在“世界人权日”来临、2021年“消除对妇女的暴力十六日行动”结束之际，北京为平妇女权益机构发布反家暴法5周年监测系列报告的压轴之作——国家机构篇，关注国家层面的政策落实、地方配套机制的建立及各部门的履职情况，对反家暴相关责任方提出政策建议并督促改善。该系列报告共有五篇，其中三篇是通过媒体、国家机构和民间作用的三重叙事角度，梳理五年来的反家暴工作；其余两篇分别为抗疫专题篇“新冠疫情期间的家庭暴力：应对措施及挑战”；及地方专题篇“上海受理和核发保护令情况考察”。报告下载地址见文末。
“国家禁止任何形式的家庭暴力”，是《中华人民共和国反家庭暴力法》的庄严宣告（第一章第三条）。《中华人民共和国反家庭暴力法》（下文简称《反家暴法》）自2016年3月1日至2021年2月28日，已经实施5周年。国家公权力机构和政府授权的机构作为制定和落实反家庭暴力法、保障公民权益的责任主体，其作为备受万众瞩目。
作为北京为平妇女权益机构的《反家暴法》实施五周年监测报告系列之国家机构篇，本专题报告的关注范围包括：中央和地方的立法和司法机构、中央和地方的政府各相关部门、群团组织和村居委会5年来贯彻实施《反家暴法》的进展，包括国家层面的制度建设、政策措施，省级地方配套的立法、政策、机制及其作用，以及村居委会在反家暴方面的履职情况。《反家暴法》确立了各个责任主体的责任和义务，明确了反家暴工作的基本原则。具有可操作性的实施细则和工作规范才能赋予法律以生命，将反家暴工作落到实处。在2018年3月《反家暴法》出台两周年之际，有全国政协委员提出应“遏制家庭暴力，制定《反家暴法》实施细则”。
截止到2021年2月28日，《反家暴法》全国性实施细则和工作规程，能检索到的只有全国妇联权益部在2018年3月5日下发了《妇联组织受理家庭暴力投诉工作规程》，该规程对县以上妇联维权机构和信访窗口接待处理群众有关家庭暴力的咨询投诉工作进行规范，内容包括：预防和发现家庭暴力，如何受理妇女求助，家暴投诉分级处理，对家暴投诉跟踪回访等具体内容。并以图文形式制作了操作指南。《反家暴法》实施以来，报警已经成为最主要的求助方式。5年来，我们能检索到的公安部的跟进工作只有间接信息。如2020年3月，妇联权益部负责人答记者问中提到：公安部已经将家庭暴力职责纳入《公安部现场执法指引》，要求各地公安机关及时出警制止家庭暴力行为。目前还没有查阅到这一指引的具体内容和相关报道。依据《反家暴法》关于家暴处置的规定，公安机关具有接警、出警、取证、告诫、采取强制措施、处罚，以及协助执行人身安全保护令等职责。在《反家暴法》执法中需要涉及诸多规范性指引，包括首接责任、危险程度评估、接出警流程（如固定证据），在伦理义务上包括保护隐私、防范二次伤害，在联动义务上包括转介，在处置上还包括告诫、跟踪回访等。根据反家暴一线工作者的反馈，很多基层派出所和干警还并不知晓有关要求，没有规范的操作程序和工作标准，处警时具有个人随意性，常常将家庭暴力和普通家庭纠纷混淆，甚至不知道何为告诫书。因此容易造成暴力反复、多次报警的情况，并发生过出警无效、当事人被家暴致死，以及干警在出警中伤亡的悲剧。从对有关机制和制度的政策文件梳理中，我们认为国家层面对《反家暴法》的执行措施仍有不足之处，如：1.责任部门的实施措施出台乏力；除妇联外，反家暴中明确规定了具体责任的其他责任部门，如新闻传播管理部门、教育部、卫健委、司法部、公安部、检察院、法院、工会、共青团和残联，尚未就本部门一线工作人员开展反家暴工作出台具体的要求和指引；2.多部门合作的机制，目前只限于家事审判和妇联与检察院两个部门，在机制建设上仍然缺乏全环节和其他关键部门之间的打通；3.