高闯、李枫｜建党百年政策推动国有企业演化发展研究

建党百年政策推动国有企业演化发展研究

高闯 李枫

刊期：《经济与管理研究》2021年第7期

简介：高闯，首都经济贸易大学工商管理学院教授、博士生导师，北京，100070；李枫，山西大学经济与管理学院讲师，太原，030006。

作者：高闯、李枫

内容提要

从中国共产党建立革命根据地开始，公营企业就应运而生，并且在经济建设中起到了领导作用。一百年来，在中国共产党的领导下，国有企业的经济、政治和社会职能合理实现，在根据地、解放区和国家建设中发挥出不可替代的关键作用。本文运用共同演化原理对百年来环境、政策与国有企业的共同演化过程展开研究，结合行为、信念、价值和认知结构的作用原理和反馈机制深入挖掘政策推动国有企业发展的内在规律，展示出中国共产党领导国有企业发展的独特优势。

关键词

中国共产党 建党百年 国有企业 政策推动 发展成就 演化研究

 一、问题提出

建党百年来，中国共产党团结带领各族人民造就了无数丰功伟绩。新民主主义革命时期，根据地和解放区在中国共产党的领导下积极开展经济建设，虽然身处战争环境，但仍有条不紊、日益壮大，为革命的最后胜利打下了坚实的经济基础。新中国成立后，在中国共产党的领导下中国经济从一穷二白到世界第二大经济体，成就举世瞩目。其中，国有企业贡献突出，成为推动综合国力日益壮大的中流砥柱。国有企业也在中国共产党的领导下，从“公营企业”到“国营企业”再到“国有企业”，日益改革完善、发展壮大。

国有企业发展壮大，坚持中国共产党的领导是关键。中国共产党通过政策系统推动制度建设，带领国有企业不断优化壮大。影响政策形成的因素主要有行为、信念、价值和认知结构四个层面，四个层面相互作用促使相应的政策体系形成和落实，领导和协调国有企业发展，增强国有企业适应环境的能力和竞争力。在国有企业深化改革的过程中会出现新问题、新经验，通过反馈机制作用于下一轮的政策制定。环境、政策和国有企业相互作用，实现着共同演化。习近平总书记曾经指出，回顾历史“是为了总结历史经验、把握历史规律，增强开拓前进的勇气和力量”。本文从新民主主义革命时期的公营企业建设开始，运用演化研究范式，对百年来中国共产党推动国有企业发展壮大的辉煌成就展开研究，总结历史经验，挖掘内在规律，为国有企业的深化改革提供借鉴。 

二、文献综述与理论构架

（一）文献综述

关于国有企业的内涵，学者们做出了很多解释，没有一个统一的定义。在中国，国有企业经历了“公营企业”“国营企业”和“国有企业”三个阶段的发展过程，不同称谓反映出企业与政府间的关系变化。《辞海》（2010）对于“公营企业”的定义是“我国新民主主义革命时期在根据地和解放区由各级政府、军队、机关、团体、学校创办或经营的农工商业。”可见，“公营企业”是在中国特定历史时期，由根据地和解放区的各级政府出资建立，并且直接经营管理的企业。对此，钱津（1998）也表达了同样的观点。由于这一时期的特殊性，不适合叫“国营”，因此被称为“公营”，但本质上是中国国有企业在特定历史时期的表现形式。新中国成立后，财产属于国家所有并且由国家直接经营管理的企业被称为“国营企业”，即“国有国营”体制。1993年的宪法修正案将“国营经济”的称谓改为“国有经济”，强调企业财产的全部或大部分属于国家所有或控制。这一改变既是对前期国企改革的肯定，也为后来现代企业制度的建立打下基础。本文对各个时期关于国有企业的称谓都采用当时的官方称谓，即新民主主义时期是公营企业，新中国成立到1992年称为国营企业，1993年至今称为国有企业，在不区分时期的情况下采取国有企业的称谓。 

