实际福祉之间的分离会随着经济数字化的发展越来越大。数字经济测算瓶颈造成的后果使当下社会好像面临第二轮“索洛悖论”(Solow Paradox)，即低估了数字经济的贡献，信息技术快速发展的同时统计上出现生产率放缓。[9]

不仅如此，GDP边界外的数字经济活动的评估也难以达成共识。评估是由评估主体、评估客体、理论视角、评估标准、评估方法等诸多要素构成的有机整体。首先，评估主体价值偏好的差异导致评估标准多元化。如针对全球数字贸易这一议题，欧洲国际政治经济中心（ECIPE）建立的数字贸易限制性指数，将不同经济体网络治理模式的差异等同于数字贸易限制程度的差异[10,11]；上海社科院则从贸易促进的正面视角对发展数字贸易的优劣势进行综合利弊权衡。[12]47-48其次，评估主体的性质导致了评估维度的差异。如针对ICT技术的应用和发展，国际电信联盟等政府间国际组织注重分析发达国家与发展中国家之间的“数字鸿沟”[11]17，华为等ICT企业则更注重评估各国在人工智能、物联网等前沿技术的发展水平。[13]55-56其三，评估主体的数据资源自下而上限制了评估方法和体系的确立。数字经济的流动性、对传统经济的渗透性导致政府官方统计数据具有片面性和时滞性，但数字企业可以利用大数据实时挖掘的方式，确立更全面、动态的评估体系。[14]15

综上，数字经济评估标准多元、方法各异、结果相差甚远，不利于对数字经济与生产率、数字经济与高质量发展、数字鸿沟等基础议题的客观认识，也使得全球数字治理难以精准施策，亟需确立一套系统化评估框架，以弥合零散的评估实践。

为此，本文试图构建一套数字经济的系统化评估框架。首先，总结数字经济的内涵，提炼出数字经济的特征；其次，综述数字经济评估主要适用的理论视角及相应评估特点；再次，比较分析数字经济评估的现有典型方案，明晰现有评估实践的进展与局限；复次，基于数字经济的特征以及评估理论和实践的差距，构建数字经济评估的系统框架；最后，总结本文的主要结论（参见图1）。

二、数字经济内涵与特征

数字经济的内涵随着数字技术的演变以及人们对数字经济发展的认识而不断变化。从2G、3G等基础性通信技术，到现在5G、云计算、人工智能、物联网等技术，人们对数字经济发展的认识过程分为三个阶段：基础数字部门认识阶段、数字融合认识阶段、数字化经济认识阶段。[8]数字经济的内涵也从信息技术、电子商务等数字产业，拓展至数字技术的融合所引起的传统产业的变革。[15]

当前，国际上还缺乏对数字经济广泛接受的定义，现阶段的定义可大致分为三类：第一，自下而上（bottom-up approach)，即通过描述行业和企业的产出或生产过程来定义数字经济，如美国经济分析局将数字经济定义为信息通信技术行业（ICT）、电子商务活动、数字媒体活动的总和[16]7，华为将数字经济视为ICT产业以及宽带、云计算、物联网、人工智能等四大使能技术的发展。[13]55-56二是自上而下（top-down approach），即将数字经济视作数字化转型的时代趋势下各种综合影响的结果，超越了单纯的经济领域，如世界银行强调“数字经济超越了单纯的ICT行业，涵盖经济和社会的大多数行业”[17]；OECD强调数字经济超越了企业和市场，也包括个体、社区和社会。[18]三是基于兼顾数字经济评估的目的，使用分层或结构化方式来定义数字经济，如OECD在《G20数字经济测度路线图》中提出的数字经济分层定义框架（参见图2），将数字经济分为核心层、狭义层、广义层和“数字社会”，其中核心层仅包括基本的ICT产品和服务，狭义层包括依赖于核心层中数字产品和服务的相关行业，广义层包括以上两层以及由数字产品和服务所强化的经济活动。[19]中国国内广泛使用的定义是将数字经济分为“数字产业化”和“产业数字化”两部分，前者是指与数字技术直接相关的特定产业部门，后者指融入数字元素后的新经济、新模式、新业态，即信息通信技术渗透效应带来的“产业数字化”部分。[20-21][22]58