对无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的强制报告，目前出台文件已经从托育机构幼儿和农村留守儿童、困境儿童，逐步覆盖到全部未成年人群体，但对于《反家暴法》所提到的五类应以特殊保护的群体“未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者”，尤其是其中更为弱势的失能失智老人、精神障碍群体遭遇家暴，目前尚未见到包括强制报告在内的特殊保护措施。此外，已经出台的强制报告制度仍然有一些疏漏，如对强制报告的主体的个人信息的保护性措施没有具体规定，对强制报告之后公安机关的跟进工作缺乏安排等。4.司法程序是对家暴实施干预的重要环节，但关于家庭暴力的不同表现形式、证据标准认定明确化、不履行强制报告等义务的责任监督、人身安全保护令的签发标准、涉家暴案件子女抚养权的判决、涉家暴案件的法律援助服务等至关重要的一系列问题仍然没有进一步的回应，这也导致司法实践难以产生实质性的进展、家暴受害人的权利不易得到及时和切实的保障。处境并没有得到显著改善。因此有论者呼吁出台《反家暴法》适用司法解释、全面解答涉家暴案件司法实践中的问题。5.《反家暴法》在预防、干预和处置家庭暴力方面根据以往实践提出了很多有效的机制和手段，包括预防宣传、强制报告、公安告诫制度、受害人庇护、人身安全保护令和多部门合作或联动机制。目前在国家制度层面，对这些机制的实施细则仍然缺乏回应或回应有限，仍然需要对以上具体机制抓紧细化和完善。《反家暴法》地方配套立法的现状是，2016年3月国家《反家暴法》出台至2020年3月1日，12省区市完成单独立法，3省区修订妇女权益保障法配套地方立法的反家暴部分，此外，1个省（安徽）公布草案征求意见稿，2个省份（河南、黑龙江）纳入立法规划，尚有北京、上海、重庆、天津、四川、福建、河北、辽宁、江西、甘肃、浙江、青海、广西13个省区市在此期间未有立法进展的相关消息。
· 经费落实情况不明确，政府购买反家暴项目总体占比不足。《中华人民共和国反家庭暴力法》第四条规定：“各级人民政府应当对反家庭暴力工作给予必要的经费保障。”在各省出台的地方条例里也对各级政府提出了经费要求。由于无法获得家庭暴力服务项目占政府采购项目总体情况，为平整理了部分可获得数据：从广东省深圳市福田区、广东省广州市、浙江省宁波市和上海市四地2019年至2021年政府采购信息可以发现，在这些公布采购项目的地区，反家暴项目都只有1到2项，占全部项目比重均低于6%。上海市的68个“政府购买妇女儿童家庭服务”的服务项目中，反家暴项目占比仅在1%到3.5%之间。在国家层面，相关责任部门开展的培训有两个。一是2016年4月最高人民法院和澳大利亚人权委员会主办、云南省高级人民法院承办的法院系统反家庭暴力专题培训班另一个是公安部2017年1月举行的第二期全国公安机关规范执法视频演示培训会，要求全国公安干警收听，其中包括如何处置家庭暴力警情。
省级层面，至少有19个省份的省级责任单位主持了24次反家暴相关培训或能力建设活动。（1）《反家暴法》规定相关责任部门具有开展业务培训的责任，但截至目前能检索到的开展了省级相关部门业务培训的省份只有61%，全国还有近四成的省份未见培训报道，并且检索到的培训活动有超过50%是在《反家暴法》实施三个月内开展的。（2）单次培训尚不足提升反家暴能力，需要更多的系统性培训方案。如新警入职培训内容应全方位纳入反家暴相关知识。家庭暴力和涉家暴案件往往也会蕴含对执法司法人员人身安全的威胁。系统而专业的培训可以改变家暴只是“家务事”的观念，提升对家庭暴力危险性的认知，加强处置过程中的安全防范能力，减少家庭暴力造成的受害者及公职人员的伤亡悲剧。· 责任部门公开数据缺乏、零碎，且相当一部分由媒体采访被动发布。
