关于进一步加强文物安全工作的实施意见

2017年9月20日，经国务院领导审批，国务院办公厅印发《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》（国办发〔2017〕81号，以下简称《实施意见》）。国务院新闻办公室于9月22日举行国务院政策例行吹风会，请国家文物局局长刘玉珠、国家文物局督察司司长刘铭威介绍《实施意见》有关情况，回答记者提问，并就相关问题进行了政策解读。

《实施意见》出台的背景及重要意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文物工作，作出了一系列重要指示批示，明确指出文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是古人留给我们的宝贵遗产，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养。没有文明的继承和发展，没有文化的弘扬和繁荣，就没有中国梦的实现。强调中国有坚定的道路自信、理论自信、制度自信，其本质是建立在5000多年文明传承基础上的文化自信。

2017年4月，习近平总书记就文物安全工作作出重要指示批示，国务院作出全面部署，要求各级政府和有关部门强化主体责任，加强协同配合，对全国文物安全状况进行一次大排查，完善安保措施，堵住监管漏洞，严打文物犯罪，对失职渎职行为严肃问责，切实把老祖宗留下的宝贵遗产管理好、守护好。并要求文物、公安等部门拿出具体措施，出台规范性文件，指导各地进一步加强文物安全工作。

在国务院办公厅的具体指导下，国家文物局草拟了《关于进一步加强文物安全的实施意见》（稿），并先后征求了10多个部门和全国29个省份文物主管部门及文博单位代表、有关专家的意见建议。

《实施意见》的出台充分体现了党中央、国务院对文物安全工作的高度重视，对于健全完善文物安全责任体系，依法加强文物保护管理，全面提升文物安全管理水平和管理能力有着重要的指导意义和现实意义。

《实施意见》包括5部分共12条政策举措

《实施意见》深刻阐述了文物安全工作的基础性、重要性，以及当前存在的主要问题和工作目标，围绕解决问题和制度安排，提出了5部分共12条具有针对性的政策举措。

一、“健全落实文物安全责任制”部分，明确了地方政府的主体责任、各相关部门的监管责任和文物管理使用者的直接责任。要求将文物安全工作纳入地方政府年度考核评价体系，将文物安全经费纳入财政预算。明晰了各有关监管部门和文物管理使用者的具体职责。提出了县级政府承担田野文物安全责任、层层落实文物安全责任、实行文物安全直接责任人公告公示制度等新举措。

二、“加强日常检查巡查，严厉打击违法犯罪”部分，明确了开展文物安全日常检查巡查的重点和基本要求，强调加强部门间协同配合，建立长效机制，研判文物安全形势，适时开展专项行动，严厉打击文物犯罪，严格规范文物流通市场和严惩文物法人违法。

三、“健全监管执法体系，畅通社会监督渠道”部分，要求进一步充实文物督察力量和监管队伍、完善基础保障。加强政府购买服务，保障文物安全巡查看护，加大文物保护法律法规宣传普及，鼓励合法收藏文物，引导全社会树立保护文物光荣、破坏文物违法的意识。

四、“强化科技支撑，提高防护能力”部分，提出通过实施文物平安工程，构建人防、物防、技防相结合的文物安全防护体系。逐步建立覆盖全国重点文物保护单位和世界文化遗产地的文物安全监管平台。完善全国文物犯罪信息平台，及时发布被盗文物信息。

五、“加大督察力度，严肃责任追究”部分，要求国家文物局每年组织对各地文物安全工作落实情况开展一次督察，省级政府将重大文物安全隐患、事故和违法案件列为政府督察重要事项。建立严格的文物案件和安全事故追责问责机制，对失职渎职者严肃追责问责。

《实施意见》提出了强化文物安全工作的新思路、新办法、新举措，框架清晰、责任明确，一系列实招、硬招、新招既符合实际又能解决问题，具有较强的针对性和可操作性，非常及时、非常必要，必将促进和推动文物安全工作迈上一个新台阶，扭转文物安全形势被动局面。