相对于传统经济，数字经济具有规模经济、技术驱动、生态化发展、动态治理等特征。

首先，相比传统经济，数字经济的规模效应更加显著。从供给方来说，数据是数字经济的核心生产要素，数据资产具有规模报酬递增性。[23]数字经济中消费者行为促成海量数据积累，数字平台可以借助大数据更精细地满足消费者需求和优化价值链[24]。数字化也使得产品边际成本降低，且数字产品质量的微小改善可能带来消费者规模的大幅增加，从而极大提高产品收益，这种“赢家通吃”模式在网络平台上表现尤为明显。[25]从需求方来说，数字经济具有需求方规模经济效应，又称作网络效应或网络外部性，如网络空间文化服务消费具备一定“社交功能”。[26]

其次，数字经济为技术驱动型经济。数字经济以现代信息网络为载体，以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力[27]，如有学者提出数字经济是从技术角度区分的经济形态，数字经济的本质特征是“全社会的生产方式主要采用数字技术”[28]。因此，信息通信技术是数字经济发展的最根本的驱动力，信息通信技术发展和应用水平决定了数字经济发展水平。

再次，数字经济具有生态化发展的特征。数字技术具有替代性、渗透性和协同性[29]，数字化重塑了创新主体之间的价值共创方式。[30]产业组织基于数字技术应用形成组织间赋能和融合发展的生态化运行机制，最终形成数字经济生态系统，不同区域间数字经济的竞争是以生态系统完整性、适应性和效率为核心的生态竞争。[31-33]

最后，数字经济以“动态治理”为制度性基础设施。数字时代是个高度联通的社会，数字经济具有较大的外部性。由于数字生产要素流动性更大，空间地理因素对经济活动的制约降低到最小，因此，一个国家或地区数据治理相关的法律或政策，会对其他地区产生“规范溢出”效应。[34-35]同时，诸多数字平台已成为一个局部市场、新的社会基础设施和公共空间，个体在网络空间中的言行也会通过多渠道影响社会稳定与安宁，因此需要政府在内的各相关方共同治理这一公共空间。[36]数字鸿沟实质上是数字治理制度鸿沟，治理制度已成为数字经济发展的制度性基础设施。

综上，数字经济具有规模经济、技术驱动、生态化发展、动态治理等特征。以上四个特征从不同侧面反映数字经济内涵，“规模经济”是数字经济的最直接表象和数据要素特征的最直接反映，“技术驱动”是对数字经济的动力机制的总结，“生态化发展”是数字经济的发展形态，“动态治理”是数字经济发展的制度性基础设施。以上特征在概念上保持一定的独立性，又在逻辑上有一定的递进性，形成了反映数字经济不同要素之间内在联系的有机整体。实践中不同评估方案对以上四个特征的侧重不同。

三、数字经济评估的理论视角

理论视角是评估的隐含起点，深层次地决定评估方法、指标设计与结果解读。数字经济评估主要适用的理论包括创新系统、生态系统和新制度经济学等（参见表1)。

创新系统理论下的数字经济评估方法包括经济规模测算法和综合指数法，重点评估数字经济的规模和技术。创新系统理论视角具体包括技术创新系统、产业创新系统和国家创新系统等理论。技术创新系统理论关注某个特定的技术或产品在研发和扩散中的动力和障碍，尤其是具有颠覆性影响力的技术或产品创新。[37-38]产业创新系统是指对特定新产品的发明、生产和销售具有影响的市场与非市场的互动关系，聚焦于产业的垂直分工体系中的创新，在较为清晰的产业结构和边界的基础上讨论特定技术和产品创新的环节和转化过程，强调市场端的需求对创新的作用。[39-40]以上两种创新系统理论都以企业为主要创新主体、以市场为主要创新机制、以技术或产业为创新边界，与此不同，国家创新系统理论更加强调国家在创新体系中的作用，创新在政府、产业界和高校的互动间产生，形成官、产、学的“三螺旋”模型，创新系统的边界是地理边界，而非技术或产业边界。[41-42]创新系统视角下的数字经济评估关注数字经济的规模和技术两类特征因素，典型评估指标包括数字经济产业的规模、速度和结构，基础信息通信技术的应用普及程度，云计算、人工智能、物联网等前沿数字技术的研发和应用。