对于国有企业的评价不能仅从经济角度考虑，因为国有企业同时还担负着政治和社会职能，目标是多样性的。不少学者明确提出，国有企业除了帮助国家实现宏观调控目标外，还是国家实现社会稳定的有效工具，代替政府提供了部分的社会福利。杨卫东（2011）提出，随着中国经济体制的改革深化，国有企业的政治和社会功能也随之变化。在公营企业和国营企业时期，企业是政府计划的执行者，承担着更多的政治和社会职能。随着社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立完善，国有企业所担负的社会保障等政治和社会职能逐渐减少。可以看出，学者们基本都认同国有企业同时担负着经济、政治和社会职能。张国有（2014）、郝鹏（2021）等学者进一步提出对于国有企业的评价要结合效率、效果、竞争力和相应政治、社会职能的实现，综合进行评价。本文认为这一观点更加符合实际，可以作为国有企业的评价标准。国有企业改革是国家经济建设的重要内容。随着改革开放的持续推进，国企改革不断深化，梳理改革进程、总结经验的学术成果也不断丰富。周叔莲（1998）、林岗（1999）总结了国企改革20年的历程经验，魏杰和李东红（2009）对国企改革30年的经验进行总结，黄少安（2018）、杨瑞龙（2018）、剧锦文（2018）、黄速建和胡叶琳（2019）、黄群慧和余菁（2019）等学者总结了改革开放40年国企的发展历程和经验、不足，吴敬琏（2018）、戚聿东和肖旭（2019）、邱霞（2019）、綦好东等（2021）都从新中国成立起回顾国企发展历程，总结经验，提出建议。可见，学者们都是以时间为顺序，结合重要文件和会议分阶段阐述国有企业的发展历程，总结经验、提出建议。实际上，在新民主主义革命时期，公营企业就已经成为中国共产党开展经济建设的重要力量，相应的成就经验也非常丰富。从公营企业开始梳理百年来中国共产党领导下的国有企业发展历程，能更加深刻地回顾党推动国有企业发展的心路历程，能更好地总结经验、挖掘规律，获得有价值的学术成果，但这样的研究还鲜有尝试。本文运用演化研究范式，从新民主主义革命时期的公营企业开始展开百年来中国共产党推动国有企业发展的深层次研究，结合历史脉络挖掘其中的规律，希望能获得更多有价值的研究成果。 （二）理论构架演化研究以有限理性为假设前提，认为系统性和结构性变化是演化增长的根本原因，时间不可逆、历史不能假定是研究社会问题的基础。这一研究范式更加符合实际，已经在经济管理领域有着广泛应用。环境变化推动个体演化发展，而个体的演化发展又会反作用于环境，环境与个体间通过这种反馈机制实现着共同演化。这种演化动力交织在一起，相互影响彼此的适应图景，形成系统性、结构性的演化发展过程，最终实现共同演化。环境与个体的互动反馈机制是非线性和自组织的，使得共同演化表现出复杂系统的特征。在共同演化过程中，个体间逐渐形成规则制度，进一步组织、协调和约束个体间的互动，增加个体适应环境变化的能力。制度包含四个层面的内容。首先是行为层面，制度使得个体间的行为均衡，实现暂时相对的统一和协调，提高行动的一致性和能力。其次是信念层面，制度强调个体在遇到互动场景不确定时的共享信念，实现个体信念均衡。再次是价值层面，制度强调个体要有共同的价值观念，对行为有共同的评断标准，这在行为动机的形成上具有重要意义。最后是认知结构层面，对于互动场景个体基于制度要有共享的心智模式和认知规则。四个层面中，行为与后三个层面是形式与内容的关系。行为容易被直接观察，但它的形成、发展与稳定又会受到后三个层面的影响。四个层面的内容相互作用，共同构成规则系统，影响和塑造着个体间的互动模式与过程。制度正是基于这一规律，通过对个体的收益、认知模式、思维习惯和学习方式的影响推动共同演化。关于制度的内涵，《辞海》（2010）的解释是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。”制度在实际执行中更多表现为政策法规，通过多个政策法规的配合落实来实现。所以，对于制度的研究本文从政策角度展开。国有企业是国家经济建设的主体之一，在国家经济建设中占有举足轻重的地位。在国家政策推动下，国有企业逐渐成为适应社会主义市场经济环境的主体，日益充满活力和竞争力。如图1所示，在环境、政策与国有企业相互作用、共同演化发展过程中，随着环境变化，行为、信念、价值和认知结构相互作用，促使相应的政策体系形成，推动国有企业改革。国有企业在改革过程中会产生新问题、新经验又会反作用于新政策的形成。环境变化推动四个层面的内容做出适应性调整，这种调整作用于新政策的形成；同时国有企业改革实践的经验也作用于新政策制定，各方共同影响促使新政策体系逐渐形成，开始新一轮相互作用的共同演化过程。一百年来，在中国共产党的领导下，国有企业经历了新民主主义时期、社会主义革命和建设时期以及改革开放后的社会主义现代化建设新时期，环境变化很大。中国共产党在马克思列宁主义和毛泽东思想的指引下，在信念和价值观念上高度一致，行为均衡较容易实现。因此面对环境变化，中国共产党能够及时、高效率地制定政策，推动国有企业改革，针对环境变化做出适应性调整，效率高、效果好，支撑着根据地、解放区和国家的经济建设。本文按照中国共产党建党百年的历史进程，运用演化研究范式挖掘环境、政策和国有企业相互作用、共同演化的规律，从而为国有企业深化改革、开拓进取提供有益的借鉴。 

三、制度建设、政策推动，实现国有企业全面发展

（一）1927—1948年：革命根据地时期的公营企业发展

革命根据地是共产党领导革命武装，实现党政一体的行政区域。从1927年10月毛泽东同志率领红军在井冈山开辟根据地，到1931年11月发展到15块革命根据地、所辖县城300多个，到1940年底发展到19块根据地。根据地的建设发展中，经济建设是重要内容，为革命理想的实现打下重要基础，其中公营企业起到了关键作用。1934年，毛泽东同志在中华苏维埃第二次全国代表大会的报告中指出，根据地的经济是由公营事业、合作社和私营事业三个部分组成，而且公营事业起到了领导作用，成为供给财政两大来源的重要基础。

1928年6月，红军开办了第一家公营商店，并且还建立了外贸机构，直接与“国统区”进行贸易往来，打破了敌人对根据地的物资封锁。公营商业的发展还带动了其他产业发展，并且在稳定根据地金融和调剂市场方面发挥了重要作用。同时为了减轻百姓负担，部队、机关和学校还开荒种地、发展农业，逐渐形成工业、商业和农业的公营经济类型。公营企业不仅供应军队建设、服务百姓生活，而且还承担了私人经济不愿、不能、不敢做的事业，如修桥铺路、开矿等重工业发展。公营企业不断发展壮大，在根据地的经济建设中发挥了越来越重要的作用。

