转载请注明“刊载于《电子政务》2024年第10期”。
引用参考文献格式：
胡业飞. 责任配置、风险共担与激励相容：中国地方公共数据授权运营的治理机制问题研究[J]. 电子政务，2024(10): 22-31.
摘要：公共数据授权运营是国家为培育数据要素市场、促进公共数据开发利用所确立的政府新职能，需要一套比较完善的治理机制。基于多地访谈与政策文本分析，对当前我国地方公共数据授权运营治理机制进行刻画，并识别现阶段其面临的主要问题与挑战。总的来看，各地政府普遍建构了以“数源单位→数据主管部门→授权运营平台→授权运营主体→终端使用主体”为链条、政府授权为核心的公共数据授权运营治理机制，但该机制正面临三大问题的挑战，具体包括：数据平台责任配置问题，即授权运营平台建设与运行管理的权力与责任配置存在“集中保障安全”与“分置避免垄断”的两难；数据流通风险共担问题，即抽象化的风险共担实质上模糊了公共数据运营的授权主体归属，对风险预防与处置形成阻碍；数据供给激励相容问题，即缺乏有效激励工具来提升数源单位的数据供给积极性。通过划定平台企业业务范围、构建风险责任界定体系与共担机制、引入多元激励机制、纳入“敏捷治理”与“包容性治理”范式，上述问题与挑战有望得到解决。
关键词：公共数据；授权运营；数据治理；公共数据流通DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2024.10.003数据是新质生产力发展所不可或缺的重要资源。因而，数据的要素地位在近年来得以确认。2019年10月，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议表决通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次将数据列入要素行列。2020年4月，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》专门设置“加快培育数据要素市场”章节，进一步将数据作为要素市场建设的重要对象。在这一时代背景下，党和国家将促进公共数据流通确立为培育数据要素市场的工作重点，且充分体现在中央一系列政策文件之中。2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将“推进政府数据开放共享”列为培育数据要素市场的首要措施。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》则特别新增“开展政府数据授权运营试点”的重大政策部署，标志着公共数据授权运营这一政府新兴职能的正式产生。随后，党中央、国务院以及各地方政府持续针对公共数据授权运营做出政策安排。2022年年末，中共中央、国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（也被社会各界普遍简称为“数据二十条”）为公共数据授权运营提供了一系列指导原则，鼓励公共数据持有部门按照“原始数据不出域、数据可用不可见”原则，向社会提供模型、核验等产品和服务。在中央政策的引导下，北京、上海、浙江、山东、四川、贵州等多个省级政府以及济南、青岛、杭州、丽水等众多地方政府先后出台专门政策文件，中国地方公共数据授权运营的实践“大幕”徐徐拉开。面向公共数据授权运营的治理，中央政策重在“定调”而非“定动作”。这就要求我国各地方政府在中央确立的政策原则之下，自主开展公共数据授权运营治理机制设计与建设的探索。公共数据授权运营的“治理机制”是一个广义概念，包含围绕该项工作所设计的制度安排、组织体系与组织间关系，以及该制度安排之下的公共数据授权运营设计运作流程。目前，我国各地方政府根据本地实际情况，初步建立起了一套较为完整的地方公共数据授权运营治理机制，并以这套公共数据授权运营治理机制为基础推动公共数据流通。这也为公共管理学界带来两组重要研究问题：第一，总的来看，我国地方政府建起了何种公共数据授权运营治理机制？该治理机制在公共数据范畴、授权运营流程等方面做出怎样的安排？第二，当前我国地方政府所建立的公共数据授权运营治理机制正面临何种问题与挑战？哪些潜在路径能够有效应对这些问题与挑战，推动治理机制的完善？