生态系统理论视角下的数字经济评估方法以综合指数法为主，指标设计中侧重于数字经济的生态维度。管理领域的生态系统理论以自然生态系统类比，强调主体间的动态演化、系统共生关系，生产力、稳健性和主体多样性是衡量生态系统健康程度的重要维度。[43]生态系统理论与创新系统理论的核心区别在于前者将自然形成的“生态”的概念引入人为创造的系统中。[44]创新不再被视为某种线性或机械的过程，并且突破了特定技术、产业和地理边界，创新活动呈现出鲜明的跨界和融合之势。在某些生态系统中，数据成为核心生产要素，数据要素、数据要素的提供者、数据要素的使用者等异质性数据主体及其复杂关系构成了复杂适应系统，被称为数字生态系统。[45-47]相比传统生态系统，数字生态系统具有多中心、多网络的结构特征和“共生”“竞合”“赋能”等主体行为特征。因此，生态系统视角下的数字经济评估重点指标包括数据要素的流动性、数字主体的完备性、以及数字技术对传统产业的渗透、融合与赋能等。

新制度经济学视角下的数字经济评估方法以综合指数法为主，指标设计中侧重于数字经济的治理制度。新制度经济学将制度视作经济增长的关键，其理论基础是交易成本理论和产权理论。交易成本理论以交易为基本研究单位，主要包括搜寻信息、达成合同、签订合同、监督合同履行和违约后寻求赔偿等伴随整个交易过程发生的全部成本，产权作为一个权利束，包括所有权、使用权、收益权、处置权等。[48-50]新制度经济学视角下的数字经济评估注重从政府制度供给侧评价，评估数字经济发展的制度成本，并进行跨国间比较，评估指标主要包括数字贸易的主体准入、数据和商品流动、数字知识产权界定、数据鸿沟和数据保护等方面的法律政策环境。

四、数字经济评估典型方案的比较分析

本部分旨在通过比较分析数字经济评估的典型方案，系统论述现有数字经济评估实践的进展与不足。评估方案筛选标准如下：一是持续评估三年以上，有完整评估体系和评估结论；二是被学术界和媒体广泛引用与传播，有社会影响力。最后共遴选出11套评估方案，根据评估指标的不同侧重，将方案分为四类：一是测算数字经济的规模，二是评估ICT的发展和应用水平，三是评估数字经济生态的发展水平，四是评估数字经济的发展环境与治理制度。

（一）数字经济规模

数字经济生产规模及对经济的溢出贡献是数字经济评估的重点，也是跨国家、跨地区比较的核心议题。数字经济规模测算通过建立数字经济附属核算体系和定基指数的方式核算数字产业规模、应用数字技术和数据资源为传统产业带来的产出增加和效率提升。美国经济分析局、中国信通院和财新智库的测算方案较为典型，被社会广泛引用。