战事频发的环境中，根据地又处于偏僻贫穷的山区，经济以小农经济为主。为了满足战争需要，同时对抗国民政府的物资封锁，根据地开设了公营企业。最先兴办的公营企业是军事工业，如兵工厂、军服厂等，主要目的是为了满足战争供给需要，另外也为了满足根据地百姓生活需要。军民两用的公营工业后来越来越多，如炼铁厂、造纸厂、缝纫厂等，到1934年3月，中央根据地公营工厂的数量达到32个，工人2 000多。公营工业的发展对缓解军队供给紧张、满足百姓生活起到了重要作用。公营企业的形成是为了适应战争环境、发展根据地经济的需要自发产生，因此在这一阶段，根据地政府对于公营企业的管理沿用了政府机关的管理方法，实践中出现了很多问题。针对出现的问题，根据地政府积极进行整改，在1933年4月专门成立了国民经济部，对公营企业进行统一管理。在1933年9月设立了中央审计委员会，对公营企业展开审计调查，对于公营企业的建设管理重视起来。1934年4月颁布了《苏维埃国有工厂管理条例》，开始对公营工厂实行正规管理。1936年10月长征胜利会师，陕甘宁边区成为中共中央和中央军委所在地，是中国共产党领导革命的大本营。西安事变后国共两党第二次合作，国民党承认共产党的合法地位。由于边区的工业落后，加之国民党对根据地的物资封锁大都解除，根据地的工业品和日用品开始更多地依靠外援。虽然如此，边区的公营企业也并未停止发展，到1940年底，纺织、印刷、机械、煤矿、火柴、造纸、炼铁、石油、制药、制革等多个行业都实现了快速发展，边区的公营工业初具规模。皖南事变后，国民党对根据地实行了越来越严厉的物资封锁、禁运，根据地的财政、经济非常困难。为了减轻百姓负担，尽快摆脱困境，中共中央在1940年11月发出对财政经济政策的指示，要将半自给的财政迅速过渡到完全自给。于是机关、学校和部队都开始兴建公营工厂、商业和农业，公营企业实现了快速发展，但同时也出现盲目发展和无政府的问题。以毛泽东同志为代表的中共领导人看到这一问题，在高级干部会议上指出公营企业生产过于分散和缺乏计划性，物力人力浪费严重，提出“集中领导，分散经营”的总方针。由于战争环境限制以及交通不便、资源分散的生产条件，各生产经营单位需要分散经营、灵活应对但又需避免形成相互之间的恶性竞争、无政府状态，这就需要加强中央的集体领导，实现“有计划的分散经营，有系统的集中领导”。所以公营企业要有统一计划，原材料供给也要有统一筹划，生产销售要做好衔接。在党的正确领导下，不断克服开办公营企业中的困难，根据地和解放区的公营企业得到快速发展。延安的公营商店从1938年的90家增加到1943年的473家，晋冀鲁豫解放区1946年的重工业恢复到战前最高水平的82%，轻工业恢复到90%。随着战争不断推进，解放区越来越多，公营企业的主要来源为没收官僚资本，以及接管和没收帝国主义资本，公营企业迅速发展，实现了人民政府对国家经济命脉的快速控制，人民政府掌握了国民经济中的大部分生产力。在公营企业的内部治理上，土地革命时期由于缺乏经验，采用政府机关的管理模式，政委的权威往往超过厂长。1934年4月《苏维埃国有工厂管理条例》颁布，尝试采用“三人团”制度领导企业，党支部、工会代表以及厂长组成“三人团”，协同处理企业在生产经营过程中的事务。但这种治理模式容易出现意见分歧、相互推诿责任的情况。受到苏联“一长制”经验的影响，在1943年3月开始尝试一元化的厂长负责制改革，但暴露出权力过大、职工积极性难以调动的弊端。1946年5月中共中央发出指示，开始实行有工人参加的民主管理。1948年1月试行“工厂管理委员会”，厂长仍是企业负责人，但强调要将支部和工会的作用发挥出来，将群众路线与统一领导相结合，实现一种管理上的平衡。一直到新中国建立初期，解放区的公营企业都实行这种工厂管理委员会的制度。在具体管理企业，调动员工积极性方面，这一时期有一个非常值得称道的经验，就是开展劳动竞赛、树立劳动模范，这些在激发企业活力、调动职工积极性方面起到了非常明显的作用。 （二）1949—1977年：改革开放前国营企业的探索与发展多年战争，同时国民党在解放战争溃败时对生产设备进行了破坏、运走，给战后经济恢复带来很大困难。1949年与抗战前最好年份相比，生产资料和消费资料的生产各降低了53%和50%，因此新中国的首要任务是快速恢复经济和保持稳定。怎么恢复，党中央当时的思路还是从发展国营企业入手。首先，这是马克思主义理论在中国实践的需要。国营企业是社会主义制度的经济基础和本质，理直气壮地发展国营企业是重要内容。其次，1950年爆发的抗美援朝战争需要国内快速发展军工国防工业，国营企业是最好的选择。此外，苏联经济的发展经验给中国起到了榜样作用，1952年苏联对中国的经济援助计划基本成形，1953年中苏正式签订协议，又被称为“156项工程”。这些工程在中国的具体实现需要国营企业做支撑。再次，新中国的经济建设中有些经济是私营企业不愿投入或不能发展的，但这些经济对于国家发展至关重要，因此在这些领域大力发展国营企业成为必然选择。最后，旧中国的经济布局主要分布在沿海城市，70%的工业集中在沿海，中国整体的经济布局很不平衡。同时，中央当时担心战争爆发，多次强调战备和三线建设，出于战争考虑将国内建设重点转向三线城市。国家经济的重新布局需要国营企业的支撑与引领。出于以上原因的考虑，新中国将发展国营企业作为国民经济建设的核心任务，力求实现快速发展。新中国成立初期国营企业的来源主要有三类：一是没收官僚资本、接管和没收帝国主义在中国的资本，以及对民族资本的社会主义改造；二是根据地和解放区共产党自己兴办的公营企业，新中国成立后延续发展；三是新中国成立后政府投资新成立的国营企业。第一类是国营企业的主要来源，在新中国的国民经济中发挥着重要作用。为了稳定经济发展，对于这些接管后的国营企业采取了保留“原薪、原职、原机构”的做法，政府只派驻人员进行监督，从而实现了国营企业的平稳过渡和顺利发展。与1949年相比，1952年的工农业生产总值增长了73.8%，平均每年增长20%。同时期国营企业的发展也是非常迅速，1949年国营企业在国民经济的比重是26.25%，到1952年上升到41.54%。可以看出，在国家经济实现快速发展的同时，国营企业也实现了快速发展，在国民经济中的主导和关键作用非常显著。受到苏联影响，为了尽早发挥出社会主义制度的优越性，解放生产力，1953年中央颁发文件，开始社会主义改造。1956年底，国营企业在国民经济的占比达到32.2%，并且持续增长，到1965年国营工业的比重达到90.1%，国营商业达到54%，在国民经济中占到绝对的主导地位。社会主义改造后，国营企业在国民经济中的占比有绝对优势，但如何使国营企业发展越来越好，国家也在不断摸索、积累经验。这一时期，一方面受苏联影响，另一方面是新中国成立初期生产力落后，国家需要对资源进行集中配置，因此实行了计划经济体制。