本文即在梳理公共数据授权运营既有文献及理论的基础上，利用研究团队在山东省、浙江省、福建省、贵州省、广东省等多地开展的深度访谈数据，结合对各地政策文件的深入分析，以中国地方公共数据授权运营治理机制为对象开展研究，尝试为上述研究问题提供具有理论与实践参考价值的学术解答。随着公共数据授权运营被确认为政府的一项新兴职能，该项工作也迅速成为了公共管理学界广泛关注的一项热点议题。特别是自2022年以来，一大批公共数据授权运营研究论文得以密集发表，初步建构起了数字治理领域下的公共数据授权运营知识体系。在本议题下，学术界首先关注的问题是如何厘清“公共数据开放”与“公共数据授权运营”之间的关系以及两者如何衔接的问题。例如，时祖光[1]认为，公共数据授权运营是解决公共数据开放中行政职能部门“不愿”且“不能”提供公共数据这一困境的一种出路，是实现公共数据价值释放的一种新形式。冯洋[2]从法律视角对公共数据授权运营的属性进行了分析，认为公共数据授权运营更贴近《行政许可法》第十二条第二项所规定的行政特许经营。肖卫兵[3]则着眼于公共数据授权运营在政社互动中的表现形式，认为政府数据授权运营是基于安全可控原则的公共数据有条件开放，具体实现形式是公共数据形成数据产品后有偿提供给社会使用。尽管观点存在分歧，学者们基本在公共数据开放与授权运营的功能搭配方面达成共识，即非敏感数据应通过开放方式进行流通，敏感数据则进入授权运营路径。此外，许多学者也提出，公共数据授权运营工作可能会面临包括部门协调阻滞、运营意愿欠缺等风险问题与现实挑战。例如，张会平等[4]、颜佳华等[5]指出，现阶段的公共数据授权运营工作面临数据权属不清、部门间相互掣肘、政府与市场主体之间责任纠纷等风险与挑战。王伟玲[6]则从政府视角出发，指出政府部门的授权意识淡薄以及公共数据授权范围不明确，为公共数据授权运营构成了长期挑战。龚芳颖等[7]、沈斌[8]认为，如果公共数据授权运营与公共数据开放之间的关系始终悬而未决，这将极大影响公共数据授权运营的制度设计和工作开展。胡元聪[9]、马颜昕[10]、吴亮等[11]则从收益分配的角度，担忧地方政府公共数据授权运营不能恰当地平衡公共利益和成本收回。在上述研究的基础上，公共管理学术界进一步提出了推动公共数据授权运营发展的一系列建议，涵盖立法、政社合作等经典治理工具。袁强等[12]提出，公共数据授权运营可以在定价过程中引入第三方评估来改进公共数据授权运营效能。刘阳阳[13]和门理想等[14]都关注到了公共数据授权运营中的收益分配问题，认为可以在公共数据授权运营中引入多种灵活的收费方式，并从效率与公平兼顾、成本与收益匹配的原则出发，建立合理的跨部门收益分配制度。胡业飞等[15]、叶明等[16]强调公共数据授权运营应是安全与效率并重，可考虑在技术应用与法制建设中采纳更具创新性的工具。常江等[17]则提出，面向公共数据授权运营这一新兴事物，应先在地方层面立法探索，然后再推进国家立法，最终整体提升这一领域的法制化水平。总体而言，学术界目前已围绕公共数据授权运营议题开展了多视角、多维度的学术讨论，并在多个问题上涌现出了一系列有价值的学术观点。不过，上述研究大多数只是基于学理演绎的理论探讨，这一特征在法学领域的相关研究中尤为突出。在公共管理与信息资源管理领域，相当数量的公共数据授权运营研究也主要采用理论分析范式，另有一部分虽研究具有一定的实证属性，但这些实证研究中的多数是针对各地公共数据授权运营政策文本展开分析，仅有少数学者基于在四川、福建、海南等地的访谈与田野调查数据进行案例构建。可见，目前公共数据授权运营研究需要更多地区的实证证据来充分地呈现中国地方公共数据授权运营的治理机制，并更深入地揭示其面临的主要问题与挑战。这为利用山东、浙江、贵州、广东等地的实证数据开展本研究提供了一定空间。尽管我国各地政府的公共数据授权运营治理工作总体正处于探索性的成长阶段，但以“数据二十条”确定的工作原则为基础，北京、四川成都、湖南长沙、浙江等地先行先试，为我国其他地区推进公共数据授权运营治理机制的建设提供了指导精神与参照范本。2023年下半年则是我国地方公共数据授权运营相关政策文件密集出台的高峰期，数十个地方政府先后启动本地公共数据授权运营工作，中国地方公共数据授权运营的治理机制初现雏形。通过对访谈数据与政策文本的分析发现，我国各地的公共数据授权运营治理机制设计一定程度上存在两个方面的共性。第一，“数据”对象含义从“狭义政府数据”普遍扩展到“广义公共数据”，即作为授权运营对象的公共数据不仅指涉行政职能部门所掌握的数据资源，还包含承担公共服务和公共事业运营工作的相关机构所掌握的数据资源。