李晓方，谷民崇丨公共部门数字化转型中的“数字形式主义”：基于行动者的分析框架与类型分析

转载请注明“刊载于《电子政务》2022年第5期”。引用参考文献格式：李晓方，谷民崇. 公共部门数字化转型中的“数字形式主义”：基于行动者的分析框架与类型分析[J]. 电子政务，2022(05): 9-18.

摘　要：数字技术在赋能政府治理的同时，也带来新的“形式主义”问题。以“数字形式主义”为研究对象，通过比较“形式主义”的相关理论，提出兼顾制度和行动者的“数字形式主义”分析框架。研究认为“数字形式主义”产生有其多元化原因，对“数字形式主义”的理解不应仅局限于发起者自身的“唯心主义意识”以及“唯上唯书”的工作作风，同时应该关注到转型过程中发起者、执行者以及终端用户之间的互动和博弈。倡导者与执行者的激励相容程度、转型规划与用户需求之间匹配程度都影响着政府数字化转型的最终效果。争议型、执行扭曲型、“迎合-展示”型以及冗余型是需要特别予以关注的“数字形式主义”类型。

关键词：数字化转型；公共管理；公共服务；公共部门；数字形式主义；数字繁文缛节；指尖形式主义 

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.05.002

一、引言

移动互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术的发展深刻改变了经济社会的结构和运作方式。以跨界竞争、平台经济等为代表的新商业模式和以用户生成内容（UGC）为主的新社会互动结构不断涌现。与此相适应，各级政府也积极利用数字化手段提高治理能力，促进政府治理手段的现代化。2020年，党的十九届五中全会明确指出要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化、智能化水平”。以“最多跑一次”“不见面审批”“一网统管”等为代表的地方政府数字创新不断涌现。尤其是2019年底新冠疫情爆发以来，经济、社会以及政府的数字化转型进程加快，转型中的问题也逐渐暴露。仅就政府运作过程而言，以数字技术应用为背景的种种官僚主义现象逐渐进入人们视野，有关数字技术与政府运作效率之间关系的讨论也渐次展开。

数字技术是增强还是减弱了行政运行的效率？在怎样条件下会起到促进效率提升的作用？又在什么样的条件下会强化政府运作的官僚主义和形式主义？围绕这些问题，学者业已进行了较为充实的研究。从价值取向上看，这些研究总体上可以分为如下两类。

第一，在总体肯定技术推动效率提升的基础上，关注其内在影响要素和机制。需求倒逼、工具支撑、契机和动员是学者关注较多的要素。其中，“需求倒逼”观点关注到非公共部门数字化对政府数字化转型的影响，认为商业活动中的数字化实践改变了公众对公共部门价值供给的方式和效率期待，为公共部门服务创新提供了动力[1]。“工具支撑”的观点则认为技术为公共部门组织变革提供了新的理念、方法和手段，彻底改变了公共部门的运作。在数据和信息层面，主要表现为以“公共衍生大数据”为基础的政策过程重构[2]，多元、独特数据价值挖掘驱动着政府治理理念和能力提升，丰富治理工具[3]。数字技术在信息加工和处理方面的独特优势有效降低了治理中的信息不对称性，通过智慧平台的搭建，改变治理过程中条块互动策略，减少治理的模糊性，实现“全景敞视式”的清晰治理[4]。在结构和运作层面，一方面，技术应用改变了央地之间以及政府各部门间的职责配置和管理方式，以清单管理[5]和结构化管理为方法[6]推动政府职能管理向清晰化、精细化的方向演进。另一方面，在技术应用工具支撑下，流程再造和服务设计成为公共部门服务供给变革的重要方向，通过重新思考业务流程间的逻辑关系，实现跨部门流程的再设计和价值创造[7]。“契机和动员”的观点则将信息技术的应用过程视为撬动既有利益僵局的一个契机[8]。通过成立推动组织技术应用的专门领导小组，打破原有科层运作的惯例，有效激发政治势能[9]。阎波将这种以技术应用为契机所引发的组织变革逻辑称为“运动战”的制度逻辑。“人民战争、正规兵团、优势兵力、进攻性和流动性”是这一逻辑的核心[10]。任敏则关注到合法性对技术应用的影响，认为技术引致了组织文化的变革，但变革是否成功取决于是否得到足够的组织合法性支持[11]。