国营企业的所有权和经营权统一在政府，企业只是按照政府指令生产的工厂。在这种体制下，国营企业日渐缺乏活力，于是国家开始放权让利的改革尝试。这一改革首先表现为中央和地方的行政性分权，中央向地方政府下放权力。在“大跃进”的背景下，权力下放在很短的时间内就得以实现。1958年4月中央颁发文件，决定下放中央各部委所属的企业和事业单位，到1958年底就有88%的企业被下放到各级政府、公社和街道。下放的权力包括部分的管理权、物资分配权、投资管理权等。同时对企业也实行一定的权力下放，指令性计划指标由原来的12个降到4个，扩大了企业的财权和人事管理权。这次改革的力度很大，但由于“共产主义大协作”的兴起，企业之间追求相互支援、不计工本，经济核算不断淡化，导致企业亏损严重。1961年中央收回下放的权力，国营企业缺乏活力的问题没有解决。在1969年又尝试一次放权让利的改革，但由于当时的社会环境，效果也不好。在国营企业的内部治理上政府也做了很多改革尝试。新中国成立伊始国营企业实行民主管理委员会制度，民主管理委员会是企业的决策和监督部门。受苏联影响，1953年开始实行厂长负责制，逐渐又出现厂长专权的弊端。1956年中央正式提出“以党委为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度”，很快在国营企业中形成党委领导下的厂长负责制。1961年中央颁布“工业七十条”，将“两参一改三结合”的“鞍钢宪法”加以制度化，成为激励国营企业发展的纲领。1966年5月开始，受当时政治运动的影响，国营企业变成了党委会的一元化领导。整体上，这一时期政府积极支持国营企业快速发展，充分释放国营企业在国民经济中的领导作用，企业辅助政府实现国家建设的多种功能。为了激发企业活力，将国营企业的潜力最大限度地激发出来，中央不断进行着改革尝试：一方面关注政府与国营企业间的关系治理，开展两次放权让利的改革尝试，但都由于环境限制，没能取得预期效果；另一方面关注国营企业的内部治理建设，从学习苏联到结合中国实际，不断尝试企业内部治理模式的改善、健全。虽然各种尝试没能实现目标，但积累了经验，国家治理国营企业的能力不断提高。 （三）1978年至今：改革开放后国有企业的发展壮大1.1978—1991年：放权让利，激发企业活力新中国成立二十多年，国营企业实现长足发展。1978年国营企业产值占全部工业总产值的77.63%，销售额占零售商业销售额的54.6%，在国民经济中占了绝对优势。国营企业支撑了当时的经济建设，但也表现出缺乏活力的弊端。从1978年开始，国家探索激发国营企业活力的改革。1978年召开了两个多月的务虚会议，会后国务院批准四川的6家地方国营企业进行扩大企业自主权的试点，允许这6家企业提留少量利润作为企业的发展基金，可以给职工发少量奖金。1978年12月，党的十一届三中全会召开，邓小平同志指出，要让地方、企业、生产队在国营企业的经营管理上有更多的自主权。这一时期的改革主要以企业的利润留成为导向，是自上而下扩大企业自主权的尝试。1979年2月中央在总结四川改革经验的基础上，将试点企业扩展到100家。1979年7月国务院出台5个有关国营企业改革的文件，向全国范围推广扩大企业自主权的改革。到1979年底，试点企业的利润和产值均高于非试点企业，有84%的企业在利润收益和向国家上缴利润上比上一年增长了30%和20%以上，效果明显。1979年底有约4 200家国营企业实行改革，到1980年底就达到6 600多家，占到全国工业总产值的60%左右、利润的70%左右。改革赋予企业一定的经营管理自主权，在一定程度上提升了企业活力。但由于缺乏相应的社会机制和系统性改革，也出现一些问题。这些问题，首先是由于相应市场机制的缺失，企业在生产经营中并不注重成本管理、浪费突出。其次在留存比例上，采取一家企业一个比例的办法，出现“鞭打快牛”的问题。还有就是在国家、企业与职工间的权责利关系上没有理顺，在对企业业绩的评价、监督管理方面显现出很多不足。1979年、1980年国家财政赤字快速增长，为了厘清企业责权利的关系，建立相应的约束机制，国家开始经济责任制的改革探索。1981年山东率先采取了经济责任制改革，实行利润包干。1981年10月、11月国务院颁发文件，全面推行经济责任制改革，到1981年底有4.2万家企业实行改革。经济责任制是从法律的角度规范国家与企业的经济责任，以及企业内部的经济责任，但由于当时缺乏相应的制度环境，经济责任制难以真正实现。国家在尝试扩大企业自主权和经济责任制的改革过程中，开始尝试“利改税”。1979年“利改税”在小范围内试行，1983年开始全面推行。具体分为两个阶段：1983年4月开始第一个阶段，即税利并存，对于国营企业的利润，先征收一定比例的税，税后利润在国家与企业之间进行分配；1984年9月开始第二阶段，即以税代利，将原来税利并存改为完全交税的方式，企业不用按照行政隶属关系上缴利润，而是分别向中央和地方缴纳不同的税，减少政府与企业关系间由于条块分割所带来的管理混乱。伴随着“利改税”的稳步推进，相应的制度环境也在不断完善。首先，国营企业的市场地位得到确认。1983年国务院颁布《国营工业企业暂行条例》，首次确认国营企业的法人地位。1984年5月国务院颁发文件，扩大国营工业企业十个方面的自主权。1984年10月党的十二届三中全会通过决定，明确要使国营企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的生产经营者，“所有权同经营权是可以适当分开的”。十二届三中全会还通过决定，要在公有制基础上建立有计划的商品经济，突破了将计划经济与商品经济相对立的观念。其次，在国营企业固定资产的投融资方面，1985年国家推行“拨改贷”制度，同时还实行了生产资料供应与定价的“双轨制”，从外部环境上为国营企业相对独立发展创造条件。最后，针对企业内部治理，国家也做出相应的探索与尝试。1978年国营企业恢复党委领导下的厂长负责制，1980年开始尝试厂长负责制的改革，赋予厂长管理企业的权力，同时承担相应的经济责任。这样有利于企业根据国家计划，结合企业的实际情况自主发展。党的十二届三中全会明确提出要实行“厂长（经理）负责制”，1986年党中央、国务院颁发文件将这一制度作为一套领导体制加以确立，到1987年底国营工业企业中有68%的企业实行厂长负责制。以上改革在一定程度上激发了国营企业的活力。但也出现一些新问题，像“税前还贷”的矛盾，产品价格并不能完全由市场确定，价格调整与税率的调整不协调，调节税不规范等问题。这些新问题的出现带来很多竞争上的不公平，需要改革进一步深化来解决。放权让利的改革明确了国营企业的所有权与经营权可以适当分开。在这一方针指引下国营企业的改革向前推进，承包经营责任制应运而生。承包经营责任制与以前实行的经济责任制相比，覆盖的领域更广，包括工业、零售和服务领域。