高乐，李晓方丨发展高效协同的数字政务：数字中国整体布局视域下的政府数字化转型
转载请注明“刊载于《电子政务》2023年第9期”。
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高乐，李晓方. 发展高效协同的数字政务：数字中国整体布局视域下的政府数字化转型[J]. 电子政务，2023(09): 51-61.
摘要：《数字中国建设整体布局规划》从新的历史起点和战略高度对数字中国建设进行了谋篇布局，明确提出了要“发展高效协同的数字政务”，为新时期政府数字化转型明确了功能定位和原则方向。对此，需要从三方面予以理解：首先，“数字政务”这一概念的提出是在已有政策文件和实践共识基础上，将“数字政府”中的“政府”聚焦到“政务”，同时将“数字化”扩展到各类党政机关当中。它不是对“数字政府”的替代或迭代，而是为了让政府数字化转型更好地推进并融入数字中国整体布局规划中。其次，高效协同是数字政务的核心发展目标与原则，它要求加强党的全面领导、完善数字政务统筹机制、夯实数据共享与平台设施、提高干部数字素养。最后，“五位一体”是数字政务发挥作用的功能格局，它要求数字政务在实现自身高效协同的同时还要强化对其他领域数字化转型的赋能与引领。需要注意的是，数字中国建设涉及政治、经济、社会、文化、生态等多个领域，在不同领域政府的角色功能应有所差异。
党的十八大以来，党中央高度重视信息革命推动下的社会形态演进和治理变革，积极提出国家大数据、网络强国、数字中国等战略，对数字政府建设进行了一系列决策部署。2017年，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。2019年，党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”，这是中央文件首次提及“数字政府”这一概念。2020年，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上指出：“我们要乘势而上，加快数字经济、数字社会、数字政府建设，推动各领域数字化优化升级。”这是首次正式公开将“数字政府”纳入“数字中国”整体布局之中。2022年，国务院出台《关于加强数字政府建设的指导意见》，对数字政府建设进行了系统部署，这是国家层面首个系统部署数字政府建设工作的指导性文件，分两个阶段对数字政府建设进行了总体擘画。2022年12月3日，中共中央、国务院联合印发《数字中国建设整体布局规划》，这是“我国数字中国建设的第一部纲领性文件”[1]，明确提出了“2522”数字中国建设整体框架，其中数字政务是“推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设‘五位一体’深度融合”的重要组成部分。
数字中国整体布局和“五位一体”推进策略对政府数字化战略提出了新的要求，“发展高效协同的数字政务”既是文件相关部分的标题，也是对这一要求的高度概括。它既明确了政府数字化转型的方向和边界，也明确了其与数字经济、数字文化、数字生态等各领域发展之间的关系。本文从《数字中国建设整体布局规划》和各级政府相关政策文件出发，对政府数字化转型在数字中国建设中的定位和作用进行阐释，其核心问题在于：为什么要提出“数字政务”这一新概念，它与“数字政府”有何联系和区别？为什么要强调“高效协同”，它是基于怎样的经济社会和治理实践发展状况提出来的？数字化转型如何支撑和引领数字经济、数字社会、数字文化和数字生态文明建设，进而推进“五位一体”深度融合的？
《数字中国建设整体布局规划》明确提出“数字政务”这一概念。在此之前，政府数字化转型相关的政策文件基本使用“数字政府”一词，那么二者有何不同？为何需要创造出一个新的概念？实际上，相关概念更早还有“电子政务”这一词汇，而在中央和国家层面的文件之外，诸如“智能政府”“智慧政府”“数智政府”“智慧政务”等概念也被学术界和地方政府广泛使用。这充分说明了政府数字化转型形态的阶段性和多样性，体现了社会各界对政府数字化转型的不同期许，但在客观层面上也带来了理解和研究的不便，引发了从政策演变、政务信息化与治理现代化分野等维度进行的概念辨析与争论。[2,3]从《数字中国建设整体布局规划》本身内容来看，它无意从理论层面参与相关概念的界定与讨论，更多地还是想让政府数字化转型实践更加聚焦政府自身创新与变革，同时实现党政机关数字化协同发展。它并不是对数字政府概念的替代，而是在数字中国整体布局下，对其进行聚焦与拓展。