第二，关注到技术应用的“效率悖反”效应，强调信息技术在增强行政机关运作效率的同时，也可能带来“新形态”的低效和目标偏离。学者多将其称为“数字形式主义”“信息官僚主义”“智能官僚主义”“指尖形式主义”或者“留痕主义”等。研究内容一方面是对“数字化低效率”的形态表征进行总结[12]，另一方面也从个体思想状态、央地互动和激励设计、数字形式主义与传统繁文缛节间相互关系等多个角度出发，对成因进行分析。其中，关注个体思想状态的观点认为产生数字形式主义的本质是“唯心主义”思想在数字环境下的体现。缺乏求实、务实的思想作风和解决问题决心的“官本位”思想在数字环境下客观上表现为“互联网+”秀场、“点赞微信群”“过度留痕”等外在表征[13]。央地互动与激励设计角度观点则认为，之所以产生形式主义，本质上是“信息不对称条件下”多层级政府间相互博弈的结果[14]。上级部门激励考核制度设计的不科学扭曲了基层政府工作人员的行为模式，导致过度“留痕”等形式主义现象的发生[15]。繁文缛节视角观点认为，数字形式主义分析离不开对传统“官僚主义”的解剖。“官僚主义是本源，技术主义是形式”[16]。技术主义强化了传统官僚主义的运作，使官僚主义表现呈现出新特征和表象。

综上，多维度研究为理解数字形式主义产生和发展提供了丰富素材。但总体来看，就数字形式主义而言，依然存在许多有待进一步深化的研究空间。一是关于“数字形式主义”的概念和表现。已有研究对“数字形式主义”的分析多使用“信息官僚主义”“智能官僚主义”“指尖形式主义”“留痕主义”等诸多概念。不同概念间有何区别？是否反映同一类现象？是否存在本质差异？这些都需要进一步辨别分析。二是关于“数字形式主义”的成因。既有研究较多关注“数字形式主义”产生的单个层面，如个体、制度和技术等，但在同一个组织场域中，个体、制度与技术是如何相互作用的？它们对“数字形式主义”的产生有何影响？需要进一步深入探讨。三是在研究框架和方法方面，既有研究较多基于现象的经验归纳，缺乏统一连贯的解释框架和方法支撑。有鉴于此，本文在吸收借鉴前人研究基础上，以“数字形式主义”的概念界定为起点，试图通过对“数字形式主义”的概念和现象分析，提出一个基于行动者视角的分析框架，以期加深对数字化过程中“效率悖反”现象的理解。

二、“数字形式主义”的概念与分析框架

（一）“形式主义”相关概念

对“形式主义”的研究由来已久。较早前，毛泽东在《反对本本主义》一文中，指出形式主义是一种唯上、唯书的态度，是“源于唯心主义”的一种观念[17]。习近平在《群众路线是党的生命线和根本工作路线》一文中，更进一步指出，形式主义反映的是理论与实践、形式与效果、唯上和唯实之间脱节，主要是“知行不一、不求实效、文山会海、花拳绣腿、贪图虚名、弄虚作假”[18]。在理论界，学者更多是从成因的角度对形式主义进行界定和分析，有利益机制论、制度设计论和政治“形式化”论等不同观点[19]。也有学者进一步区分了痕迹主义和形式主义的区别，认为公共行政任务依是否可量化分为硬性任务和软性任务，与硬性任务相对应的是以排名管理和标尺竞争为主的横向逻辑，而软性任务的执行则遵从以日常应对为主的横向逻辑。形式主义与横向逻辑相关联，痕迹主义与纵向逻辑关联。当软性公共行政任务通过指标化、证据化等绩效考核手段硬性操作后，容易加剧“数字留痕”等痕迹主义问题[20]。