在利润分配与产权结构方面，与以前实行的经济责任制也有很大不同，是在汲取前面改革经验的基础上进一步的尝试。1986年12月5日，《国务院关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》出台，提出开展承包经营责任制改革的一些具体办法。1987年3月，国务院政府工作报告明确指出，要实行多种形式的承包经营责任制。同年8月，原国家体制改革委员会和原经济贸易委员会发出《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》，掀起全面推广承包经营责任制的高潮。到1987年底，大中型企业实行承包经营责任制的达到82%，1991年第一季度，第二轮承包刚开始就有90%的企业签订合同。在这一过程中，为了解决由于条块分割给国企管理带来的混乱，1988年正式成立了国有资产管理局，由财政部归口管理，重点是对国家投入各类企业的资产进行管理。这是在两权分离理论下推进改革深入的重要举措，对于推进承包经营责任制改革有着重要意义。这一时期的国营企业经营形式改革，承包经营责任制是主要形式，此外还有资产经营责任制、租赁经营责任制、股份制等多种形式。承包经营责任制一方面在激发企业活力、提高企业运营效率和效果方面取得了较好成绩，特别是执行初期效果明显。国家将经营权利和责任下放给企业，政府直接干预企业生产经营的情况大大减少，使得微观利益机制逐渐建立，企业和员工的“大锅饭”问题有很大改变。另一方面，国家财政收入增长明显。1987年到1990年与1983年到1986年相比，国有企业向国家上缴的税款增长了26.3%，员工人均收入增长了79%，净留利润增长27.6%，成绩明显。但也出现很多问题，首先是考核指标逐渐增多，企业负担加重，同时在管理中存在不规范问题。其次是承包者的短期行为和信息不对称问题。更重要的是，这一改革还是在计划经济体制下的尝试，企业还是政府的附属单位，对于政府的“预算软约束”问题仍然存在，企业的经营管理问题没能从根本上解决。承包经营责任制中后期，很多问题表现突出，使得国营企业亏损严重。到1991年，全国有三分之一的国营企业亏损，亏损额比利润还多很多。国营企业的改革需要继续推进。 2.1992—2012年：建立现代企业制度的创新阶段1992年7月23日，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，要将国营工业企业改革为适应市场要求的企业法人，相应地赋予企业14个方面的自主权，从而拉开国营企业建立现代企业制度的序幕。1992年10月党的十四大确立了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，从根本上明确了中国经济体制的改革方向。建设社会主义市场经济体制需要明确国有企业产权，1993年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》（1993）将“国营经济”称谓改为“国有经济”，这一转变明确了国家是国有企业出资人的身份。11月党的十四届三中全会通过决议，进一步明确国有企业的改革方向是建立现代企业制度，并且要将国有企业改造成“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的市场主体。国企改革不再局限于既定框架内的局部调整，而是从社会主义市场经济体制建设的角度全面系统地展开。十四届三中全会首次明确提出要将国有资产授权国有企业经营的概念，产权问题明确化，企业以其全部法人财产自主经营，对出资者承担保值增值的责任。国家以资产所有者的身份与企业发生联系，政府不再直接干预企业的生产经营。1997年十五大明确提出混合所有制改革，为发挥不同经济成分的优势搭建平台。之后混合所有制改革持续推进，到2016年底央企实现混合所有制改革的比例达到68.9%，地方国企达到47%。蔡贵龙等（2018）的研究证实，混合所有制改革对于提高国有企业的治理水平和绩效有着积极作用。为了推动国有企业公司治理的规范化，1993年12月颁布《中华人民共和国公司法》，推动国有企业内部治理结构改革更加法制化、规范化。推动国有企业成为市场主体的内外部条件日益具备，政府也推出相应的试点方案。1994年11月，国务院确定100家不同类型的国有大中型企业进行现代企业制度的试点改革。为了保证改革的顺利实施，国务院建立了联席会议制度，共有15个部委参加，制定改革的有关政策，协调相关工作。除了国务院确定的100家企业，各地区、部门也选择了2 714家企业参与这次试点改革。到1998年，中央确定的100家企业中有93%改制为公司制，地区和部门确定的2714家企业中有76.1%的企业改制为公司制，采用的公司形式包括国有独资、股份有限责任公司、有限责任公司等。在计划经济时期，国有企业涉及国家经济建设的方方面面，数量庞大。但很多国有中小企业的竞争力十分低下，甚至完全靠国家补贴生存。1993年，建设社会主义市场经济体制的目标和国有企业产权问题都得以明确，便可从整体进一步推进国有资产合理布局、优化国有资产结构，探索管理国有资产的有效形式。1995年十四届五中全会提出“抓大放小”的改革思路，抓住改革的主要矛盾，建设好国家经济中的关键领域，突出重点、集中力量，使国有企业在国民经济中发挥骨干作用。淘汰缺乏竞争力的中小国有企业，通过兼并、改组等多种方式激发市场活力，促使国有企业尽快适应市场机制。八届全国人大四次会议通过的政府工作报告，对“抓大放小”做了具体说明。对于国家要抓好的1 000家国有大型企业，要从资金支持、财务管理、组织结构等方面详细落实，推动这些企业建立现代企业制度。对于要“放小”的企业，则直接采取兼并、改组、股份合作等多种形式，把小企业推向市场。“抓大放小”改革实际上建立了一种淘汰机制，实现资源的优化配置，盘活市场主体。经过这一阶段的改革，国有企业从1996年底的44.2万个减少到2001年底的36.9万个，减少了16.5%。1 723家大中型国有企业实现扭亏脱困，到2000年底，85.7%的行业整体实现扭亏为盈。从1997年到2000年底，亏损的6 599家国有大中型工业企业减少了70%以上，国有企业脱困目标基本实现，改革成效显著。特别是经历1998年亚洲金融危机的冲击后，国有企业改革还能取得这么好的成绩，足见政策的正确性和切实的执行力。随着改革持续深化，思想观念、认识也不断深入。十五大明确指出，不能把社会主义性质与国有经济比重直接联系起来，国家只需要控制“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”。十五届四中全会将这些领域和行业具体确定为四个方面，国有企业的定位日益清晰，对于国有企业的管理从“管企业”向“管资产”转变。