例如，作为公共数据授权运营先行者的四川省成都市在2020年制定《成都市公共数据运营服务管理办法》时，对“公共数据”的界定还限定在“政务部门在依法履职过程中”所产生的数据资源。而到2023年，作为公共数据授权运营的第二批“先锋队”，北京市将公共数据的提供机构从行政职能部门扩展到了“经依法授权具有管理公共事务职能的组织”；山东省青岛市从行政职能部门延伸到“供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织”；湖南省长沙市、山东省济南市则用“公共服务企事业单位”这一更为简洁的方式概括行政职能部门之外的公共数据提供机构。以上述地方实践作为标杆，后续开展公共数据授权运营工作的地区也普遍延续了对“公共数据”广义范畴的采纳，将行政职能部门与公共服务企事业单位所拥有的数据资源共同确认为公共数据。第二，各地授权运营工作流程遵循比较一致的“平台汇聚并向一二级市场阶梯流通”的设计逻辑内核，只是在谁负责平台的建设与运行管理工作、平台是否直接面向二级市场等具体安排上存在一定差异。以过程中的流通对象是“原始公共数据”还是“加工后数据产品”作为划分标准，我国地方公共数据授权运营的工作流程可以切分为两个阶段（参见图1）。
公共数据授权运营工作流程的第一阶段，是原始公共数据从公共数据供给部门出发流向公共数据行政主管部门，再从数据主管部门流向公共数据授权运营平台完成汇聚。作为公共数据的供给主体，行政职能部门与公共服务企事业单位是公共数据在授权运营过程中流通的起点。这些机构有着确保公共数据质量和完整性的责任，需要在流通启动之前进行数据验证、清洗和整理。随后，原始公共数据集一般会归集到公共数据的行政主管部门这里。该部门负责统筹、协调和组织公共数据在授权运营过程中的流通工作，同时也通常在格式标准化、去敏感化处理、元数据标注等方面承担业务责任，为公共数据的后续流通创造更大程度的便利。之后，经过上述处理的原始公共数据会被汇聚储存在公共数据授权运营平台之上。该平台会对原始公共数据进行进一步分类编目，为公共数据在授权运营下一阶段的流通做准备。在公共数据授权运营工作流程的第二阶段，发生流通的就不再是原始公共数据，而是加工处理后的初级与高级数据产品。按照中央“数据二十条”所确立的公共数据授权运营“原始数据不出域、数据可用不可见”工作原则，原始公共数据的流通到公共数据授权运营平台为止。随后发生的，是由原始数据集所开发形成的数据产品从公共数据授权运营平台到授权运营主体再到数据产品终端使用主体的流通。在第二阶段流通的数据产品特指利用原始公共数据加工形成的数据包、数据模型、数据接口、数据服务、数据报告、业务服务等。同时，公共数据授权运营的第二阶段会形成一级市场与二级市场，发生数据产品从一级市场向二级市场的阶梯流通。在一级市场中，公共数据授权运营平台首先会利用大数据技术对原始公共数据进行加工，通过深度清洗、整合、建模等一系列操作，形成具有一定附加价值的数据产品，其中以可支撑二次开发利用的初级数据产品居多。随后，满足安全保障、开发能力等相关资质条件的公共数据运营主体（以数商为主），依照“一场景、一审核、一授权”原则，向政府与平台申请获得授权，再基于公共数据授权运营平台的初级数据产品进一步开展深度加工，以形成高级数据产品。随后，在二级市场层面，获得授权的公共数据运营主体（数商等）通过数据交易所、App、小程序等多元渠道，面向社会各类用户提供这些高级数据产品，公共数据授权运营的全过程也至此完成。在现实实践层面，尽管各地的公共数据授权运营治理机制设计总体一致，但仍有一些具体细节安排上的差异。例如，在授权运营的第一阶段，一部分地区是由数据主管部门基于平台统一进行授权运营工作管理，另外一部分地区（例如北京）则安排数源单位在公共数据授权运营平台上建设专区，从而强化数源单位的管理责任，平台只做底层支撑。在授权运营的第二阶段，部分地区要求授权运营平台只进入一级市场，但也有部分地区允许乃至鼓励平台从一级市场延伸进入二级市场以扮演“数商”角色，直接面向企业与大众提供高级数据产品。这一安排的主要考量在于：公共数据授权运营平台多数由当地具有较强实力的国企承担建设运营任务，因而多地政府都期望这些国企能够跨一二级市场直接拉动当地数据产业发展。四、责任、风险、激励：公共数据授权运营治理机制中的问题与挑战伴随治理机制的初步建设完成，公共数据授权运营在我国多地进入实操阶段，一系列运营项目通过审核并正式启动。