（一）政府数字化转型的两种界定及其在实践中的混用
在当前的研究中，数字政府建设或数字政府治理与政府数字化转型往往被视为同义词，是指政府为适应和推动经济社会数字化转型，对政府治理理念、职责边界、组织形态、履职方式以及治理手段等进行系统变革和发展的过程。其内涵包含三个层面：技术层面，数字政府要求将数字技术广泛应用于政府管理服务，提升政府履职能力；结构层面，要求全面推进数字政府治理流程再造、模式优化，驱动政府治理方式系统性变革，构建数字化、智能化政府运行新形态；宏观层面，数字政府建设要对经济社会数字化转型所引发的治理挑战进行回应，并通过制度变革促进数字经济和社会形态的协调发展，体现的是上层建筑适应生产力和生产关系的变革。[4]这就带来了数字政府建设界定的广义与狭义之别：狭义的数字政府建设仅是政府自身业务运转、管理方式乃至治理结构的数字化转型；而广义的数字政府建设还应包括政府数字化转型对经济、社会、文化、生态环境等各领域数字化转型的引领和驱动效应。
当然，这两种不同的界定在现实中并没有得到太多关注和区分。众多相关理论研究和政策文本往往将其混用，甚至不见得严格遵循广义与狭义界限，而是在二者之间“便宜行事”。在此，我们主要关注实践维度的混用。以省级数字政府建设“十四五”规划的政策文本为素材进行分析，可以发现，不同地方对数字政府建设内容和边界的理解有较多共性，但也存在一定差异。
共性有如下几个方面：一是地方各省市数字政府建设的规划内容均涵盖了政府的五项基本职能，即经济调节、公共服务、市场监管、社会治理和生态环境保护。地方政府均从五个职能领域出发进行布局，但划分方式会有所差异。如浙江将五个领域的职能分别按“政务服务”“数智治理”和“智慧监管”三个模块进行规划；江苏则分为政务服务、数字社会和社会治理等模块。二是数字政府建设规划均包含政府内部运行有效化的板块。主要针对政府内部的运行管理能力，包括一体化的协同办公平台、视讯会议系统等。三是强调数字政府建设的高水平技术支撑能力。对于数字政府建设的基础支撑要求，各省有许多共性，如集约、安全、可靠等。部分省份如浙江提出云平台和数据中心建设除上述要素外还应关注“绿色”。四是关注数字政府建设的体制机制保障。有些省份除了以领导小组为主的推进机制外，还提出许多创新性做法。如广东、浙江提出探索首席数据官、数字政府专家委员会等制度设置。
在差异方面，地方政府对数字政府定位和边界的理解不尽相同。有的地方政府将产业、经济和社会数字化内容包含在内，强调政府在推进经济、社会甚至文化领域数字化工作中的突出作用。以浙江为例，其数字政府建设“十四五”规划规定了运行管理体系、普惠服务体系等七大任务。其中，在建设“全域智慧的协同治理体系”中，明确“产业大脑＋未来工厂”，“整合政企社多源数据形成产业综合数据仓，逐步推进重点产业数据中心建设”等内容。无独有偶，2021年7月印发的《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》也将数据要素的市场化配置改革单列成章，提出构建“两级数据要素市场结构”“释放数据生产力潜能”。上海市的做法则是避开“数字政府”概念，从“全面推进城市数字化转型”的角度进行整体布局，提出“经济数字化转型”“生活数字化转型”和“治理数字化转型”的建设任务。有些省份的数字政府建设则重点围绕“政务”相关的运作机制数字化、服务和治理的数字化展开，较少将产业经济、社会数字化涵盖在内。如吉林省数字政府建设的“十四五”规划提出，建设大数据平台、数据中台和业务中台，推动网上应用和网办升级等建设任务；安徽省“十四五”期间数字政府的建设任务围绕“云网”基础设施、“一张网”、江淮大数据中心、“皖事通办”平台以及创新政务应用体系展开。表1列举了部分典型省份在“十四五”规划中对数字政府建设内容、任务和特色的总体布局。
（二）“数字政务”对政府数字化转型定位的聚焦和拓展