改革的深化推进，促使资源配置效率提高，国有资产的布局也更加合理优化，国有企业之间的恶性竞争减少，部分低效率的国有企业从竞争性行业退出。国有企业数量从2001年的36.9万个下降到2004年的19.2万个，减少了48%。同时中央对垄断行业的国有企业进行分拆改革，激发企业活力。国家也逐渐减少给予国有企业的补贴，直至2003年完全停止。“抓大放小”的改革目标逐渐实现，促使国有企业成为自主经营的市场主体。国有及国有控股企业1998年亏损额是1 023亿元，到2003年底实现利润3 784亿元，成效显著。 宏观经济环境日益完善，推动国有企业的内部治理改革快速跟进。随着现代企业制度改革不断深入和《公司法》的颁布，过去采取厂长负责制的公司治理模式显得不合时宜，股东会、董事会和监事会相互制衡的现代公司治理模式逐渐形成。但在具体实现过程中，出现身兼数职、“一把手”负责的问题，表现出过渡过程中不够规范的问题。针对这种情况，十五届二中全会和九届全国人大一次会议正式提出稽查特派员制度，1998年5月和7月国务院正式发布通知和条例，该项制度正式建立，以实现过渡时期政府对于国有企业的有效监督。计划经济时期，国有企业承担着大量社会性职能。要想使国有企业成为真正的市场主体，就得剥离这些职能。对此，十四届三中全会通过决定，提出“减轻企业办社会的负担”。1995年5月国家经贸委等部门联合印发《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》，在18座城市展开试点工作，分公益型和福利型两类推进改革。2002年4月，国家经贸委等部门再次联合发文，将这一改革经验向全国推广。十五届四中全会、十六届三中全会通过的决定也都对这一问题给出明确指示。此外，对于国有企业面临的乱摊派、集资和收费的问题，党中央也非常重视，多次发文、深化改革，促使国有企业早日成为独立自主的市场主体。在上述改革过程中，国有企业的人员富余成为改革推进的一大难点。过去企业与员工是固定用工关系，企业转变为市场主体后与员工建立的是市场化劳动关系，企业员工需要从“企业人”转变为“社会人”，国家和企业不再对员工承担无限责任。1982年，有9个省份推行劳动合同制，1986年开始向全国推行，与原有用工关系共同实行，采取“双轨制”，1992年开始大规模地破除固定用工制度。但由于相应的社会保障还没有完善，因此没能达到预期效果。1994年7月《中华人民共和国劳动法》颁布，为新型用工关系的建立奠定基础。改革中企业需要裁掉大量冗员，破产企业职工也面临下岗分流的问题。对此中央非常重视，1997年、1999年国务院通过重要决定，对国有企业职工下岗分流提出详细的指导方针和实施办法，推动再就业工程。国家从1988年开始探索政企分开、加强国有资产管理的体制建设，成立了国有资产管理局，由财政部归口管理。但当时，国家没有赋予国有资产管理局出资人代表的职责，在具体履行职责过程中存在部分职权没有理顺、部门协调合作存在矛盾等问题。1998年国家机构改革撤销了国有资产管理局，成立了中共中央企业工作委员会，负责对国有企业领导人的工作进行监督，但管理国企的职权分散在各部门，在具体管理中出现“越权”和“缺位”的情况，“五龙治水”所带来的矛盾较为突出。针对上述管理中暴露出的问题，2003年国有资产监督管理委员会设立，代表国家对各级非金融类国企履行出资人职责，将管资产与管人管事相结合，建立起中央、省、市的分级管理制度。国资委主要负责两方面的工作：一是推进国有经济布局调整，推动国有企业从一般竞争性领域有序退出，二是对国家还没有退出的企业代表国家行使股东权利。国资委的成立从中央层面第一次将国有资产的出资人职责与政府所属的公共职能相分离，是一种政企分开的探索。国资委成立后，优化国有资产布局结构得到组织上的保证。在新的管理体制下，原有的部门行业壁垒被打破，采取出资人主导与企业自愿相结合实施重组调整，目标更明确、方式更灵活、实施更规范，“五龙治水”等问题得到基本解决。2004年国资委在广泛调研的基础上对央企国有经济布局和结构调整提出“四个集中”和“五个优化”的指导思路，推动央企实现优化重组。央企从2003年的196家减少到2017年的97家。2002年八部委联合发文，推动大中型国有企业的辅业分离，逐步退出竞争领域，优化国有资产布局。2002—2007年，国有企业每年减少近1万家，但同期年均销售收入增加1.9亿元，国有资产布局更加优化。 3.2013年至今：现代企业制度的完善阶段十八大提出要把加强党的领导与完善国有企业公司治理统一起来，党组织在国有企业的法定地位被明确。党在国有企业中的领导作用发挥，在把方向、管大局和保落实方面表现出党组织的领导核心和政治核心作用。国有企业的公司治理水平被进一步提升。同时对于国有资产的管理，国家也从“管资产”向“管资本为主”的方向转变，为现代企业制度的完善打下基础。2013年11月，十八届三中全会明确提出，对于国有企业的监管要以管资本为主，“改革国有资本授权经营体制”，对于国有资产的管理从“管资产”向“管资本为主”转变，出资人制度得到进一步完善。2015年8月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》印发，对于如何实现以管资本为主、国有资本授权经营体制的改革等四方面内容进行了具体部署。中央提出对国有企业进行分类改革的战略规划，将国有企业分为商业类和公益类，不同类别实施差异化管理；随后颁布了22个配套文件，形成完整的框架体系。2015年中央经济工作会议决定实施供给侧结构性改革，国有资本布局得到优化，配置效率得到提高，推动国有企业创新驱动，加快转型升级，向着更有活力、效率和核心竞争力的方向发展。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，进一步完善国有资本授权机制和相应的监管体系。2020年6月中央全国深化改革委员会审议通过《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，进一步明确建立现代企业制度的改革方向，并且明确提出发展壮大国有企业是政治问题，而不是单纯的经济问题。行为、信念、价值和认知结构是影响管理国有企业政策制度形成的四个层面，一百年来，中国共产党的始终坚持马克思列宁主义和毛泽东思想，在这四个层面上容易形成一致，并且相对稳定。但由于国有企业承担的使命不仅仅是发展经济，还有政治和社会职责，因此领导和治理国有企业的难度很大。中国共产党的信念始终如一，又能实事求是、开门问策，实现实践成果的理论升华，并及时转化为制度优势，推动了国有企业的全面发展。如图2所示，中国共产党总揽全局、协调各方因素，走“群众路线”、及时获得反馈，将深入调研与深化研究相结合、顶层设计与问计于民相统一，实现政策制度和国有企业与时俱进的动态发展，这是环境、政策与国有企业共同演化发展规律的范例。 