与“形式主义”概念相关联，“官僚主义”和“繁文缛节”也是学界使用较多的术语，并存在一定程度的混用。尤其是形式主义与官僚主义，两者在使用上往往伴生出现，都用来指涉“脱离群众，高高在上”的工作作风[18]。但细究而言，两者之间也存在一定的区别。根据王亚南的观点，官僚主义是官僚体制在技术层面的表现，存在于各类社会形态之中，其发展的最成熟形态是“官僚政治”。在“官僚政治”的氛围之下，“官僚把政府措施看作为自己图谋利益的勾当，官民对立是官僚政治的基本矛盾”[21]。以此而言，与形式主义相比，官僚主义的性质和危害更为恶劣，它更多是从“官”与“民”相对的角度出发分析问题。繁文缛节的概念则是指起源于19世纪英国的行政实践，用来指涉正式化的科层规则、程序[22]。对于繁文缛节存在着“有益”和“有害”两种不同的观点。“有益说”强调繁文缛节的程序性价值；“有害说”则认为繁文缛节是变坏了的规则，是病态官僚制在行政过程中的体现[23]。它侵蚀公共行政的程序性价值，程序和功能目标代替组织目标成为最终价值，并引发“科层制表面主义”等系列问题。在这层意义上，繁文缛节与形式主义具备一定共通特点和相似之处。

（二）媒介和学术研究中“数字形式主义”的使用

本文研究对象是“数字形式主义”。与“形式主义”相比较，“数字形式主义”强调“形式主义”在数字技术环境下出现的新变化和新表征。鉴于当前学术和实践界中对“形式主义”概念的使用情况，首先以“数字形式主义”“指尖形式主义”“信息化+形式主义”“电子政务+形式主义”“数字官僚主义”“数字留痕”“留痕+形式主义”为关键词，于2021年6月15日-2021年6月18日以百度搜索引擎和中国知网为入口对网页和学术文章进行理论抽样，以连续两页不出现新的“形式主义”表现形式为理论抽样的终止点。根据抽取材料，学术论文和媒介报道中对“数字形式主义”的使用情况总结详见表1。

如表1所示，媒介报道和学术论文中对“数字形式主义”的批评主要涉及政府信息化过程中的建设、运维以及功能指向等不同维度。

在建设维度，批评主要集中于政务应用系统、App以及微信公众号等分散建设、多头建设所导致的重复录入、多头报送等问题。功能相似的“冗余”平台过度挤占基层工作人员的工作时间，导致原本“赋能”的信息平台成为基层工作负担，对办事群众也造成了一定的困扰。

在运维角度，“数字形式主义”问题主要表现在系统建成后低水平运维所导致的“名实不副”和“效果不彰”。大量政务系统和政府公众号建成以后，缺乏持续的关注和投入，运营管理不善，信息系统空壳化，对公众需求无响应、迟缓响应、错误响应是反映较多的问题。

功能指向维度则与数字化工具在政府管理中的应用密切相关。批评主要指向数字化转型应用中的过程导向和过度展示两个方面。所谓的“过程导向”是指在政府管理过程中，重视以过程数据为主的绩效指标而导致的基层工作人员“过度留痕”，重形式而非结果的现象。对于政府管理而言，“过程留痕”是数字化转型带来的特有优势之一。信息系统对过程数据的记录可以方便地记录工作中发生的日常事务，新的有管理价值的指标被开发出来。绩效信息的“可视化”改变了条块之间的管理关系和效率。值得关注的是，对数字化转型而言，结果信息的“可视化开发”和过程信息的“可视化开发”并不是同步的，信息化的特点导致过程信息的可及程度远远大于结果信息，由此引发系列问题。“过度展示”则涉及政府数字化转型的应用目的。数字化的发展为政府和工作人员提供了一种新的交流平台和宣传方式。在这一新的“信息空间”中，重“言语”而非行动，重“宣传”而非“效果”是受诟病较多的“数字形式主义”现象。