这同时也意味着，公共数据授权运营治理机制建设进入到了一个识别问题、查缺补漏、提升水平的新发展阶段。那么，从哪些角度重点切入并识别当前我国地方公共数据授权运营治理机制的现存问题呢？对于经典的政府治理研究而言，有三方面核心问题通常会对政府治理构成显著挑战，也往往成为政府治理的改革重点：一是责任配置问题，即如何在上下多个行政层级或多个行政部门之间分配治理责任，分散抑或集中配置相关责任[18,19]；二是风险应对问题，即如何有效应对治理过程中所存在的风险挑战[20,21]；三是激励机制问题，即如何在治理活动中设置行之有效的激励机制，从而实现上下各层级与横向各部门之间的激励相容，推动治理活动的有效开展。[22,23] 上述理论所指向的重点议题，与我国公共数据授权运营治理机制的实际问题之间发生了比较精确的映射。山东省、浙江省、福建省、贵州省、广东省等各地受访官员以及授权运营从业人员普遍反映，当前地方公共数据授权运营工作正面临着数据平台责任配置、数据流通风险共担以及数据供给激励相容等三大方面显著挑战。（一）公共数据授权运营治理机制建设挑战之一：数据平台的责任配置公共数据的授权运营涉及公共数据供给部门、主管部门、运营平台、运营机构与终端用户，是多部门协同共治的一个典型合作治理过程。其合作治理本质也意味着：在多部门之间不仅有着权力与权利的部门间分配，同时也必然伴随着责任在多方主体之间的配置问题。公共数据授权运营治理机制中的责任配置问题，突出体现在公共数据授权运营平台的建设与运行管理权配置之上。各地政府面临的一个普遍问题，即是否授权一家企业来完全负责公共数据授权运营平台的建设与运作管理工作。这一问题的产生，本质上来自政府对数据安全的高度关注。实际上，授权运营这一公共数据流通新形式的产生，本就是对政府管控公共数据流通安全需求的一种响应。由于经典的公共数据开放职能通常要求公共数据以“不收费、无门槛、非定向”的方式向社会供给，各地政府普遍认为这一方式难以支撑对于高价值、高敏感性数据的安全管控要求。针对这一问题，定向开展的公共数据授权运营活动不仅为运营主体设置了资质条件的门槛，还提出了“原始数据不出域、数据可用不可见”的工作原则，大幅提升了对公共数据流通安全的保障力度。不过，这也同时意味着，公共数据授权运营平台是原始公共数据集中与汇聚的终点，这为该平台赋予了极大的价值链内支配性权力，以及公共数据开放平台所不具备的特殊地位。此时，各地政府在进行责任配置时，需要对公共数据授权运营平台的建设运行主体选择做出慎重决策。在这一问题上，目前已开启公共数据授权运营工作的多数地方政府往往选择将公共数据授权运营平台的建设与运行管理权交由一家与政府关系较为紧密的国有企业，由该国企负责平台的建设、维护与日常运转。例如，作为公共数据授权运营先行者之一的四川省成都市将当地平台的建设运行责任交予成都数据集团，该集团是由成都市大数据集团股份有限公司改组成立，股东包括成都产业集团、成都科服集团、成都高投集团、成都城投集团、成都交投集团、成都交子金控集团、成都设计咨询集团，全部为成都市属国企。山东省青岛市则授权华通集团负责当地公共数据授权运营平台的建设运行，该集团母公司为青岛国资委全资控股的华通国有资本投资运营集团。由河南省属国企豫信电子全资控股、承建河南公共数据授权运营平台的河南数据集团与成都、青岛案例有着相类似的情况。上述地方政府对平台建设运行责任配置的安排，主要是从强化公共数据流通的安全管理出发。一位受访的地方官员将这些与政府关联紧密的国有企业比喻为“政府手臂的延伸”，以这种“准内部化”的方式来将公共数据安全的管理置于行政体系“内部”来处理，从而达到降低风险的目的：“（负责平台运行的国企）做这件事情就和供水、供气的单位一样，就是代表政府，就是作为政府向社会提供数据要素的一个出口。也就是说，它就是作为政府的一个治数环节，统一按照要求管理，安全就有保障。”（访谈记录：1008AHCAA）也有部分地方政府对授权单一企业负责公共数据授权运营平台的建设运行表达了异议。对于本地拥有多家互联网大厂的部分地区而言，将汇聚了全部原始公共数据的授权运营平台交由一家企业（即使这家企业属于国企）来管理运作，无疑是在数据产业内部创造了一种“垄断”。另一名受访的地方官员就在这一问题上表达了担忧：“我们省内对成立一个数据集团有不同声音。