数据是认识家暴现状、了解反家暴工作进展、合理分配反家暴资源的基础。2021年3月1日之前，尚未发现在国家级或省级层面的数据统计和发布的具体部署。首先是数据缺乏。有数据发布的省份共19个，全国尚有超过61%的省份尚无任何数据披露。发布数量从2018年开始锐减，直到2020年才有所回升。家暴庇护所数量和使用次数、不同部门信访案件中涉及家庭暴力案件数等、家暴警情数字和不同处理分类结果、涉家暴刑事案件数等，几乎没有统计数据，更谈不上求助者的性别、年龄和城乡分布等信息，无法预示应该如何改善工作。其次，数据项目单一、零碎、不统一，时间不连贯，无法呈现反家暴工作的进展和需求。从主体上来看，主动公布的责任部门以妇联为主，公安部门（通过妇联）和法院系统其次。司法、教育、民政的数据更加稀少。民政部门披露的未成年人监护权转移的案例报告中，并未援引《反家暴法》。卫生健康、新闻出版和广播电视、老年工作部门、残联和工会的反家暴的数据目前仍是几近空白。并且其中相当一些是由媒体采访而被动发布的信息。据为平妇女权益机构的媒体监测，2016年3月1日《反家暴法》实施到2020年底，有报道的家暴夺命案至少有1101起，致死1436人，其中妇女占74.58%，未成年人占8.31%。2020年被报道死于家人之手的儿童至少有37人，占16.7%，为历年最高；女性（含女童）至少有151人，占68.3%；男性55人，占25%，其余有7%性别不详。据此推算，全国 2018 年家暴致死人数约 750 多人，平均每天有超过 2 人死于家庭暴力，每两天有超过 3 名女性因家暴死亡。
媒体报道只是现实中的涉家暴命案的小部分。由于这方面的信息很少披露，媒体监测的数据最多只能窥斑见豹。可见，要解释其中女性占比究竟高达什么程度、未成年人占比在2020年达到新高的现象是否反应了令人担忧的现实，需要更多国家相关机构进行数据的搜集和披露。· 技术支持待推广；未履行强制报告导致的恶性事件仍有发生。有两地进行了强制报告方式上的技术配套。2020年1月浙江省杭州市检察院联合支付宝发布了“未成年人保护检察监督线索举报—杭州”小程序，开通了教育、医疗行业的强制报告通道和群众提供涉及侵害未成年人线索的通道，至3月底收到各类举报线索40余条。同年7月重庆九龙坡区人民检察院、公安局探索开发的“强制报告”APP上线试运行，据悉是全国首个以“强制报告”命名的APP，并将逐步在全市推广，以解决侵害未成年人犯罪“发现难”。遗憾的是两个程序保护的目标对象目前只有未成年人，还没有扩大到其他强制报告覆盖的家庭暴力受害群体。在媒体报道中，有一些强制报告的成功案例。但也有悲剧性的案例：学校、医院、居委会、街道办事处等部门发现了针对未成年人实施的家庭暴力，却仍然把它当一般家庭矛盾进行调解和批评，而并未履行强制报告制度。甚至受害人多次主动求助和报警，仍然没有得到任何有效干预，直至发生恶性暴力事件至受害人死亡。案例一：2016年清明节当天，陕西汉中11岁女孩雯雯（化名）被父亲打两小时后去世。华商报记者了解到，悲剧发生前，邻居、物业、学校等都发现雯雯时常遭到家暴，邻居曾警告过施暴的雯雯父亲，物业曾“和她爸去说”，学校也曾批评雯雯父亲，但最终女孩还是被殴打身亡。
——《11岁女孩清明节身亡 生前屡遭家暴》华商报
案例二：
2019年6月7日，一位16岁初中女生杨瑞立长期被父亲家暴最终致死。此前的4月18日，这名女生曾给学校和相关部门写下一封《求助信》， “因为我父亲重男轻女和家暴的影响，已严重危害到了我的人身安全和学习生活”。她先后找过班主任、思想品德老师、街道办事处、报警等方式求助。在2019年上半年，杨家的矛盾接近爆发的顶点时，学校、街道办事处的司法调解等多个部门介入调解。但在职权范围内的努力过后，收效甚微。
——《16岁女孩中考前被父亲杀害：长期遭家暴》北京青年报
· 受暴者报警及法律意识显著提升；公安和司法仍迫切需要规范处置。