（三）“数字形式主义”分析框架

结合“形式主义”的概念以及媒介、学术论文中对“数字形式主义”相关概念的使用，可以发现对于“数字形式主义”概念界定有几点共识值得注意。

第一，与“形式主义”的概念相比，“数字形式主义”发生在政府数字化转型过程之中，与数字化工具和手段的应用密切关联，是传统形式主义在数字技术环境下的新变种。

第二，“数字形式主义”与结果相关联，有一定客观性。赋权和赋能是政府数字化转型的重要目标，当数字化的应用结果偏离最初的应用目标，甚至造成额外的工作负担时往往被诟病为“数字形式主义”。“数字形式主义”对结果的偏离存在多种形态，既可以表现为问题解决的无效，也可以表现为对有限有效治理资源的挤出。

第三，“数字形式主义”的评判与不同利益群体相关联，有其主观性的一面。数字化转型项目的发起者和接受者对预期目标的设定会有所不同，因此对同一个数字化项目是否存在形式主义的评判也会存在差异。“数字形式主义”既反映发起者工作作风，对“知与行”之间关系的认知，同时也反映了数字化转型项目的接受者使用项目后的主观感受和客观效果。

第四，“数字形式主义”的存在受制度性要素的影响。“对数字形式主义的理解不能简单从行政伦理或者是公务员个人懒政、怠政等官员的角度出发进行分析。”“数字形式主义”的发生与纵向政府间关系以及激励制度的设计密切关联。绩效考核、正式化的科层规制限制以及制度遵从的合法性要求影响着“数字形式主义”的发生和发展。

第五，“数字形式主义”有一定的“负面性”，对利益相关者或管理对象容易产生“显而易见的负面效果。”这种负面效果既可以表现为对公众利益诉求的漠视，也可以表现为对政府决策的“象征性”执行。

综合上述五个特征，本文认为所谓“数字形式主义”是指：政府数字化转型过程中，在行动者和制度要素双重作用下所发生的转型目标和结果相偏离的现象。对“数字形式主义”的生成分析需要兼顾制度和行动者双重因素，并考虑行动者差异所造成的影响。图1给出了在考虑制度要素基础上，基于行动者划分的“数字形式主义”分析框架。后文将进一步结合媒介报道中涉及的“数字形式主义”的案例以及深圳市A区在数字化转型过程中存在的部分问题进行进一步分析。

三、基于行动者框架的“数字形式主义”类型和生成分析

（一）数字化转型中行动者划分与“数字形式主义”生成要素

公共部门数字化转型是数字技术支撑下组织流程、结构和文化全面变革的过程，它不是简单的技术采纳，而是涉及广泛信息处理方式的变革。对成功的转型过程而言，不仅需要领导能力强力支撑，同时也涉及特定执行者以及政策和制度结构。

如图1所示，基于行动者的分析框架认为，对于“数字形式主义”的生成分析，离不开特定制度环境下行动者之间的互动过程解构。数字化转型的倡导者、执行者以及终端用户之间的互动影响了“数字形式主义”的生产和发展。其中，倡导者是转型过程的发起者和决策者，在内部和外部驱动力的影响下推动数字化转型过程，影响着数字化建设过程的战略和方向。执行者则是指转型任务的具体承担者，负责转型过程的具体执行和操作，在日常业务运作中面对终端用户，其执行行为直接影响到用户对转型过程和效果的评判。终端用户则是数字化转型的最终承受者，是转型效果的重要评判者。

就“数字形式主义”的生成而言，互动过程中有两对关系值得引起特别关注：第一，倡导者对数字化转型的目标定位与用户需求之间的关系。成功的数字化转型前提是供给与需求之间相互匹配，这也要求数字化转型项目的发起初衷是用技术解决用户的迫切需求。脱离用户需求，以管理者自身的偏好、政绩形象为出发点的数字化转型往往会产生“数字形式主义”的问题。第二，特定制度环境所规定的倡导者与执行者之间的激励相容的程度。在纵向科层环境下，决策者与执行者之间的成本收益函数并非一致，信息不对称的客观存在导致科层制中的成员可能不完全、精确地披露个人信息以期获得组织做出对他有利的决策[24]。激励相容反映的就是这种制度安排同时兼顾个体与整体利益的程度。如果一种制度安排能够使理性个体追求自我利益行为与实现组织集体目标相吻合，那么这种制度安排就是激励相容的。这里用激励相容表示转型倡导者与执行者利益一致的程度。强激励相容可以带来一致性的行为模式。相反，弱激励相容可能导致数字化项目在执行中的扭曲、变形从而产生“数字形式主义”问题。