把所有的公共数据都交给这一家企业，能放心吗？并且这一做法，法律上完全合适吗？公众同意了吗？其他企业同意了吗？”（访谈记录：1007AGAIB）在上述因素的潜在影响之下，数个省市做出了与其他地区相异的行动选择。2023年12月，北京市印发《北京市公共数据专区授权运营管理办法》，以“专区”为基础场域开展公共数据授权运营工作，并在办法第三条中明确规定“公共数据专区是指针对重大领域、重点区域或特定场景，为推动公共数据的多源融合及社会化开发利用、释放数据要素价值而建设的各类专题领域或特定区域的统称，一般分为领域类、区域类及综合基础类”。这一规定意味着：北京市理论上可围绕不同的专题数据区域建设多个公共数据授权运营平台，实现“一专区一平台”，并将授权运营平台的建设运行责任分配给多家企业。相比之下，在浙江省，按照《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》的政策安排，公共数据授权运营主体理论上是直接面向浙江省公共数据主管部门提交相关申请。这意味着由浙江当地政府实质负责公共数据授权运营平台的建设运行，而非交由某一企业承担。类似地，湖南省长沙市在《长沙市政务数据运营暂行管理办法》第十六条中明确提出：“市数据资源管理部门负责组织推进政务数据运营平台的建设，作为本市行政区域内统一的政务数据授权运营通道和管理平台。”这更是明确由当地政府将公共数据授权运营平台的建设运行责任收回自管。当然，这一决策需要政府部门匹配较强的数据管理能力与管理资源，否则无法支撑公共数据授权运营平台的正常运转。（二）公共数据授权运营治理机制建设挑战之二：数据流通的风险共担公共数据授权运营作为公共数据流通的新路径，实质上是为高价值、高敏感性公共数据的安全流通提供一套解决方案。因此，为保障公共数据安全，我国各地政府在进行公共数据的授权运营时，普遍以中央政府“数据二十条”所设立相关原则为指导，严格遵循“一场景、一审核、一授权”规则开展工作。为强化对公共数据授权运营潜在风险的管控，我国各地政府都建设了多部门协调机制。该机制整合了公共数据主管部门与数据供给部门，同时延请外部专家组成专家委员会，共同开展公共数据授权运营项目的事前安全审查与事后安全监管工作。各地政府以多部门协调机制为基础，建立了公共数据授权运营的风险共担机制。例如，浙江省杭州市在《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》中规定：公共数据主管部门须定期组织协调机制有关成员单位和数据提供单位对公共数据进行审核，其中涉及基本安全要求、技术与安全要求的审核结果有效期限为2年，应用场景要求实行“一场景、一清单、一审核”，并通过网络安全评审。辽宁省沈阳市在《沈阳市公共数据授权运营工作指南（试行）》第十七条、第十八条中明确规定了面向公共数据授权运营主体的事后安全监管规范，要求公共数据授权运营主体形成公共数据使用的全程记录并提交沈阳市政务信息资源共享平台，同时定期向沈阳市大数据管理局提交公共数据授权运营报告。沈阳市大数据管理局联合市大数据中心不定期对公共数据授权运营主体的数据开发利用记录以及报告进行检查，以便及时发现相关风险问题并推动整改。不过，“风险共担”机制的确立，不意味着公共数据授权运营风险由所有相关机构“平摊”，而是最终会指向实际的主要授权主体。这一问题的发生主要与公共数据运营权利的授权过程高度挂钩。公共行政领域一直存在一条“委托代理原则”，即在行政委托或授权的情形下，尽管公共事务下的具体行为是由被授权的主体（或称被授权人）实施，但由于授权源头为公共行政部门，因而授权主体（政府）对被授权主体行为的合理性与合法性负有监督和指导的责任。如果被授权主体的行为导致负面社会效应乃至严重法律后果，特别是发生对第三方权益的侵害，作为授权主体的政府往往需要先行面向社会承担救济责任。这一“委托代理原则”的存在意味着：尽管我国各地方政府为公共数据授权运营工作建立了“风险共担”机制，但该机制的内核却是“谁授权，谁就要为风险救济最终兜底”的真实逻辑。因此，在地方公共数据授权运营的操作中，将哪一部门确立为授权主体成了一个关键问题。部分地区将授权主体指向了作为整体的政府。例如浙江省设置了由公共数据、网信、发展改革、经信、公安、国家安全、司法行政、财政、市场监管等省级单位组成的省级公共数据授权运营管理工作协调机制，并在《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》中确认该机制负责“审议给予、终止或撤销省级授权运营等重大事项”。