公安机关已经超越妇联成为接收家暴求助的主体。《反家暴法》实施四周年时，全国派出所共参与调处化解家庭矛盾纠纷825万余起，有效预防制止家庭暴力行为617万余起。目前尚没有全国各渠道的求助汇总数据和家暴发生客观情况的摸底数据，但有区域性数据显示《反家暴法》实施之后，人们增强了“家暴不是家务事”的认知，越来越倾向于报警干预或诉诸司法途径，而不是传统地找妇联投诉，司法和公安受理案件显著增加。但具体案例中仍然可见迫切需要规范的处置。有基于一线观察认为，“处理家暴的材料记录往往只有‘夫妻闹矛盾’这种抹煞家暴性质的表述。”在很多警情通告或司法判决中也往往用“家庭/感情纠纷”等模糊字眼，很少出现“家庭暴力”。在下面的案例中，前者表达了对接警处置不善的歉意，后者则是西安女性最终将公安机关告上法庭。案例一：2020年2月底，有微博上曝光女性遭遇男友暴力伤害之后报警求助，受到调解员不当处置和推诿，调解员语气强硬地质问她“要弄死他吗？”“你早干嘛去了？”并附上了录音。引发舆论关注后，深圳市公安局南山分局于次日发表情况通报，告知已经依法处理了施暴者，还就调解员的不当行为表达歉意。
——《深圳警方回应“女子被家暴报警遭冷遇”：向当事人致歉》新京报
案例二：
2021年1月，西安一名女子认为自己多次因遭遇家暴报警，但被派出所认定为打架，使自己也遭遇了处罚，故在离婚之后将公安机关告上法庭，法院最终判决警方“办案程序违法”。
——《“抵抗”家暴被按“打架”处罚，西安一女子起诉派出所胜诉》澎湃新闻
· 庇护场所普遍设立但使用严重不足，配套服务整体上需完善；法律援助信息未及时公开。反家暴法明确了向受害人提供的救助包括：设置临时庇护场所、提供临时生活帮助、提供法律援助和必要时的心理辅导。这些措施的建设情况如何、作用发挥如何，我们可以从一些报道中看到一些地区的进展和不足。2016年全国妇联接受采访时披露，全国已有家暴庇护场所2000余家，共为受害人提供庇护服务149人次；另据2020年9月中国人民公安大学荣维毅教授的报告，“2015年以来，妇联系统为受暴妇女儿童提供救助/庇护机构2009个，救助/庇护妇女儿童近9200人次。”如果统计口径一致，那么《反家暴法》实施五年来庇护服务人次增长显著。但庇护所使用情况和家暴警情数量进行对比则相差悬殊。如福建省截止2020年9月接处家暴警情1.3万多起，但庇护所仅使用38次。1 入住门槛高，并存在对庇护求助者推诿的现象。如需要公安的告诫书、人民法院出具的人身安全保护令或社区提供的证明等。加之不同部门之间“踢皮球”，如让先报警或走法律程序，再来寻求庇护所保护，或表示不了解庇护所情况，更让人却步。2 庇护所设置不够合理，如多处庇护所依托救助站，家暴求助人员和流浪人员住同一个屋檐下，庇护所等同于流浪乞讨人员救助站的设置影响了转介者和求助者的使用意愿。3 大部分庇护所受限于经费、预算等支持，无法配套相应服务，仅充当短期临时住所无法回应家暴求助者的需求，使其发挥的作用有限。4 家暴庇护所的知晓率较低，也影响了求助者的使用。对家庭暴力受害人的法律援助情况目前没有明确统计数字。2019年在为平的《反家暴法》实施四周年监测报告中，我们检索到司法部2019年3月公布“全国各级司法行政机关和法律援助机构把妇女作为法律援助重点服务对象……2018年，全国共为36.1万女性提供法律援助，占受援人总数的24%。”在这里，妇女占受援人数总数不足四分之一，这一数字目前没有得到进一步更新，仍然无从知道其中家庭暴力受暴妇女获得援助的比例。根据媒体报道，2020年10月15日,十三届全国人大常委会第二十二次会议听取最高人民法院关于人民法院报告。报告显示，全国法院累计发出人身安全保护令6649份。但几个月后，这个数字上升到7918。与全国派出所四年制止家庭暴力行为617万余起、2019年全国妇联受理家暴投诉36002件的家暴求助总数相比，人身安全保护令的核发数量仍然极低。· 家暴认定率低，难以获得损害赔偿；“以暴制暴”案件量刑应考虑防卫因素。全国各中级法院在2017年7月1日至2018年12月31日期间的102件涉及家庭暴力的二审终审的婚姻家庭类纠纷案件判决书，只有4起案件被法院认定为家暴。