《实施意见》提出县级政府承担田野文物安全责任

《实施意见》提出县级政府承担田野文物安全责任。目前，田野文物保护方面存在突出问题，像西藏、内蒙古这些地区文物巡查面积比较大，这方面的问题比较突出，即使在中西部地区，虽然范围面积没有那么大，但也确确实实存在着对田野文物巡查不足等客观上存在的问题，特别是执法力量和执法手段以及执法工具方面，还是存在着不能适应对田野文物保护问题。

国家文物局和有关部门想从制度上来解决这个问题，但是还需要有个过程。有关部门也很重视这个问题，但是涉及到属于政策方面的因素，要解决起来也不是一朝一夕的事。与此同时，国家文物局要求各省、直辖市、自治区文物主管部门把这些情况跟政府充分反映，希望政府能够把解决田野文物保护的实际问题纳入到财政的支持范围。

《实施意见》提出建立文物安全长效机制

按照《实施意见》的要求，需要建立文物安全的长效机制，主要内容包含五个方面：

一是工作机制。包括十六个部委的文物安全部际联席会议，这几年，国家文物局定期召开会议，对文物安全的形势进行研判，加强信息通报，联合督办一些大案要案。

二是依法打击。最高人民法院和最高人民检察院去年修订颁布了《关于办理妨害文物犯罪等刑事案件适用法律若干问题的解释》，文件出台以后，特别是对公安司法机关在文物犯罪活动适用刑罚方面，有着很好的操作性。

三是国家文物局和公安部建立了全国文物犯罪信息中心，把各地的文物犯罪相关信息都录入这个平台上来，现在已经录入了两万多条犯罪信息，包括与国际刑警合作，对盗掘文物的数据和情况进行对接，加大了流失文物追讨力度。

四是将文物安全纳入全国文明城市评比。去年在文明办的支持下，第一次把文物安全状况列为重要内容。

五是实施文物的平安工程，涉及综合的文物安全措施。大部分工作已经开展，并且已经发挥出积极作用。

《实施意见》强调把文物安全纳入地方评估

国家文物局已经开展了地方评估工作。去年国务院发了《关于进一步加强文物工作的指导意见》（国务院17号文件），已经把文物评估纳入其中。《实施意见》更加强调把文物安全纳入地方评估，包括评估的结果。按照国务院17号文件和《实施意见》，全国已有19个省明确将文物保护和安全状况作为对地方党委政府考核的重要内容。

同时，法人违法的专项整治（包括文物大排查），其中就有落实地方政府的主体责任相关内容以及地方政府在文物安全方面所做的工作。《实施意见》规定，地方各级政府要将文物安全纳入社会综合治理、文明城市建设，每年开展一次对文物安全情况的检查和评估，文物、公安、住房城乡建设、旅游、宗教、海洋等有关部门和单位要在各自职责范围内加强文物安全日常检查及监视监测工作；文物和博物馆单位的上级主管部门要加强对文物安全责任制落实和关键岗位、关键环节的检查，文物管理使用单位要做到日日有巡查、次次有记录。评估的结果会及时上报国务院，而且会向社会公布。通过新闻媒体和公众，对地方政府在文物安全、文物保护方面的履职进行社会监督。

国务院办公厅关于进一步加强

文物安全工作的实施意见

国办发〔2017〕81号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

文物是中华文明、中国革命的精神标识和文化标识，是国家象征、民族记忆的情感依托和物质载体。保护文物就是保护国家与民族的历史，守护中华民族的根与魂。文物安全是文物保护的红线、底线和生命线，关系国家历史传承和民族团结，关系社会主义核心价值观培育，关系人民群众精神家园建设，是弘扬中华优秀传统文化、建设社会主义文化强国、维护国家文化安全的重要内容。党中央、国务院高度重视文物安全工作，作出一系列决策部署，推动文物安全状况不断好转。但也要看到，保护文物安全是一项长期而又艰巨的工作，当前文物遭受盗窃盗掘盗捞案件高发频发，法人违法屡禁不止，文物流通领域非法交易、非法收藏、拍假卖假乱象丛生，文物安全属地管理主体责任履行不到位、监管缺失，执法机构队伍薄弱、管理不到位。为牢固树立保护文物也是政绩的科学理念，严格落实文物安全保护责任，严密安保措施，严防监管漏洞，严打文物犯罪，严肃问责追责，坚决筑牢文物安全防线，经国务院同意，现就进一步加强文物安全工作提出如下实施意见。