对数字政府狭义和广义概念的混用其实本身无可非议，因为其执行主体都是各级地方政府及部门。但单就数字中国整体布局规划而言，政府数字化转型究竟是采用广义的界定还是狭义的界定是一个重要问题，如果采用广义界定，则其内涵可能扩展至与“数字中国”本身无异。如前所述，不同政策文件对数字政府的界定存在一定差异，如使用“数字政府”则需要对此有一定回应。因此，《数字中国建设整体布局规划》使用了“数字政务”一词，而非“数字政府”，既能有效规避一些不必要的探讨，而且可以赋予新的内涵。
⒈“数字政务”使整体布局下政府数字化转型的领域更加聚焦和深入
相较于“数字政府”，“数字政务”更侧重于机构自身管理和运行的数字化转型，从而使整体布局下政府数字化转型的领域更加聚焦和深入。
第一，数字政务将变革的主客体都集中于政府自身，即更关注政府内部事务线上集成化办理和一体化协同办公，进一步推动信息系统与服务平台建设以及数据的双向共享，实现数字化与业务深度融合。至于其管理和服务对象或领域的数字化转型问题（如经济调节、社会治理等），则要从该领域本身出发，充分尊重相关领域的发展和运行规律。
第二，数字政务更具问题导向和事务导向，即从政务运行角度出发，着力打通政府在科学决策、信息共享、业务协同、流程再造、基础平台、能力建设、服务水平等方面的堵点难点问题，提升政府履职和政务运行效能。[5,6]
第三，相较而言，数字政务本身是一项任务更加明确、目标更加聚焦的工程，其工具性也更强，即它既要服务于政府数字化转型，推动政府治理体系和治理能力现代化，建设人民满意的服务型政府，更要服务数字中国整体布局，为加快数字中国建设、助力经济社会高质量发展和中国式现代化提供支撑。
需要说明的是，在《数字中国建设整体布局规划》之前的一些政策文件同样提出了政务运行数字化问题。例如《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》就明确提出要“加快推进数字机关建设，提升政务运行效能”，具体涉及科学决策、信息资源系统建设、一体化协同办公系统、智慧监管等内容。只是相较而言，在《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中政务运行只是“全面推进政府履职和政务运行数字化转型”七项内容之一，而到了《数字中国建设整体布局规划》则以此作为推动政府数字化转型的抓手。由此更加能够证明，“数字政务”有其政策来源和依据，它是对“数字政府”的延伸和聚焦。
⒉“数字政务”更能使政府数字化转型与其他领域的数字化转型协同联动
相较于“数字政府”，“数字政务”能够涵盖更多的党和国家机构，使整体布局下政府数字化转型与其他领域的数字化转型得以协同联动。
习近平总书记指出，我国的“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，人大、政协、政府、法院、检察院、军队，各民主党派和无党派人士，各企事业单位，工会、共青团、妇联等群团组织，既各自负责，又相互配合，一个都不能少”[7]。数字中国建设是一项复杂而系统的工作，需要在国家治理体系的众多子系统之间实现整体布局和协同联动。而我国各治理系统的数字化转型项目基本是由自己组织实施，以内部整合为主，彼此相互独立或隔离，这不利于数字中国的深入推进，不利于充分发挥数字化转型在赋能国家治理上的重要作用。为此，需要打破不同治理系统间的壁垒。前期的文件，如《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》就提出要“实现政府信息系统与党委、人大、政协、法院、检察院等信息系统互联互通和数据按需共享”。部分地方在规划内容上也提出将党委、人大、政协、纪检监委、法院、检察院等机构的数字化转型工作同步规划和统筹布局（参见表2）。
《数字中国建设整体布局规划》基于这样的共识，使用“数字政务”这一概念，将广义层面的政务机构间的协同联动纳入数字中国整体布局当中，统筹推进各类党政机关数字化建设，打破这些系统之间的信息和技术壁垒，将网络互通、数据共享、业务协同等拓展至不同系统，不断提升党政机关的服务效能和水平。
总而言之，“数字政务”是在已有政策文件和实践共识基础上，将“数字政府”中的“政府”聚焦到“政务”，同时将“数字化”扩展到各类党政机关当中，由此实现对“数字政府”的升华。它不是对“数字政府”的替代或迭代，它的出现反而是为了让政府数字化转型和数字政府建设更好地推进并融入数字中国整体布局规划中。