2017年，深圳五美律师事务所对广东省涉家暴离婚案件进行了统计，北京市千千律师事务所对全国涉家暴离婚案件进行了抽样统计，非常一致地发现仅有8%的案件被认定存在家暴行为。在五美的统计中，有52%的案件法院未对受害人提出对方有家暴这一主张做出回应；40%的案件中，法院未认定存在家暴行为；在千千的统计中比例大致相当，有66%的案件法院对家庭暴力避而不谈，有26%的案件家庭暴力没有被认定，而不认定的理由包括证据不足、或者将原告描述的暴力情形定性为“双方互殴”、"双方因家庭琐事产生的争执或矛盾"甚至“殴打”。
同时千千的统计中发现，仅23名原告（8.95%）主张了与家庭暴力相关的损害赔偿。而最终也只有7人（30.43%）获得了法官较低程度的支持。并通过相关分析发现，认定家暴和子女抚养权分配并不相关，即涉家暴离婚诉讼中抚养权的分配主要受包括子女意愿、子女生活环境、抚养者经济能力以及法官观念的影响，抚养一方是否实施家庭暴力并不一定成为关键因素。涉家庭暴力诉讼案件家庭暴力认定率低，以及认定家暴后，施暴方作为过错方，并没有在子女抚养权分配和离婚损害赔偿、财产分割中承担相应后果，使得《反家暴法》在司法的效应仍然难以发挥。“以暴制暴”，是指家庭暴力受害者，尤其是女性，在安全长期遭受威胁和侵害中，由于多种原因，最终使用暴力而导致施暴者死亡。据北京为平妇女权益机构的研究，中国裁判文书网上仅2020年就有60余份涉及家庭暴力致人死亡案件的裁判文件，其中约三分之一的被告为男性家暴施害人致死受害人，近三分之二（42份判决书）的被告是家暴受害人致死家暴施害人，分布在全国东、中、西部的20个省市区。42份家暴受害者“以暴制暴”案的裁判文书中，33份被告为女性（或主犯为女性）、9份为男性（或主犯为男性）。女性被告的被害人均为实施家暴的丈夫，男性被告的被害人均为实施家暴的父或子。从罪名来看，四分之三为故意杀人，不到四分之一为故意伤害罪；从刑期来看，女性更重，女性中3年以下轻刑的女性为6%，3年以上10年以下的占33%，10年及以上有期徒刑占39%；无期和死缓21%。具体而言，这些案件中被判实刑的大多是长期遭受家暴、多方介入无果的妇女，案发前并无杀夫预谋，而是在反抗和防卫中导致对方死亡。但上述2020年的几十份裁判文书让我们看到，家庭暴力受害者“以暴制暴”中的防卫因素尚未得到足够的重视。仍然需要呼吁在司法实践中进一步强化保护妇女权利的理念。由于可以获得的信息非常有限，我们相信对于一些信息和实践的查询和整理仍然不够完善，在呈现《反家暴法》实施五年来的进展和不足时，在严谨性和完整度上仍有不足，尤其是随着《反家暴法》施行时间的持续增加，将越来越需要更多力量、尤其是国家机构开展监测评估进展的工作。在这个过程中，为平妇女权益机构将持续守望，以监测见证和促进改善。我们看到，通过当事人的驱动、通过各责任方的回应，通过各方力量的促进，有意义的改变正在发生。下载链接: https://pan.baidu.com/s/1y8tE8ETSoaW0xH6j9F02QQ1.为平妇女权益机构对反家暴法实施情况的历年监测报告，已经先后于2017年3月1日、11月28日、2018年3月6日、2019年3月、2020年4月陆续发布，2021年的五周年系列监测报告，也于2021年3月1日开始发布，详见为平妇女权益机构网站(www.equality-beijing.org)2.阅读往期报告全文除访问为平网站（http://www.equality-beijing.org）外，亦可发送邮件至为平邮箱equality-cn@hotmail.com.
3.雅芳-为平妇女支持热线：15117905157。得益于AVON雅芳（中国）有限公司的支持，热线得以更好地提供全年无休的服务。
回声计划属于女人的时代之声ID：feminismandfitness