美国政府为评估数字化对国内生产总值和生产率等经济指标的影响，以及各个经济部门的数字化程度，发布了一系列研究报告，其中影响力较大、被广泛引用的是美国经济分析局（BEA）在2018年3月的工作文件《定义和测算数字经济》。该评估过程包括三个主要步骤：第一，确定数字经济的概念定义。该定义仅包括ICT行业、电子商务、数字媒体等“主要数字化”的商品和服务，排除“部分数字化”的产品和服务，如同时依靠互联网和线下实体服务的拼车服务。第二，在第一步中定义的数字经济框架中确定数字商品和服务。第三，利用“供应-使用框架”确定负责生产这些商品和服务的行业，并估计与此活动相关的产出、附加值、就业、薪酬和其他变量。[16]6与美国经济分析局将数字经济从狭义上定义为“主要数字化”的产业不同，中国信息通信研究院将数字经济的测度分为“数字产业化”和“产业数字化”两部分。前者主要包括电子信息制造业、基础电信业、互联网行业和软件服务业等行业的增加值，后者指数字技术与其他产业融合应用，非数字产业部门使用数字技术和数字产品带来的产出增加和效率提升（参见图3）。[22]58数字产业化部分增加值按照国民经济统计体系中各个行业的增加值进行直接加总，产业数字化部分采用增长核算账户框架（KLEMS），根据投入产出表中国民经济行业分类，分别计算ICT资本存量、非ICT资本存量、劳动以及中间投入。同样在GDP边界内测算数字经济规模，中国信通院对数字经济的界定范围远远大于美国经济分析局的界定范围，导致前者所测算的2019年美国数字经济规模是后者所测算的2018年数字经济规模的7倍多。

以上两种方案都是以国民经济核算体系中心框架为基础，建立数字经济附属核算体系，这种方式在一定程度上提高了灵活性，但是数据仍存在较大的滞后性。财新智库中国数字经济指数（DEI）建立了数字经济定基指数，以2016年1月为基期100，通过实时挖掘公开大数据，跟踪式量化数字经济指数相对历史基期的变化和环比变化，可以更及时地指导生产与投资。DEI通过实时收集的大数据按月发布数字经济的产业指数、溢出指数、基础指数、融合指数，注重从投入端考察各产业劳动投入、资本投入和创新投入，不仅考察了互联网产业、大数据产业和人工智能产业等数字产业，还考察了工业互联网、智慧供应链、共享经济等数字经济与实体经济相融合的产业。在此基础上，DEI关注数字经济产业对其他产业的推动作用，度量当期其他产业利用数字经济产品作为中间品的比例。[14]11-15

（二）ICT发展和应用

数字经济以信息通信技术为基础，多数评估体系都将ICT的发展水平和应用普及作为评估重点。比较典型的评估体系有来自国际电信联盟、欧盟、华为的成果。

国际电信联盟自2009年起每年发布“ICT发展指数”，从ICT接入、ICT使用、ICT技能三部分建立评估框架（参见表2），衡量各成员国ICT发展的水平和长期演变，数字鸿沟及未来发展潜力。[11]32欧盟委员会自2016年开始发布数字经济与社会指数（DESI）评估欧盟成员国在经济与社会数字化方面的表现，DESI在评估框架上与ICT发展指数类似，分别用连通性、互联网使用、人力资本来评估欧盟成员国在ICT接入、使用和技能等维度的进展，同时增加了数字技术融合和数字公共服务这两个一级指标。[51]以上评估维度集中呈现了影响创新系统的因素，ICT的接入和连通性体现了该区域数字基础设施的建设水平，ICT技能或人力资本代表了创新主体和知识流的水平，ICT使用体现了区域数字技术产业繁荣程度和集群程度。国际电信联盟指出，掌握技术的人才是创新系统中技术或产品研发和扩散的重要动力，缺乏ICT技能成为制约发展中国家和最不发达国家未来发展潜力的重要因素，高级数字技能人才仍存在较大缺口。

以上政府间国际组织主导的评估方案较为全面系统，但是未能及时跟踪监测新兴技术发展态势。华为作为全球领先的ICT基础设施和智能终端提供商，对新技术发展有更灵敏的嗅觉，其从2014年开始连续发布全球联接指数（GCI），不仅从横向上对比分析宽带、云计算、物联网、人工智能等四大使能技术的发展与应用，亦从纵向上分析供给、需求、体验和潜力四个维度（参见表3）。[13]55

（三）数字经济生态

对于数字经济生态的评估重点关注生态系统中主体的完备程度、数字技术与实体经济的融合程度、数字设施与公共服务等。比较典型的评估方案有阿里研究院、赛迪顾问和紫光集团新华三数字经济研究院的成果。