“高效协同”一词较早出现在中央文件中是2018年2月28日党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，其中指出“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”，将坚持优化协同高效作为深化党和国家机构改革要遵循的原则之一，并对协同高效的基本内涵进行了阐释：“协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。”2023年3月，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》同样强调了这一原则。将“协同高效”运用于数字政务，是对党中央关于国家治理体系和治理能力现代化的改革精神与决策部署在具体领域的贯彻落实。
（一）数字政务高效协同的基本内涵及提出的现实背景
就高效和协同的具体现实指向而言，数字政务的高效主要是指通过数字技术的运用，对业务流程、治理方式、治理结构乃至治理理念进行变革，全面提升党政机构在职责履行和政务运行方面的效率和效能，例如决策更加科学、管理更加精准、服务更加智能，等等。数字政务的协同，主要是指不同治理主体在处理数字政务时要相互配合、形成合力。这首先就要求，数字政务在组织机构和制度规则上，要有明确的主责主推机构和相应的制度规则，并在此基础上对其他机构进行统筹协调，即“有统有分、有主有次”，“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”[8]。其次还要求信息流通和业务运转能够做到系统集成、有效衔接，即我们常说的“五跨”（提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平）与“三融合”（统筹推进技术融合、业务融合、数据融合）。
就高效和协同的关系而言，二者相互包含、相互支撑、相互促进、缺一不可。高效既是对数字政务不同系统和领域内部运转的要求，也是对不同系统相互协同的要求；协同是高效的基础，没有组织、政策、制度层面的协同，就很难持续全面地提升政务服务效能。
从高效和协同的内涵不难看出，二者本身就是数字政务的内在要求[9,10]，诸如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》《“十四五”国家信息化规划》等系列规划或政策也将其作为数字政府建设或政务信息化建设的要求或内容之一。而《数字中国建设整体布局规划》明确将高效和协同作为数字政务建设的核心目标与原则，既是从其应然要求出发，更是基于现实需求的考量，即数字政务建设虽然取得一定成就，但依然面临许多制度性的桎梏和困难，如何解决这些障碍，真正实现数字政务的高效协同，正是《数字中国建设整体布局规划》在此部分想要解决的重点问题。
具体而言，当前数字政务的高效协同还面临如下几方面挑战：
第一，在整体推进机制设计方面，缺乏统一的组织机构和工作协同机制。政务数字化职责分散于各业务部门，作为政务数字化推动者的信息化部门一般处于技术执行者角色，难以有效协调各方主体。各部门间数字化职责划分不够明确清晰。还存在部分地区和部门从自身利益出发盲目上马信息化项目，导致数字形式主义或者说“指尖上的形式主义”等问题。
第二，在线上线下业务协同的层面，信息和流程整合对接依然存在不少问题。例如在政务服务领域，尽管按照政策要求管理和服务事项是要“应上尽上”，但在实际执行中，许多地方政府自身业务梳理尚未完成，政务服务标准化、规范化管理也未完全达标，导致线上线下办理要求不一致，线上办理后还得到线下确认或补充办理。在跨域通办场景中，同一事项在不同区域的名称、办理时限、受理要件等各不相同，缺乏统一的流转转办平台，严重影响办理效率和通办范围。