这意味着，浙江公共数据主管部门与数据供给部门都只参与授权活动中的部分工作环节，公共数据授权运营的授权主体最终只能是省政府本身，而无法指向任何一个单一的行政部门。不过，这一安排实质上是回避了授权主体的归属确认问题，从而没有在“风险共担”机制中确立一个风险救济责任在政府各部门之间的清晰分配方法。山东省济南市则在这一问题上为授权主体归属做出了比较清晰的划分。济南市将公共数据的授权运营划分为“分领域授权”与“综合授权”两类。其中，“分领域授权”是授权运营主体围绕一个场景只申请利用单一部门的数据，此时行政职能部门或公共服务企事业单位直接面向该授权运营主体进行授权。“综合授权”则是授权运营主体围绕一个场景申请利用多部门数据。在此情况下，济南市规定由大数据行政主管部门（济南市大数据局）来进行授权。当地受访官员认为，这一授权主体归属的安排，最终也确定了各个部门承担何种的安全监管与风险救济义务：“要求就是‘谁授权谁监管’。大数据局进行综合授权，就是由大数据局承担主要的监管义务；职能部门做分领域授权，就由该部门承担主要监管义务，大数据局提供监管辅助。这是我们的办法规定的。”（访谈记录：1006AHIBC）不过，在现有制度安排下，直接让行政职能部门作为公共数据运营的授权主体，很有可能会抑制作为数据供给主体的行政职能部门在公共数据授权运营工作中的参与积极性。在访谈中发现，各地大数据主管部门普遍担心：在目前对于行政职能部门缺乏相应激励的情况下，如果大幅度地强化行政职能部门的安全监管与风险救济义务，可能在数据供给源头上为公共数据授权运营工作的开展带来阻碍。面对这一问题，福建省提供的一种解决思路是由公共数据主管部门上收公共数据授权运营的授权权力，统一面向公共数据授权运营主体进行授权，从而将数据主管部门确立为唯一的授权主体。该省设置了一个公共数据授权运营的前置审批环节，即数据供给部门须针对一个原始公共数据集是否纳入公共数据授权运营进行把关。当数据供给部门完成把关并予以批准后，原始公共数据集就上传至公共数据授权运营平台，由数据主管部门统一面向社会主体进行授权，行政职能部门无需再挂心授权工作。一名受访官员对福建省在这一问题上的具体处理方式做了以下的描述：“原先一个场景涉及到五个数据集背后的三个部门，需要这三个部门都同意。现在如果满足原始数据可用不可见的授权运营要求，只要数据主管部门一家同意即可授权，不需要数源单位同意……把数据主管部门做成总枢纽、总通道、总结算、总出口。”（访谈记录：1006AHIBC）当然，福建公共数据主管部门也充分意识到：权力越集中、事情越便利，同时风险越大、责任越大。由于目前公共数据授权运营工作方兴未艾，尚未出现重大风险事件，因而由单一的公共数据主管部门作为集中的授权主体，是否能够真正完成风险处置与救济兜底，还需要持续观察。（三）公共数据授权运营治理机制建设挑战之三：数据供给的激励相容面向参与主体提供充分的激励，是建构治理机制的核心议题之一。“激励相容”描绘的是治理机制建设所希望达成的一种激励状态，即大组织内的个体组成单元在追求或维护其个体价值或利益时，其行为能够与大组织整体价值的最大化目标相一致。在公共数据授权运营工作中，“大组织”即地方政府，“个体组成单元”即地方政府内的数据主管部门（大数据局）以及数据供给部门（各行政职能部门以及公共服务企事业单位）。公共数据授权运营治理机制建设必须力求实现“大组织”与“个体组成单元”间的激励相容。作为“大组织”，地方政府的核心目标是尽可能地推动公共数据授权运营事业发展，在增进高价值公共数据产品供给的同时，挖掘更大规模的公共数据产品需求，从而实现公共数据的“供需两旺”。从这一点出发，数据主管部门（大数据局）的核心目标与地方政府这个“大组织”的核心目标是比较一致的。作为地方政府在公共数据授权运营工作上的直接委托人，公共数据授权运营的大发展同样也是数据主管部门的根本目标。公共数据的“供需两旺”将直接转化为数据主管部门的工作绩效。存在“激励相容”挑战的主要是负责供给公共数据的行政职能部门。如前文所述，作为数源的行政职能部门不仅需要提供高质量、无差错、清洗后的原始数据集，还要在公共数据授权运营的风险共担机制下承担部分的事前安全审查、事中风险管理以及事后救济义务。如果行政职能部门直接作为授权主体，那么上述责任义务的主要部分都将落到该数源单位的“肩上”。