阿里研究院在2018年联合毕马威发布《全球数字经济发展指数》，对全球150个国家和地区数字经济发展水平展开评估，具体通过数字基础设施、数字消费者、数字产业生态、数字公共服务、数字科研五个维度，刻画数字经济生态（参见表4）。[52]评估显示中国在数字消费者分指数中排名世界第一，在数字产业生态、数字科研分指数中仅次于美国，但在数字公共服务分指数中仅排名第38，在全球数字基础设施分指数评分位居50名开外。数字基础设施投资大、周期长，发达国家在此维度排名整体优于发展中国家。以上评估揭示了发达国家与发展中国家数字经济发展的差异化路径，发达国家数字经济生态整体优于发展中国家，依靠相对完善的数字基础设施、强大的科研实力和成熟的公共服务体系，在数字经济整体发展水平上引领全球，而以中国为代表的发展中国家走的是“用户数字化+产业生态化”的发展道路，庞大的数字消费者群体为大数据、人工智能等数字经济前沿领域提供了独特场景。

赛迪顾问中国数字经济发展指数（DEDI）和新华三数字经济研究院中国城市数字经济指数都是对中国国内区域数字经济发展水平进行的评估，两者都强调数字经济生态中的数字技术与传统产业的融合程度，并专设“产业融合”一级指标。如DEDI的“融合指标”分别评估了工业和信息化、农业、服务业等产业与数字产业的融合（参见表5）[53]，新华三指数“产业融合”指标考察了农业、金融、制造业、能源、生活服务等产业数字化水平及运营成效（参见表6）。[54]比较而言，新华三指数的特点是强调数字技术在城市治理和公共服务上的应用，不仅包括数字政务，还细化到公安、信用、生态环保、应急、自然资源等不同的治理领域，更加突出了数字技术对政务的赋能效应。

京津冀、长三角、珠三角是我国数字经济发展的区域核心，亦是数字经济生态发展的领先地。数字企业是数字经济生态中的核心主体，赛迪顾问和新华三的评估均显示，5G、人工智能、云计算、大数据等驱动产业集聚效果明显，全国数字产业化集群主要分布在一线城市，北京、上海、广东等一线地区拥有最为完善的数字主体，集聚了全国近七成的互联网企业。在良好的数字经济生态中，数字产业与传统产业充分融合，充分发挥数字主体赋能作用。赛迪顾问评估显示，浙江、江苏、广东融合指标得分位于第一梯队，引领我国产业数字化进程，我国东部地区和中部地区工业数字化水平相差不大，但是中部地区的农业和服务业数字化水平明显落后于东部，数字经济对中部地区的赋能效应还未充分发挥；新华三评估结果显示，一线城市在产业数字化水平上遥遥领先，我国大部分城市还处于产业数字化的起步阶段，目前金融、制造业及能源等领域数字产业的赋能效果更加明显。

（四）数字治理

数字经济的持续发展和普惠性发展需要有效管理与组织全社会越来越庞大的数据进行数字治理（governance of data）。[55]数字治理议题多样，涵盖数字鸿沟、数据跨境流动、个人信息保护、数字知识产权、平台治理与中介责任、数字税等。[56]由于目前全球数字治理领域呈现整体性制度空白[57]，专门针对数字治理的评估方案较少。典型评估方案有欧洲国际政治经济中心和上海社科院开发的评估指数。

欧洲国际政治经济中心（European Centre for International Political Economy，ECIPE）自2018年起建立了数字贸易限制指数（以下简称“限制指数”），从财政限制、准入限制、数据限制、贸易限制等四个方面评估全球65个国家和地区的数字贸易限制程度（参见表7）。2018年4月评估结果显示[10]4，中国、俄罗斯、印度等新兴和大型经济体对数字贸易限制度高，中国为数字贸易限制性最高的异常值，新西兰、冰岛、挪威、爱尔兰等小型经济体和外贸依存度高的经济体对数字贸易限制较少、开放性高。ECIPE的评估结果引发了大量争议，本质上反映了两种治网模式：以中、俄为代表的新兴国家主张网络空间主权，强调数字经济发展的自主性，而美欧等西方发达国家强调信息的自由流动和市场开放。[58]