第三，在跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务管理层面，不协同不优化的现象也比较突出。主要表现在几个方面：一是条块间业务协同力度有待加强。“金字工程”实施奠定我国政务信息化的基本框架，但自上而下的信息化推动在实际工作中也导致了基层政府面临信息重复录入、信息不足等问题。纵向信息系统的信息垂直返还难度大，地方政府对接部委或省级垂直管理业务信息系统面临重重障碍。二是跨地域跨系统业务有待进一步整合。全国一体化平台的建设推动了业务跨域、跨系统办理的进程，但受制于长期以来政务系统分散化建设的影响，系统整合深度有待进一步提高。三是在党政协同联动层面，数字化进程刚刚起步。当前，数字化转型主要以政府部门的内部整合为主，尚未实现党政协同联动。实际上各级党委、人大、政协、法院、检察院等相关机构也有各自的数字化转型项目，但目前这些主体多分散建设，彼此之间相互割裂，难以充分发挥数字化转型在赋能国家治理上的关键作用。
第四，在数据的整合共享层面，多头采集、彼此隔离、共享衔接不畅等问题比较突出。例如，在行政审批领域，相对集中行政审批权以后，由于审批和监管分属不同部门，数据由内循环变为部门间循环，审管衔接和响应问题变得较为突出；在“互联网+监管”方面，由于多个监管平台标准不一，导致数据共享交换面临困难，许多数据共享需要手工补录。
第五，在法律法规层面，规则的动态调整与新技术新手段快速应用之间表现出不协调性。新兴数字技术在政务领域的快速应用衍生出一系列新的治理问题，包括电子签名问题、开放利用问题、数据治理问题等。在地方层面，部分地方政府针对这些议题进行了创新性探索，但由于缺乏中央层面的统一部署，规则调整实践整体上呈现出碎片化特征，可能会制约数字政务的高质量发展。
（二）数字政务高效协同的具体要求
⒈加强党的全面领导是其根本保障
第一，这是根本政治要求。要确保数字政务沿着正确的政治方向与价值导向前行就必须有党的领航掌舵。数字政务本身不是目的，其基本立场是坚持以人民为中心，把满足人民对美好生活的向往作为转型工作出发点和落脚点，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系。数字技术的应用和发展要有利于体现人民的主体地位，通过数字技术和海量数据扎紧制度铁笼，切实规范公共权力、公共资金、公共资源使用。全面深化政务公开，优化在线发布信息、政策解读、回应关切、互动交流等机制。利用网络平台健全社情民意表达反馈机制和渠道，推动数字协商民主建设，探索数字时代全过程人民民主的新形态。
第二，党的全面领导为实现高效协同提供坚强有力的政治保证。数字政务要突破一系列体制机制障碍，党必须在其中发挥总揽全局、协调各方的作用，统筹谋划重大战略、制定重大政策、部署重大任务、推进重大工作。通过建立健全议事协调机制、明确各地区各部门要向党中央汇报相关工作建设情况、将相关工作情况作为对党政干部考核评价的参考等具体措施可以进一步提高各级政府及有关部门对相关问题的重视程度，强化资源整合与力量协同，形成工作合力。
⒉完善的数字政务统筹机制是其组织保障
数字政务的高效协同是线上与线下、顶层设计与地方探索、依法治理与变革创新的有机统一。
第一，高效协同的数字政务要求线上线下业务和改革协同优化。一方面，要保证线上与线下的业务标准统一、服务质量统一。通过政务服务标准化、规范化建设，推动办理事项的名称、要素、服务标准的线上线下统一和全面融合。推进部门职责分工及其履行流程、方式、效果的标准化、程序化、精细化，建立与职能业务相对应的数据体系，实现数字业务化与业务数字化有机统一。另一方面，推动线上线下改革同步优化。将数字政务建设与党政机构改革、职能的转变和优化调整协调配套，确保技术应用与政府职责、业务流程调整同步安排、同步落实。
第二，高效协同的数字政务是顶层设计与地方创新的有机结合。要在政府数字化职责设计、技术平台规划、政务服务发展等方面发挥顶层设计的优势与作用。一方面，要建立健全政府数字化转型的统筹机构，明确政府各部门在数字化转型和数字治理中的职责，探索完善首席数据官制度。另一方面，要完善地方政府和部门数字政务发展的协调配合机制，在明确责任基础上，强化对数据共享、业务协同、流程衔接等部门间数字政务合作行为的监督与激励，建立健全供需对接、评估考核、监督和争议处理机制；健全中央与地方、垂直系统与地方平台、各地方政策之间的合作对接机制。