一、健全落实文物安全责任制

（一）明确地方政府主体责任。地方各级政府要切实履行文物安全属地管理主体责任，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，完善文物安全责任体系。要将文物安全摆在重要位置，加强组织领导，建立由分管负责同志牵头的文物安全工作协调机制，将文物安全工作纳入地方政府年度考核评价体系。实施目标管理，强化源头治理，整治重大隐患，督促有关方面履职尽责。将文物安全经费纳入财政预算，保障文物安全经费投入。

（二）强化部门监管责任。坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，厘清各有关部门文物安全工作职责。文物部门负责制定文物行政执法督察和案件查处的相关规定和标准，查处文物违法案件，督办行政责任追究；协同配合有关部门查处文物犯罪案件、安全事故，规范文物市场。公安部门负责打击文物犯罪，指导文物和博物馆单位开展消防和内部治安保卫工作。海关部门负责进出境文物监管和打击文物走私工作。工商部门负责依法对古玩旧货市场中文物经营活动进行检查，对其中未经许可开展的文物经营行为进行查处。国土资源、住房城乡建设、旅游、宗教、海洋等负有文物安全职责的部门和单位要依法依规认真履行职责。发展改革、教育、财政等其他有关部门和单位要在职责范围内为文物安全工作提供支持保障。

（三）落实文物管理使用者直接责任。坚持谁管理谁使用谁负责。文物和博物馆单位对本单位文物安全负全面责任，要自觉接受属地监管。文物和博物馆单位法定代表人或者文物所有人、使用人是文物安全的直接责任人，要明晰领导责任，明确文物安全管理人，健全文物安全岗位职责，配齐安全保卫人员，依照规定建立单位专职消防队或者微型消防站，完善安全防护设施和措施，确保责任到人、责任到岗。田野文物等无使用人的不可移动文物，由县级政府承担安全责任。

（四）完善责任落实机制。地方各级政府间、政府与部门间、文物部门与文物和博物馆单位间要签订文物安全责任书，明确责任目标，逐级落实文物安全责任。实行文物安全直接责任人公告公示制度，接受社会监督。文物部门要经常性对文物安全直接责任人进行培训，提高文物安全管理水平和能力。

二、加强日常检查巡查，严厉打击违法犯罪

（五）强化日常检查巡查。要将文物被盗、火灾、雷击等隐患以及安全设施运行维护、应急演练处置、文物安全责任制落实等情况作为重点，不间断进行日常检查巡查。地方各级政府要将文物安全纳入社会综合治理、文明城市建设，每年开展一次文物安全检查评估；文物、公安、住房城乡建设、旅游、宗教、海洋等有关部门和单位要在各自职责范围内加强文物安全日常检查及监视监测工作；文物和博物馆单位的上级主管部门要加强对文物安全责任制落实和关键岗位、关键环节的检查，文物管理使用单位要做到日日有巡查、次次有记录。

（六）严厉打击文物犯罪，惩治法人违法行为。公安、国土资源、住房城乡建设、海关、工商、旅游、宗教、海洋、文物等有关部门和单位要协同配合，建立长效机制，研判文物安全形势，适时开展专项行动，严厉打击盗掘古文化遗址、古墓葬，盗窃田野石刻造像、古建筑壁画和构件，盗捞水下文物以及倒卖、走私文物等犯罪活动；严厉查处非法交易文物、非法收藏文物、擅自从事文物经营活动等违法行为，清理非法经营主体；严厉查处未批先建、破坏损毁文物本体和环境、影响文物历史风貌等法人违法行为，对严重违法、社会影响极其恶劣的案件要约谈地方政府负责人，并向社会曝光。