上海社科院全球数字贸易促进指数（以下简称“促进指数”）基于正面促进视角，从市场准入、基础设施、法律政策环境和商业环境等四个方面分析全球74个经济体如何为数字贸易发展提供良好的内外部环境和基础设施（参见表7），对优劣势进行综合利弊权衡。评估结果显示，发达国家经济体数字贸易促进总体表现明显好于发展中国家，包括中国在内的大部分发展中国家都处于数字贸易的发展阶段。虽然“促进指数”中中国排名表现更好，但仍居于中等偏后之列，法律政策环境成为中国数字治理最大的短板。[12]52-58

“限制指数”和“促进指数”都是新制度经济学视角下的评估，评估方案存在诸多异同。首先，在评估导向上，“限制指数”聚焦于制度环境的阻碍性因素，存在“放松管制偏见”，也忽视了不同国家经济发展阶段和治理理念的差异，“促进指数”注重制度环境的促进因素。其次，在评估方法上，“限制指数”大量采用美国贸易代表办公室的调研问卷数据和内部渠道数据，数据透明度存疑，“促进指数”更多采用国际组织公开发表的数据。最后，在评估对象上，两个指数都忽视了数字治理主体的多元性，数字企业尤其是一些大型平台企业是数字规则的重要供给方，两个指数都只以政府作为治理主体，忽略了企业、第三方组织在数字治理中的优势地位与参与必要性。

通过对数字经济评估方案进行系统梳理（参见表8）可以看出，总体上当前数字经济评估取得了较大的进展，但还存在一些改进空间。一是评估体系的系统性和完整性欠缺，不同评估结果之间的互补性或可参照性不足，难以进行比较和对话。二是现有评估实践对数字经济特征和构成的认识不一致，评估度体系的内在逻辑和层次结构混杂，存在较多的包含、交叉和因果关系。三是评估信度较低，如未公开数据来源、操作步骤和分析方法等。评估指标体系是由不同层次的评价指标按照评价对象本身的逻辑结构而形成的有机整体，是一种衡量评价对象发展水平或状态的尺度系统[59]，因此要建立科学的评估体系必须遵循系统性、可操作性原则。

五、数字经济评估框架

数字经济评估必须基于数字经济的内涵和特征，并兼顾系统性、可操作性与灵活性。本文在创新系统、生态系统、新制度经济学等理论的指引下，基于数字经济的四个特征——规模经济、技术驱动、生态化发展、动态治理，构建了数字经济评估框架（参见图4）。

如图4所示，评估框架包含数字经济规模、ICT发展和应用、数字经济生态、数字治理等四个层次，每一层次评估的理论视角、指标设计和方法如下：

第一，数字经济规模。聚焦于数字经济“规模经济”特征，基于创新系统理论，在GDP边界内测算数字经济产业规模、结构和发展速度，窄口径为仅测算“主要是数字”的产业部门，宽口径既测算数字产业化部分，也测算产业化数字部分。主要测算方法为构建数字经济附属核算体系。

第二，ICT发展和应用。聚焦于数字经济“技术驱动”特征，基于创新系统理论，重点评估数字基础设施的覆盖范围、流量及速度、可支付性，也涉及数字技术的研发投入、专利和论文成果等基础研究领域，以及ICT相关人力资本和用户。

第三，数字经济生态。聚焦于数字经济“生态化发展”特征，基于生态系统理论，重点评估数字行为主体的完备程度、数字技术和产业的融合溢出水平，数字基础设施和公共服务。

第四，数字治理。聚焦于数字经济“动态治理”特征，基于新制度经济学理论，侧重评估各经济体或区域治理制度对数字贸易的促进和阻碍作用。

其中，第一个层次运用了经济测算法，后三层次主要利用综合指数法，即通过构建综合指标体系并利用加权平均等方式计算出数字经济综合指数得分。从第一层次到第四层次，评估维度逐渐从经济活动领域扩展至社会和政治领域。