四、信念坚定，实事求是，顶层设计与问计于民相统一

政策是自上而下实现国家意志的重要方式，政策体系的构建形成了相应的制度，从上文可知，顶层设计是推动国有企业发展的重要动力来源。顶层设计可以整体规划和系统谋划，从长远和全局的角度考虑问题，减少和避免碎片化的短期行为。在领导国有企业发展的过程中，顶层设计更能将国有企业的发展与国家整体发展相融合，将经济、政治与社会的职能相协调。

中国人口众多、地域辽阔，政策在实施过程中遇到的问题复杂多样，只有坚持实事求是、走群众路线，才能真正了解实际情况，通过反馈机制作用于新政策的制定。党在制定和实施政策的过程中，始终坚持实事求是、走群众路线，将马克思主义基本原理与中国具体实践相结合。（一）坚持党的领导，信念坚定不移，是中国国有企业的独特优势在影响政策形成的四个层面中，价值观念和信念是最为核心的因素，是行为均衡稳定的基础。中国共产党从诞生之日起就始终坚持马克思列宁主义，在价值观念和信念上高度统一。中国共产党不管身处战争频繁、前途不明的年代，还是新中国成立后的建设时期，信念始终不变，这是推动国家日益富强的动力基础。个体由于知识结构和认知上的差异，面对国有企业的建设和改革会产生分歧，但由于信念和价值观念的一致，最终还是会达成一致。这种认识基础上的稳定推动着行为均衡上的稳定，推动国有企业探索尝试、改革前行，同时还有条不紊。不同历史时期，对于国有企业的具体要求会有所差异，但在党的领导下国有企业实现了与时俱进、动态发展，适应不同时期要求将各种职能协调发挥，在支持根据地、解放区和国家建设中实现自我发展。根据地时期，由于战争需要，公营企业应运而生，在供给军队、满足百姓生活和稳定根据地的金融和市场秩序方面发挥了重要作用，表现出经济、政治和社会的综合职能。战争环境变化频繁，公营企业面临重重困难，这时更表现出党领导公营企业发展的能力。针对环境特点，公营企业实行“集中领导，分散经营”的总方针，既实现了中央的统一领导，避免了相互之间的恶性竞争、无政府状态，又实现了战争环境下分散生产经营的灵活性。特别在实现企业活动、调动劳动积极性方面，党中央将信念、价值和认知结构的动力与行为动力交织运用，通过精神领域的动力实现行为均衡，推动公营企业高效率的发展。在党中央的鼓励下，劳动模范、劳动竞赛成为调动公营企业积极性的好方式。这是通过思想信念上的高度一致才将四个层面的动力交织结合，达到理想的管理效果。同时，管理公营企业的实践经验快速反馈到中央，结合环境变化特点，中央将四个层面的动力机制有机结合制定新政策，推动公营企业快速发展壮大。新中国成立初期，汲取已有的经济建设经验，政府选拔一大批素质优良的干部到国营企业担任领导，国营企业的干部大多是共产党员。这些被派到国营企业的干部，少有官架子，能吃苦，下一线，造就了一批像大庆、鞍钢这样的优秀企业。但随着企业规模越来越大，职工人数越来越多，忽视经济规律的管理，其弊端越来越突出，过去的管理模式不适应新情况下的国营企业发展。而且随着国营企业规模和数量的增加，一些深层次的管理问题暴露出来，对此中央在认知结构上出现分歧，减弱了行为层面的稳定性。表现在政策上就是政策变动较多，特别是相互矛盾、冲突的政策出现。这种分歧主要表现在探索国营企业建设的具体方式上，在信念和价值层面中央还是高度一致的。正是这一原因，经过二十多年的发展，中国建立起比较完整的工业和国民经济体系，有了“两弹一星”的重大成就。随着国际环境变化，和平与发展成为时代主题。1978年，中国顺应时代，开始改革开放的新探索，尊重经济规律、实事求是地展开工作。1980年国营工业企业有23.3%出现亏损，改革国营企业势在必行。“摸着石头过河”是对这一时期改革的概括。由于受到原有意识形态的影响，制度的信念、价值层面很难改变，推动国企改革主要靠实践。这一时期的改革还是在计划经济的体制下进行探索和尝试，实践中的问题和经验反馈给中央，推动改革前行。改革实践推动认知结构逐渐改变，进而在信念和价值层面有更深入的认识，到1992年确定建立社会主义市场经济体制的总目标。从1992年开始，改革方向明确，国企在社会主义市场经济的环境下快速发展。此后的改革，顶层设计的作用更加突出，与基层创新尝试相结合，改革的步伐明显加快。制度的四个层面又实现了动力机制的交织结合，加上实践的及时反馈，促使相应政策制定和实施的高效率、好效果。在党中央的领导下，国有企业成就斐然。新中国成立前的公营企业，虽然身处战争环境和偏僻贫穷的山区，发展几经曲折，但在党中央的领导下，延安的公营商店从1938年的90家增加到1943年的473家，晋冀鲁豫解放区1946年的重工业恢复到抗战前最高水平的82%，轻工业恢复到90%，对稳定根据地和解放区的金融和市场秩序发挥了关键作用。新中国成立后，国营企业在国家经济建设中发挥了不可替代的作用。首先，国营企业自身发展迅速，成为国家经济建设中不可替代的力量。1949年国营企业在国民经济中的比重占到26.25%，到1952年上升到41.54%，到1978年国营企业占到国内生产总值的56%，成为国家经济建设的主要承担者。其次，在执行国家政策上国营企业起到了示范作用，成为国家调节宏观经济的重要工具。此外，很多国营企业还成为业界模范，如鞍钢、大庆等，引导着其他类型的企业健康发展。 