（二）“数字形式主义”的类型及其生成

图2展示了供需匹配和激励相容维度下“数字形式主义”的类型划分情况。

如图2所示，依据数字转型过程中规划需求匹配和激励相容程度的强弱，可以将“数字形式主义”划分为争议型、执行扭曲型、“展示-迎合”型和冗余型四种不同类型。不同类型的“数字形式”主义其产生的原因和客观的表现形式会有所差异。

⒈争议型“数字形式主义”

争议型“数字形式主义”发生在强规划需求匹配、强激励相容的环境之中。依理论逻辑看，强规划需求匹配意味着数字化转型的初衷和设计契合了终端用户的需求，而强激励相容的环境则能保证规划得到较好贯彻执行。在这一环境条件下“数字形式主义”应该是较少、甚至是不会产生的。但从实践来看，在同时具备这两类要素的情形下，依然会存在数字化转型效果与用户期望相偏离的情形，这种偏离会引起部分终端用户的抱怨，将其称之为“数字形式主义”，尽管从中立第三人角度看，这种“数字形式主义”的判断不一定会得到人们的共识。有两类要素可用以识别该种现象的发生。

第一，技术成熟度。技术成熟度是规划目标转化为应用效果的技术保障。公共部门数字化转型的过程，既是先进数字技术的应用过程，同时也是技术发展成熟的过程。在从应用到成熟的进程中，技术瑕疵的存在是不可避免的，自然也会影响到用户的使用体验和效果，从而带来一些“形式主义”的抱怨。比较典型的案例如智能客服场景中有关“智障”的抱怨。根据2019《中国地方政府互联网服务能力发展报告》，在测评城市的智能问答系统中，仅有10.7%的城市能够较为准确地回答指导的测试问题，甚至在早期自建的问答系统中，规范提问都无法推送相关回答[25]。

第二，资源匹配。资源匹配衡量的是成功发挥技术效用所必须的人员、资金以及能力等配套情况。数字化为问题解决提供了新的手段和工具，但绝非万能。与技术应用相配套的各类资源的配套情况也直接影响到应用效果。在一些关于“数字形式主义”的抱怨中，有些便与资源的配套情况有关。如在2021年南京疫情期间，许多群众通过微博抱怨当地政府“12345热线平台”是“形式主义”，就与热线需求迅速增加导致的回应不及时有关。同样，深圳市A区在推行信息汇聚工程时，也有部分基层工作人员从资源匹配的角度，提出“形式主义”的责难。如在对深圳市A区的访谈中即有如下记录：“配套设施不仅是硬件还包括软实力、人员素质、整体环境。一个事物要可持续地发展，一定要非常成熟，考虑得非常理性，公共资源的配置也要非常合理再去做，多从实际出发慢慢来，步步稳妥理性地往下推，而不是闭门造车完全脱离基层实际。”

⒉执行扭曲型“数字形式主义”

执行扭曲型“数字形式主义”存在于强规划需求匹配、弱激励相容的环境中。强规划需求匹配意味着数字化转型项目的发起是契合实际的，有较强的转型价值。而弱激励相容则意味着特定制度环境下倡导者与执行者互动过程存在较多不一致和冲突，推动“数字形式主义”的产生。