数字治理在数字经济评估框架中具有不可或缺的地位。从新制度经济学视角看，数字治理对数字经济发展有两方面重要影响：其一，数字治理通过影响组织的交易成本影响在数字经济中资源配置的主要机制。数字经济资源配置机制主要有三种——组织机制、价格机制、算法机制，分别指资源配置是由企业内部管理协调、市场交易来协调，或是由算法自动协调，三者的边界在于交易成本的高低。[60]制度环境是微观个体所面临的博弈规则、法律体系和政治形态，给定的数字治理制度环境定义了具体资源配置机制的交易成本。[61]数字经济交易本质上可以视为以最低交易成本为准则，将具体资源配置方式与给定的制度环境相匹配的结果，如共享经济中对平台治理和中介责任的界定决定了具体交易由市场、企业还是算法来协调。其二，数字治理体系容易形成制度依赖路径，从而影响各国/地区数字经济未来走向。如各国在征收数字税上的制度差异综合反映了各国互联网企业税负承担的现实差距，以及对数字时代公平和用户价值的偏好差异，而数字税作为一个制度起点将引发后续有关数据产权、跨境数据流动、市场准入等一系列政策差异，从而导致数字企业在各国的行为差异并塑造有关数字经济发展的价值偏好。因此，制度鸿沟是导致数字鸿沟的重要原因，数字治理对于降低组织间交易成本、提供安全和自由的生产经营环境意义深远。

六、结论与展望

我国数字经济蓬勃发展的同时，数字经济评估并未凝练出共识性评估标准，尚未出现标杆式评估体系，很大程度上降低了数字经济评估“中国方案”的国际影响力。尤其是数字治理的评估缺位，中国参与全球数字治理的话语权不足，急需推进相关研究和评估实践。

本研究总结了数字经济评估的四个特征，即规模经济、技术驱动、生态化发展和动态治理，分析了数字经济评估的理论视角和现有实践，并据此提出数字经济评估的系统框架。新的评估框架从数字经济规模、ICT发展与应用、数字经济生态、数字治理四个层次，由表及里、全面系统地评估数字经济的发展水平。

针对目前数字经济评估存在的局限，本研究提出如下改进方向：其一，反思理论视角与评估标准，加强评估协作。数字经济评估尤其是数字治理评估的方案和结果很大程度上取决于评估者的理论视角与评估标准，受到评估主体的立场、性质、资源和经验的影响。机构间协作评估有利于克服各自的价值偏见和能力局限，提高评估质量。其二，提高评估信度。各评估机构在评估中应建立工作记录档案，详细公开评估程序，从而提高评估的可复制性。其三，丰富评估场景，提高评估效益。全球数字经济的持续快速增长与演变要求不断审查评估指标及其定义，也需要通过大数据挖掘等技术手段增强评估的动态性与实时性，同时可以考虑面向数字经济的活动主体构建更为细致的结构性指标，以刻画数字经济对不同人群的影响，提高评估的政策指导价值。

向数字时代过渡必然伴随着经济与社会秩序的转型与重构，这是一个多元价值碰撞、大规模制度涌现与重构的过程。数字经济评估的科学性影响我们对数字经济的认识水平，期待发展更科学的数字经济评估体系与方法，迈向更具包容性和普惠性的全球数字社会。

参考文献：

（略）

作者简介：

陈玲，清华大学公共管理学院副教授、博士生导师，清华大学产业发展与环境治理研究中心主任，研究方向为科技与产业创新政策、决策理论与政策过程。

孙君，清华大学公共管理学院博士研究生，研究方向为数字经济与数字治理。

李鑫，清华大学公共管理学院博士研究生，研究方向为科技创新政策。

*基金项目：国家社会科学基金重大项目“基于市场导向的创新体系中政府作用边界、机制及优化”（项目批准号：18ZDA115；项目负责人：陈玲）。