第三，协同高效的数字政务是依法治理与变革创新的有机结合。要加强数字政务发展的基础性立法工作。在公共数据开发利用、政务新媒体管理、电子证照、政务信息化项目规范管理等领域加强和完善立法，为数字政务发展奠定基础。要加大既有政策法规的清理修订工作。深入探索政府职能转变需求和方式，破除整体性治理、协同治理、开放治理领域面临的制度性障碍，为高效协同的数字政务提供法治保障。要及时巩固改革成果。及时对试点方式推动的地方政府创新性成果进行评估和研判，对具有可用性、持续性和可推广性的成果要及时推广，甚至上升至法律法规层面，依法依规推进流程再造、模式优化和制度创新。
⒊夯实的数据共享与平台设施是其能力保障
数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，而一体化的平台设施是业务流转协同的基础，数字政务的高效协同是数据依法依规高效共享和有序开放利用的结果，要充分释放数据的要素价值，整合构建结构合理、智能集约的平台支撑体系。
第一，要充分发挥数据共享开放赋能作用。一是建立政务数据标准体系，推动有序共享。以数据资源清单化管理为抓手，建立标准统一、动态管理的政府公共数据目录。加强数据治理，推动“一数一源一标准”，加快区块链等新技术在政务共享中的应用，提高数据共享水平和效能。二是鼓励政务数据融合应用创新。完善数据资源开发利用制度环境，创新公共数据运营机制，推动数据有序确权、定价和市场交易，在确保安全的前提下，促进数据有序流通，发挥多元主体在数据开发利用和应用创新的积极性，探索建立数据银行等机制，为公共数据开发利用、数据要素高效配置以及良好数据生态营造奠定基础。在数据要素基础制度框架的基础上探索场景化应用创新，完善数据运营管理，提升数据运转效率。三是强化数据赋能。以数据共享开放与深度开发利用作为着力点和突破口，全面提升用数据进行决策、治理和服务的能力。继续围绕重点、热点、痛点场景，汇聚各部门、各系统、各层级相关数据，推动基础数据库、主题库、业务库、行业库等建设，提升政府在相关领域的数据分析水平和治理能力。
第二，要加强一体化平台的支撑能力建设。一是发挥全国一体化政务服务平台的数据共享枢纽作用，持续提升国家数据共享交换平台、国家公共数据开放平台和开发利用端口、国家电子政务网络、全流程一体化在线服务平台等“大平台”“大系统”支撑保障能力。二是统筹规范云平台建设，强化集约化组件化应用支撑，提高资源整体利用效率。按照绿色、集约、安全、可靠、均衡的原则统筹规划计算资源建设和数据中心布局。妥善处理好原有系统资源平台与新设系统平台之间关系，在保证业务有效运行的基础上，稳妥推进原有系统的迁云改造。理顺各级政府在新建云平台管理方面所涉及的财政、审批等管理机制，严格新建云平台项目审批，加强跨部门、跨层级协调力度，保证非必要不新建以及新建云平台彼此间数据、标准统一。
⒋良好的干部数字素养是其人才保障
高效协同的数字政务对各级党政机关，尤其是主要领导干部的数字素养提出了更高要求。习近平总书记高度重视领导干部主动适应数字化发展的问题。他多次强调，领导干部要善于获取数据、分析数据、运用数据，要加强学习，懂得并用好大数据，提高对大数据发展规律的把握能力。强调各级领导干部要学网、懂网、用网，积极谋划、推动、引导互联网发展。要正确处理安全与发展、开放与自主、管理与服务的关系，不断提高对互联网规律的把握能力、对网络舆论的引导能力、对信息化发展的驾驭能力、对网络安全的保障能力。要提高数字经济思维能力和专业素质，增强发展数字经济本领，强化安全意识，推动数字经济更好地服务和融入新发展格局。
就具体政策措施而言，可以从两个方面加强和提高干部的数字素养和能力。一是打造有利于领导干部数字学习的总体氛围。推动领导干部加强数字知识学习，使广大干部能够看得懂、用得好数字技术，增强运用数字技术推进各项工作的本领。二是制定政府数字化转型长期培养计划。构建综合、专业、有效的培训提能体系，培养塑造政府工作人员，尤其是领导干部的数字素养，提升其主动适应数字化发展的思维和数字治理能力，营造有利于数字政务稳步发展的良好氛围和人才保障。
《数字中国建设整体布局规划》首次明确提出了要推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合。数字政务对应政治建设，虽然其重心在于党政机关自身管理、服务以及业务运转的数字化转型，但它既是技术发展和经济社会变革的客观要求，也对经济、社会、文化等其他领域的转型有着重要的驱动和引导作用，是“五位一体”建设中的基础性和先导性工作。因此，还需要关注到高效协同的数字政务对数字中国建设的独有作用，注意到在数字中国建设过程中，不同领域中政府角色、功能以及发挥作用的方式会所有差异，让数字政务更好融入数字中国建设整体布局。