此时，如何为行政职能部门的数据供给活动提供充分的激励，成为公共数据授权运营治理机制的一个极为重大的议题。如果激励缺位，行政职能部门很有可能消极应对公共数据授权运营工作，只向公共数据授权运营平台提供较少的低价值、低敏感数据，从而降低自身的风险承担压力，同时寻找其他渠道（而非公共数据授权运营）来从自身掌握的公共数据中获得更高的价值回馈。何以激励？一个最基本的路径似乎是财政经费的回馈（即经济激励）。按照行为公共管理中的公共选择理论，财政经费的获取是一个行政部门维持并提升其运转效能的重要目标。学术界已有一系列研究成果论证了政府在公共数据流通过程中收费的合法性。[24,25]同时，中央“数据二十条”也在有关公共数据授权运营的章节中提出“探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，为公共数据授权运营过程中的政府收费行为提供了政策支撑。然而，问题在于，我国在财税领域设置了“收支两条线”这一根本性的管理制度。在这一制度下，各行政机关和事业单位取得的非税收入，必须按国家规定全额上缴财政并纳入部门的预算管理；同时，行政机关与事业单位支出的发生则必须以财政部门所批准的部门预算为根据。这意味着，公共数据授权运营通过行政收费获得的非税收入将统一纳入本级政府预算管理，不会给作为公共数据供给来源的行政职能部门以直接的财政激励。何况，在公共数据授权运营发展初期，我国大部分地方政府依然是以免费供给的方式授权社会机构运营并开发利用公共数据。通过经济手段为公共数据的数源单位提供激励，这一路径与现实情况之间距离尚远。因此，在处理激励问题时，我国大部分地方政府都选择回归行政科层组织的传统激励手段——绩效考核与政治势能推动。例如，山东省济南市将公共数据授权运营的部门工作情况纳入考核范畴，对于公共数据供给质量不达标、数据更新不到位的部门进行督办提示，如果部门不做整改，则给予绩效扣分。此外，高层领导亲抓公共数据授权运营工作，同样对掌握公共数据的各行政职能部门以及公共服务企事业单位有一定的推动作用。而在上述两种传统激励手段之外，大数据主管部门与各行政职能部门之间的非正式关联也在公共数据授权运营工作过程中发挥不可或缺的作用。来自某省数据主管部门的一位受访官员这样描绘其利用官员间情感关系来劝说行政职能部门供给公共数据的过程：“推动数源单位拿出数据，必须要磨，这就是一个拉锯战，要磨到他（指数源单位）同意。”（访谈记录：1010AGEBD）传统上基于行政科层逻辑的激励手段有着明显的激励效能边界。当存在明显的信息不对称时，这些激励手段的效果将十分有限。在公共数据授权运营的场域内，真正了解高质量公共数据存量的主体始终是行政职能部门以及公共服务企事业单位这些数源单位，而非这些单位的上级领导。因此，各地普遍反映，考核等传统科层激励手段并不能充分满足公共数据授权运营的工作需求，“激励相容”远未达成。也有地方政府试图寻找更优的激励路径。例如部分省份正在探索能否将公共数据授权运营所收取费用中的一部分放入一个专项经费账户之中，这个专项经费可以为提供数据的数源单位在未来的信息化改造与建设活动中分担一部分成本支出。不过，一方面公共数据授权运营的收费与数源单位的信息化建设之间有着不小的时间距离，难以为数源单位构成一种直接生效的激励；另一方面，如前文所述，目前我国大部分地方政府仍免费授权社会机构对公共数据进行开发利用，这意味着“收费反哺信息化建设”这一激励路径是否具有实际效果，还需要更长的时间来等待收费授权的落地实施再观察。（四）小结：责任配置、风险共担与激励相容的现实挑战综上所述，当前我国公共数据授权运营工作在“责任配置”“风险共担”与“激励相容”等三大方面，正在面临显著挑战（参见图2）：