三、健全监管执法体系，畅通社会监督渠道

（七）提高监管执法能力。充实国务院文物行政部门安全督察力量，加强省级文物监管力量，建立健全督察机制。强化市县监管力量，市县级政府已设立文物局的，要加强文物监管执法力量，切实履行职责；未设立文物局的，要确定专管部门及专职人员。承担文物执法职能的综合执法机构要明确岗位职责。有文物分布的乡镇和街道，乡镇政府和街道办事处要明确人员负责文物安全。文物安全形势严峻的地方，经属地公安机关、文物部门联合评估后，可结合当地实际，在点多面广、重要的文物保护单位设立派出所或者警务室，配备专职人员，加强重点保护。

（八）引导社会力量参与。地方各级政府应通过政府购买服务等方式，确保无专门管理机构或管理机构力量不足的不可移动文物有专人负责巡查看护。加强文物保护法律法规宣传普及，充分利用文艺演出、公益广告、广播电视节目等形式，积极利用各类新闻媒体平台，引导全社会树立保护文物光荣、破坏文物违法的意识。树立正确文物收藏观，鼓励合法收藏，拒绝非法交易文物。加强社会监督，鼓励文物保护社会组织、志愿者等积极参与文物安全监督管理，向有关部门提供文物违法犯罪线索，畅通社会监督渠道。

四、强化科技支撑，提高防护能力

（九）完善安全防护设施。实施文物平安工程，健全文物安全防护标准，推广应用文物和博物馆单位安防、消防先进技术和装备。尚未建设安全防护设施的要尽快建设完善，逐步实现全覆盖。文物资源密集、专门机构人员短缺的地区，可集中设置安全防护综合控制中心。通过现有资金渠道，对文物保护单位、博物馆等风险单位的安全防护设施建设、运行及维护经费予以积极保障。鼓励和引导社会力量参与，健全多元化的文物安全防护设施资金投入渠道。

（十）加强信息平台建设。建立覆盖全国重点文物保护单位和世界文化遗产地的监控系统，实现远程监管、消防物联网监控和文物安全监管人员智能巡检，建设完善文物安全监管平台。完善全国文物犯罪信息平台，及时发布被盗文物信息，充分运用云计算、大数据、“互联网+”等现代信息技术，推动文物安全保护与现代科技融合创新。

五、加大督察力度，严肃责任追究

（十一）加强督察。国务院文物行政部门组织全国文物安全工作部际联席会议成员单位每年对各地文物安全工作落实情况开展一次督察，对安全和执法工作履职尽责情况进行评估和通报，确定重大文物案件和安全事故并挂牌督办。省级政府要加大对市县级政府文物安全工作落实情况的督察力度，将重大文物安全隐患、事故和违法案件列为政府督察重要事项，坚持原因不查清不放过、责任者得不到处理不放过、整改措施不落实不放过、教训不吸取不放过，切实提高督察实效，可对文物安全工作成绩显著的地区和单位给予表彰，对表现突出的个人予以奖励，对工作不力的地区和单位进行通报批评。

（十二）严肃追责。建立严格的文物案件和安全事故追责问责机制，制定文物案件和安全事故违法违纪处分办法，厘清责任单位和责任人员，界定违法违纪行为，明确处分种类和运用规则。地方各级政府、各有关部门和单位不依法履行职责、决策失误、失职渎职等导致文物遭受破坏、失盗、失火并造成损失的，对负有领导责任、监管责任和直接责任的人员必须严肃追责；涉嫌犯罪的，必须移送司法机关处理，让有权必有责、有责要担当、失责必追究成为工作常态。

各地区、各有关部门和单位要根据本实施意见要求，结合工作实际，认真抓好贯彻落实。

国务院办公厅

2017年9月9日