（一）数字政务对其他领域数字化转型的赋能与引导作用
数字化转型要求全社会，无论是公共组织还是私人组织都自发地转向数字化生产与消费。这就对数字政务的角色、功能和作用提出新的要求。首先，在经济领域，与经济数字化转型过程相伴随，数字要素的规模及利用效率将极大提高，促进生产、分配、流通、消费等经济环节的融合循环，形成场景丰富、功能集成、开放共享的云端生态，释放未来产业海量数字红利。同时，新经济生态及其运转方式对政府治理提出新的要求。政府需要全方位地调整治理的方式、节奏和工具，以适应新经济的发展需要。其次，在社会和文化层面，数字社会中人与物将通过智能终端、网络应用等紧密联结在一起，促进“物理－社会-信息”三元空间的相互映射、动态影响，构建形成广泛交互、高效协同的命运共同体。数字政务要实现对经济和社会的融合作用，逐步形成一个超大型的“连接”体系，将经济社会活动中位于不同地区、涉及不同事务的主体连接起来，并通过大网络、大系统、大数据、大平台形成系统性治理能力，让其更便捷、更有效地参与到社会活动之中。再次，在生态文明层面，数字技术全面变革生态治理的工具、方法和手段，资源利用效率进一步提高。人与自然间的链接具备更多的数字化要素，数字孪生、空间模拟极大提高了人类理解自然的方式和能力。
基于此，《数字中国建设整体布局规划》提出用数字技术“全面赋能经济社会发展”，这需要合理且充分地发挥数字政务的作用，其角色应该是“使能”而非“静待花开”。从规划文本来看，这种“使能”作用的发挥主要表现在如下三个方面：
第一，数字政务对多领域数字转型的先导性作用。通过“打通数字基础设施大动脉”和“畅通数据资源大循环”，为数字中国建设夯实基础。数字基础设施是数字化转型的起点，回顾我国数字化转型的历史，“三金工程”既是国民经济信息化的起步，同时也是中国信息化高速发展原点。基础设施的公共性和价值外溢性决定了基础设施建设应该发挥顶层设计和整体布局规划能力，在全国一体化算力网络布局实施方案的基础上，发挥地方积极性，推动数字基础设施建设。其次，在畅通数据资源循环体系建设方面，核心是建立数据资源汇聚和开发利用的基础制度。当前，受制于数据基础产权制度的不完善等因素的制约，公共数据的开发、运营和开放利用面临供需两不旺的尴尬处境，问题解决的关键在于建立数据要素流通制度，通过建立“数据要素按价值贡献参与分配机制”重建市场信心，稳定市场预期。
第二，发挥数字政务对国计民生各个领域的服务性作用。数字政务是影响营商环境建设的重要变量。协同高效的数字政务，将进一步提高政府对公共事务的管理运作能力，加强对经济社会发展变化的感知、预判及规控能力，更好地服务于建设社会主义现代化强国的要求和人民日益增长的美好生活需要。
第三，发挥数字政务对社会态势和公众需求的引领性作用。以数字化手段及时精准感知社会发展态势，不仅可以不断提高政府适应不断变化的环境，而且能够更好地满足多样化需求能力。伴随着人工智能、虚拟现实等新兴技术的发展与演进，政府政策的制定过程越来越呈现技术辅助下的多元参与和利益整合过程。政府政策制定过程更加敏捷，主动学习和适应变化，响应社会需求，并为社会变革提供动力。
（二）政府在不同领域中的角色与功能差异
数字中国建设涉及政治、经济、社会、文化、生态等多个领域。应该注意到不同领域数字化转型的主体、内容以及动力机制等都存在较大差异，对政府角色、定位和功能的要求也有所差异。
首先，数字社会是网络链接的数字化个体社会，个体是数字网络的基本节点。在数字社会中，个体与社会关系、社会分化逻辑以及社会运行基本规则都发生深刻变革[11]。从政府角度看，其关注的重心在于数字技术的社会化应用所导向的是怎样的一种未来社会状态，政府（或其他公权力主体）应该如何以及怎样促成这种社会形态演变。《数字中国建设整体布局规划》提出未来社会的目标是“普惠便捷”。从政府措施和角色上看，该文件使用的词主要包括“促进”“实施行动”“完善平台”“普及”“打造”等词语，强调政府在数字社会目标实现过程中的主体性作用和公共性责任的承担。