第一，执行者的双重角色与目标背离。在数字化转型过程中，执行者身兼管理者和被管理者双重角色。相较于终端用户，其是管理者和技术使用者，有强化数字信息采集、推动数字技术应用的一面。另一方面，相对于倡导和决策者，它又是被管理对象，面临来自管理体制的考核压力。根据压力体制运作逻辑，上级政府控制公共行政运行中的目标设定权，通过责任分解、层次发包的方式将任务下达下级机关，并通过一票否决、指标考核、连带责任、锦标赛等方式监督地方执行。在这一环境下，当数字化转型项目涉及层级政府间考核信息的采集和处理时，作为下级部门的执行者总有隐瞒信息、淡化数字信息系统功能的内在动力。因此，在目标不一致的情形下，当数字化转型项目无法建立相对独立有效的信息来源渠道时，“数字形式主义”容易产生。深圳市A区在推动数字信息汇聚工程中展示了这种内在目标不一致所引发的冲突。如在对深圳市A区的访谈中有这样的记录：“推行这个工程我们是积极努力的。但这里面有个很大的压力是，你现在数据汇总之后先到市里再镜像返还到区里。这个是对我们的考核有影响的，现在是大事、小事都采集上来了，处理能力又没跟上，在处理率上我们是有压力的，况且其他区还没有试点这样的改革。”

第二，激励扭曲与目标置换。激励扭曲是指在委托代理的关系模型中，由于激励机制的设计缺陷导致的代理人行为偏离委托人期望目标的现象。对于公共部门激励设计而言，由于其面临多重委托、多任务目标、缺乏竞争以及结果测量困难等问题，容易产生激励扭曲现象[26]。具体到公共部门的数字化转型，业务流程和操作的数字化使政府部门和工作人员的工作过程、内容和结果更加透明，为科学的绩效管理和激励设计提供了较好的机遇。但值得关注的是，大数据并没有改变公共部门激励设计的“多目标、多委托”的本质。在这一前提下过度依赖“数字化”的激励机制设计容易引发新“数字形式主义”问题。突出表现在两个方面。首先，数字技术在过程数据记录方面的独特优势容易引发“过度留痕”的形式主义问题。数字技术为结果不可见情形下的绩效测量提供了一种“过程可见的指标”。新指标开发有利于强化管理监督，减少层级运作过程中的信息隐瞒现象。副作用是以排名、竞争为主的科层逻辑取代了以日常应对为主的行政运作，软性公共行政任务硬性化，加剧了以“过程留痕”为主要表现的“数字形式主义”现象。其次是有限客观化和指标化带来的目标置换问题。业务数字化转型可以减少政府绩效考核面临的“不可测量”的问题，但应该注意这种减少是有限和不均衡的。一方面，各部门数字化的起点和成熟度有所差异，很难完全依靠统一的数字标尺进行统一衡量。另一方面，数字化、指标化也意味着对观测对象信息的化简，这种化简带来的可能是行为对结果目标的偏离。那些不容易被量化和测量的工作，往往被人民所忽视，引发“目标置换”的数字形式主义问题。比如，被基层工作人员广为诟病的政务公众号的强制推广、“点赞”的“数字形式主义”问题就与绩效产出衡量指标的化简相关联。

第三，有限注意力与资源挤占。数字化有利于提高公共行政的运作效率，但从短期来看，尤其是在转型初期，由于线上线下的多轨运行和技术应用成熟度的问题可能导致转型本身挤占公共部门工作人员的有限注意力和部分资源，产生“形式主义”的抱怨。首先，数字化转型增加了基层工作人员的信息采集负担。负担增加一方面与转型初期横纵信息系统之间缺乏有效衔接和互操作性差相关联，另一方面也与纵向管理层次对基层信息的过度索取相伴生。基层工作人员的注意力是有限的，信息的过度索取虽然有利于加强监督，推动行政运作的规范化，而当数字化本没有实现数字生产方式的自动化、智能化时，过度的信息索取容易导致基层工作人员的注意力挤出，产生意外的“形式主义”的副作用。其次，数字化转型带来了新的额外工作任务。尤其在转型初期由于数字鸿沟、群众习惯以及技术采纳的普及率等多方面影响，双轨运行往往是许多转型项目的共通特征。双轨制运用意味着原来线下可以完成的工作任务在数字化条件下必须提供线上和线下多条办事途径。从终端用户的角度讲可能方便的群众办事，但也容易引起基层工作人员的阻力，影响转型效果的实现。最后，数字化转型意味着较高的财政资源的投入，在部分地区存在执行者转移数字化成本，甚至以数字化为由强制终端用户购买数字产品、使用线上服务的现象，对群众权益造成部分侵害。在2018年以来的历次国务院大督查的通报中，记载了较多的以数字化转型为名义侵害群众利益的目标偏离的“形式主义”现象。