第一，如何恰当配置公共数据授权运营平台的建设与运行管理权，从而解决好“责任配置”这一底层问题。对于我国地方政府而言，如果将上述权力配置给单一企业，可能会在数据产业内形成垄断；将上述权力配置给多家企业，则存在更大的数据管理风险；将上述权力收回至政府自主运营平台，则对政府的技术能力以及资源储备提出较大的挑战。这一“两难”乃至“三难”问题会对公共数据授权运营工作实际开展造成阻碍。第二，如何破除公共数据运营授权中的风险归属模糊且不平衡的问题，真正实现“风险共担”。一方面，抽象化的“风险共担”实质是“风险难担”，模糊化了公共数据运营授权主体归属，不利于为公共数据的供给与流通提供充分的安全保障；另一方面，由于政府须承担主要的风险管理与事后救济义务，风险共担机制的缺乏会对行政职能部门等数源单位在公共数据授权运营工作中的参与形成显著抑制效应，减少公共数据的有效供给。第三，如何面向数源单位提供有效激励，从而形成“激励相容”格局，切实提升高质量公共数据的供给水平。目前，上级主要依靠传统科层激励手段推动各下属职能部门通过授权运营路径提供公共数据，但这一手段有着明显的激励效应“天花板”。而在“收支两条线”的财税管理体制下，基于收费授权的经济激励手段对各数源单位的数据供给活动不具备真实的推动作用，削弱公共数据授权运营对“公共数据供不出”问题的解决效能。五、结论与建议：完善中国地方公共数据授权运营治理机制的行动路径构建系统完善的治理机制，是发展地方公共数据授权运营事业的必要基础，也是实现公共数据“供得出、流得动、用得好”的关键所在。通过对多地深度访谈数据以及政策文本数据的分析，全面刻画了我国地方公共数据授权运营治理机制的概貌，并深入分析该治理机制正面临的主要问题与挑战。研究发现：我国地方公共数据授权运营治理机制建构了以“数源单位→数据主管部门→授权运营平台→授权运营主体→终端使用主体”为流通链条、政府授权为核心的工作流程，且以授权运营平台为分界点，前半部分为原始公共数据在政府系统内的流通，后半部分为加工后数据产品在一二级市场的流通。在此基础上，进一步识别出当前我国地方公共数据授权运营治理机制在“责任配置”“风险共担”与“激励相容”三方面所面临的显著挑战，具体体现为平台管理责任归属有争议、风险归属模糊且不平衡、数据供给有效激励手段的相对欠缺。基于上述分析结果，提出四条完善我国地方公共数据授权运营治理机制的潜在路径：第一，针对“责任配置”方面的平台建设与运行管理责任归属问题，政府可根据本地实际情况，授权一家企业建设授权运营平台，或在既有公共数据平台上授权多家企业建设授权运营专区。如地方公共数据授权运营平台统一交由一家企业负责建设管理，政府则应要求该企业将业务范围限制在一级市场之内，或在有限周期、有限领域内进入二级市场发挥示范作用，并最终适时退出二级市场，避免单一企业在公共数据授权运营链条上下游形成普遍垄断地位。第二，针对“风险共担”方面的风险归属模糊且不平衡问题，政府应基于法律法规与政策，联合社会各方主体构建一套公共数据授权运营风险责任界定体系，明确授权运营过程中风险的具体归属以及各方相关主体的风险处置义务，确保每一环节的风险管理都有章可循，避免风险归属模糊导致的处置困境。同时，政府还可推动建设多种形式的风险共担机制，例如借助保险工具分散公共数据运营过程中的风险，或鼓励数据产业链上企业共同设立风险应对基金，为基金参与成员提供风险损失补偿。第三，针对“激励相容”方面的数据供给激励相对欠缺问题，政府应探索施用多元激励手段，在传统科层驱动手段之外引入多种非物质激励机制（如表彰、荣誉、职业发展机会等），提高数源单位参与公共数据授权运营工作的积极性。同时，政府还应建立科学合理的绩效考核体系，将数源单位的数据供给质量及其社会影响力适度纳入考核指标，更好地推动数源单位面向社会提供高质量公共数据。第四，为实现公共数据授权运营工作高质量发展，政府应将“敏捷治理”与“包容性治理”范式纳入公共数据授权运营治理机制的设计与建设之中。一方面，政府应把握好激励数字创新与数据安全保障之间的平衡，拓宽社会各主体对公共数据的获取面与开发利用水平，同时敏捷应对风险问题、减少风险损害。另一方面，政府应推动建立一个多方主体参与的协商平台，增强决策包容性与代表性，提升公众对公共数据授权运营安全性、可靠性的信任度。将上述行动路径进行有机组合，就构成了一套比较完整的公共数据授权运营治理机制改进方案，有望破解当前授权运营工作在“责任”“风险”与“激励”三方面所面临的问题与挑战。究其本质，公共数据授权运营是创新政府职能、助力新兴产业的新生事物，因而在上述行动路径方案的基础上，我国各级政府还应秉持“勇闯创新无人区”精神，以有效应对公共数据授权运营治理挑战为长期目标，持续探索更优的治理机制设计。胡业飞，管理学博士，复旦大学国际关系与公共事务学院院长助理，副教授，复旦大学数字与移动治理实验室副主任，主要研究方向为数字政府、数据治理、技术标准、合作治理。*基金项目：国家社会科学基金重大项目“面向数字化发展的公共数据开放利用体系与能力建设研究”（项目号：21&ZD337）。