其次，数字经济是以数据为关键生产要素，以技术创新为核心驱动力，通过数字技术与实体经济深度融合，不断提高传统产业数字化、智能化水平，加速重构经济发展与政府治理模式的新型经济形态[12]。它是数字产业化、产业数字化以及政府对经济治理所共同构成的混合体。经济数字化是数字要素在生产、分配、交换、消费等环节渗透的过程，其中企业是主体，市场是主要的载体形态。在数字经济发展过程中，政府更多充当市场先期培育者和宏观引导者的角色。在“整体布局规划”的数字经济部分对政府角色的规定使用较多的词汇包括“引导”“培育”“支持”，强调发挥发挥“绿灯”投资案例引导作用。
再次，数字文化是传统文化形态在数字化环境中的延伸。作为人类发展过程中所创造精神财富的结晶，文化内容既包含人文精神等社会价值层面，同时也与一定社会经济活动相关联。数字文化既是“关乎人们在网络社会中如何行动和互动的观念、实践和期待”[13]，同时也是关乎价值产品生产、分配、交换消费的产业[14]。其中作为产业的数字文化，其生产具有大平台、小微企业以及个人互惠共生共同发展的特点。尤其在中国，数字文化产业的发展具有大市场、传统文化资源丰富等优势，繁荣的数字文化产业不仅有利于活跃市场经济，而且有助于推动中华优秀传统文化的海外传播[15]。因此，在数字文化的治理中，政策选择必须兼顾文化的价值和经济双重属性，在保证文化生产和消费彰显社会主义核心价值观的同时，契合数字文化产业发展的基本规律，发挥平台、网民等多元主体的能动性推动社会文化的繁荣和进步。具体来说，《数字中国建设整体布局规划》首先确立了鼓励数字文化发展整体基调，在此基础上一方面强调政府在文化发展中的积极性作用，包括“加强供给”、建设打造“国家文化大数据体系”和“数字文化展示平台”；另一方面也关注平台和广大网络主体和能动性的发挥，强调发挥市场价值规律的作用，“加快发展新型文化企业、文化业态、文化消费模式”。
最后，数字生态文明是数字技术赋能的产业、经济和社会生活方式的低碳化转型[16]。它试图通过激发数据要素在资源配置、市场监管和生产生活中的活化作用，提高资源的利用效率和环境保护水平，实现与环境协调的新绿色生产方式。但不可否认的是，产业和经济社会生活的绿色低碳转型的过程艰难，生态产品价值实现面临度量难、抵押难、交易难和变现难等诸多困境[17]。以破坏环境为代价的发展方式在社会生产生活中客观存在。因此，《数字中国建设整体布局规划》重点从生态环境系统综合治理的角度出发进行擘画，强调推动数字技术赋能的生态环境综合治理水平，主要包括构建信息化体系、国土空间基础信息平台以及数字孪生流域等措施。从具体内容看，数字生态文明领域“有为政府”的角色更加突出。
《数字中国建设整体布局规划》对各领域数字化建设的目标限定以及有关政府角色限定的词汇详见表3。
本文从数字政务概念的提出及意义、高效协同的内涵与要求、数字政务在“五位一体”中的地位和作用三个维度对数字中国整体布局下政府数字化转型进行了阐释。串联这三个分析维度的关键词有两个：党政机关和高效协同。首先，数字中国战略主要由各级党委政府及相关部门予以推动，这就要求后者既要积极稳妥推进自身的数字化转型，持续提升机关履职和政务运行效能，也要强化系统化布局、一体化推进，破除制约各领域数字化发展的体制机制障碍，建立适应数字化发展的制度体系。其次，高效协同既是数字政务的发展目标，在一定程度上也是数字中国整体布局得以实现的条件，这就需要政府数字化转型或者说数字政务在充分运用数字技术赋能政务运行，实现“五跨”“三融合”的同时，要做好与相关领域改革和规划的有效衔接、统筹推进，促进数字政务与数字经济、数字社会、数字文化、数字生态文明的协调发展，为其他领域的改革夯实基础、做好引领、持续赋能。因此，从数字中国整体布局看政府数字化转型，它是数字中国的组成部分，更是数字中国能够健康可持续发展的组织保障、制度保障与政策保障，政府数字化转型的作用和意义被提升到了一个新的高度。展望2035年乃至21世纪中叶，随着通信网络陆海空天一体化建设的全面推进，以及区块链、人工智能、量子计算等科学技术的深度应用，数字化发展将逐步进入成熟期，数字政务对经济社会各方面发展的赋能和引领作用更加凸显，数字政务建设本身也应该进入更加协同高效的新阶段。
（略）
高乐（1989—），中国行政管理学会助理研究员，研究方向为数字治理与社会治理。
李晓方（1984—），河海大学公共管理学院副教授，研究方向为大数据与政府治理创新。