⒊“展示-迎合”型“数字形式主义”

“展示-迎合”型的“数字形式主义”发生在强激励相容、弱“规划-需求”匹配的环境之中。激励相容反映的是制度设计同时兼容个体和整体目标的程度。强激励相容意味着激励机制设计能够有效激发转型执行者活力，推动转型规划落实。“展示-迎合”型“数字形式主义”问题的症结在于数字化规划与需求的匹配程度上。规划本身在战略方向、功能设计或路线选择等维度偏离终端用户需求导致“数字形式主义”产生。“展示”意味着从功能上看，数字化转型并非服务于某种真实的价值需求。“迎合”则试图说明这种转型得到了执行者的支持，转型本身对执行者而言至少是无害的。“展示-迎合”型的数字形式主义产生有其特定的客观条件。

第一，从技术产品供给角度来看，供给推动和需求拉动是技术产品供给常见的两种逻辑。供给推动的视角强调技术的引领性，其往往从技术发展趋势的角度出发助推用户行为习惯的养成，在商业领域应用较多，且面临较大的失败风险。在公共部门数字转型过程中，如果转型经费主要来源于公共税收，带有“技术引领型”的转型往往因用户习惯未完全养成会造成一定的“数字形式主义”。典型的例子如社区的智能垃圾分类。强制垃圾分类政策实施以后，为鼓励群众参与垃圾分类，许多城市社区推广智能垃圾分类箱，其初衷是建立一种积分的方式激励用户主动垃圾分类，然而由于习惯养成、垃圾箱布局等诸多因素影响，却被闲置不用，引来媒体和群众的部分批评[27]。

第二，从科层运作逻辑的角度看，创新及最佳实践管理广泛运用于结果难以量化或精确测量的公共行政任务的考核过程中。通过新技术采纳推动管理和服务的变革创新，对于地方政府而言是一个有利于吸引上级政府注意力、增加政策和财政支持且变革风险相对较小的选择方案。因此，当数字化转型变革不损害组织内成员既得利益时，地方政府有动力通过技术采纳的方式引领变革趋势，即使是在终端用户的技术需求并非旺盛的条件下。

第三，从需求端的情况来看，应该注意到终端用户结构性差异对数字化转型评价的影响。“数字形式主义”反映的是转型效果相对于真实需求的一种偏离，其评价有一定的主观性，对某类用户的“便利”对另一类用户而言可能是额外的“负担”或障碍。数字鸿沟、人群的年龄结构、用户行为习惯等要素都影响着数字化转型的效果实现。转型的规划实施如果不能兼顾需求端的各种结构性差异，也容易遭受“形式主义”诟病。在深圳市A区“家园网”建设的项目中，也有部分人员反映类似问题：“我们区人口结构上倒挂现象严重，外来人口据统计占据了区人口总数的80%……，就算我们政府搭建了沟通渠道，他们也没有基本的电脑和智能手机参与其中。本来我们是想解决外来流动人口的本地融入和农民的市民化或城镇化的问题，想让他们更多地表达自己的诉求和意见，但目前的形势来看，最起码的基础配套都是欠缺的，运行这半年多来，并没有吸引区内老百姓的使用。”（深圳市A区访谈记录）

⒋冗余型“数字形式主义”

冗余型的“数字形式主义”发生在弱规划需求匹配、弱激励相容的条件之下。实践中，常见的冗余型“数字形式主义”多表征为基层工作人员、终端用户的重复录入问题。对冗余型“数字形式主义”的分析可以从“规划-需求”匹配和激励相容两个角度进行。

一方面，从“规划-需求”的关系来看，冗余型“数字形式主义”与条块体制下“职责同构”的职责分配关系相关联。在“职责同构”的条块体系下，上下级政府之间有着相类似的管理职权，但他们之间的数字化转型需求又并非完全一致。低层级的政府落实属地责任，上级政府则掌握监督、检查和验收权力，加之条块、层级之间的科层壁垒，信息很难在多层级和部门之间无缝隙传递。因此，经常出现“纵向信息系统”和“横向信息系统”多头建设，“各为其主”、互操作性差等问题。多头建设的信息系统容易造成基层人员的工作困扰，产生“数字形式主义”的抱怨。在数字化转型的基层调研中，经常可以听到类似的抱怨：“数据重复录入问题严重，不仅录入区里的系统，还要录入自己的业务网，业务工作网与区里的数据不对接，而接口也不能很好地使用。甚至连绩效考核系统，两网也是各不相同，这就给基层部门的工作造成了很大的麻烦。”（深圳市A区访谈记录）

另一方面，弱激励相容意味着数字化转型对于倡导者和执行者有着不同价值意蕴，尤其是当转型项目是用来加强自上而下的信息监控时。从科层内部纵向关系看，数字化转型不仅仅是数字技术在政府业务中的应用过程，同时更是多层级权力关系的调整过程。伴随数字化应用，管理者可以对治理过程和结果进行更加全面和系统的掌控。值得注意的是，这种权力的集中和控制增强是以新的数据采集方式和手段为前提的。在数字化政府治理中，存在自动化公共数据采集和人工数字化采集两种不同的信息生产方式。其中，自动化数据采集是社会、经济、生活以及管理数字化的自然结果，其数据产生过程不需要额外增加工作人员负担。而基于人工的业务数字化采集工作，则需要基层执行人员做大量的采集工作。当数字化的管理增强作用仅依靠传统数据采集方式的数字化，没有从根本上改变数据产生方式以及数据采集和使用各方的激励机制时，作为数字化机关执行者的采集人员便有动力在数据采集的源头上进行变通，数据造假、瞒报现象依然会存在，数字化转型本身则演变为一种新技术环境下“冗余”负担和“形式主义”。

四、讨论与建议

“数字形式主义”是政府数字化转型过程中的形式主义，是传统形式主义在数字技术环境下的新变种。本文从制度和行动者两类要素出发，对“数字形式主义”的生成和类型进行分析，认为对“数字形式主义”的理解不应仅仅局限于发起者自身的“唯心主义意识”以及“唯上唯书”的工作作风，同时应该关注到转型过程中发起者、执行者以及终端用户之间的互动和博弈。特定的制度环境搭建了转型行动者的活动舞台，倡导者与执行者的激励相容程度、转型规划与终端用户需求之间匹配程度都影响着转型的最终效果。

“数字形式主义”产生有其特定的多元性，争议型、执行扭曲型、“迎合-展示”型以及冗余型是需要特别予以关注的形式主义类型。从减少“数字形式主义”的角度出发，有几点值得引起管理者重视。一是重视转型发起阶段的管理。成功的数字化转型需要切合用户需求，以用户为中心是避免“形式主义”的重要前提条件。尤其是在多层级政府的背景下，在规划发起阶段应该关注到终端用户的多元性，强化转型过程中条块协调和整合避免因需求规划不足而导致的“形式主义”问题。二是充分意识到数字技术仅仅是一种赋能工具，其效能发挥依赖资源、能力等各种配套。政府数字化转型过程绝不是简单的技术引入过程，政府数字能力建设、公众数字素养的培育与技术引入同等重要。缺乏有效资源配套的数字化转型工作往往会出现目标与执行效果的较大偏离。三是高度重视转型过程中的制度和激励设计，建立适当的包容机制和考核机制，建立信息采集通道，减少因数字化发起者与执行者之间的利益不一致而导致的执行扭曲现象。

参考文献：

（略）

作者简介：

李晓方（1984—），博士，南京理工大学公共事务学院讲师，研究方向为大数据与政府治理创新。

谷民崇（1987—），国家市场监督管理总局发展研究中心副研究员。

*基金项目：国家社会科学基金一般项目“数字政府建设背景下政务服务一体化问题研究”（项目编号：21BZZ076）。