改革开放后，国有企业仍然是国家经济建设和改革的关键环节。但此后的改革方向不是单纯地追求数量和在国民经济中的比重，而是越来越注重发展质量和国有经济布局的优化，国有资产的合理配置。1978年国营企业的产值占全部工业总产值的77.63%，到1980年，国营工业企业中有23.3%的企业存在不同程度的亏损。经过多年的改革探索，特别是1993年国有企业的产权问题明确后，快速推进改革。特别是“抓大放小”，改革重点从抓数量向抓质量转变，国有资产实现了更加优化的配置。到1999年，全国国有及国有控股企业实现利润967亿元，2000年国有企业的三年脱困目标基本实现，国有企业实现越来越高质量的发展。2015年入围“世界500强”的国有企业有82家，到2019年增加至89家，占到国内入围企业的63.57%。国有企业的竞争力、创新力、抗风险能力、控制力和影响力不断增强。此外，国有企业在执行国家政策方面也起到了积极的示范作用，对不断深入的改革有重要的稳定作用，对产生的“市场失灵”和“政府失灵”问题起到了重要的控制和协调。国有企业不仅是独立的市场主体，而且也是国家开展经济建设的重要工具。

国有企业是社会主义制度的经济基础，国有企业的发展壮大本身就有着重要的政治意义。习近平总书记指出“坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的‘根’和‘魂’，是我国国有企业的独特优势。”在党的领导下，新中国成立前的公营企业有力地支持了抗战，满足了党政军民学的供给需要，为取得战争胜利打下重要的经济基础。新中国成立后，国营企业同样是社会主义建设的重要基础，为社会主义革命和建设提供了保障。改革开放后，国有企业仍然是中国特色社会主义建设的重要物质和政治基础，“是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量”。

在党中央的领导下，国有企业的社会职能得以充分发挥。中国共产党始终以人民利益为中心，把全心全意为人民服务作为己任，党领导下的国有企业在政治与社会职责上也表现出一致性。新中国成立前的公营企业对于满足根据地的百姓生活发挥了至关重要的作用；新中国成立后国营企业在国防建设、改善民生、科技进步等方面做出了巨大贡献；改革开放后国有企业承担了部分民生保障、提供社会福利的任务，虽然在很大程度上加大了企业成本、影响了竞争力，但在辅助国家改革深化、平稳过渡上发挥了重要作用。

（二）顶层设计与基层创新相结合，注重实践和及时全面的反馈机制建立

顶层设计可以整体规划、系统谋划，将长期利益与短期利益、全局与局部结合起来考虑，防止碎片化的短期行为。新中国成立以后，国家就非常注重五年规划的制定，每个五年规划又是对整体目标的分解。随着一个个五年规划的实现，向整体目标日益推进。同时随着时间推移、环境改变，还会有很多新情况、新问题出现。因此制定政策要注重与实践相结合，及时全面地获得反馈，使政策与实际情况相吻合。

在具体实践中，群众和基层最了解情况，最能根据实际情况想出解决方法，获得相应的经验积累。对于这些经验要非常珍惜，并且要及时全面地反馈给中央，使得顶层设计与基层创新结合起来，提高制定政策和实施的效果。中国共产党从一开始就非常注重“群众路线”、深入调研，实事求是地认识和解决问题，在国有企业的建设和发展中也同样表现出这一工作作风。

公营企业刚建立的时候，政府对之采取了管理机关的方法，出现很多问题，但能及时认识到这一点，很快制定和实施相应政策予以解决。中央苏区1933年4月成立苏维埃中央政府国民经济部，对公营企业统一管理，并且逐步实现规范化。后来，部队、机关、学校都开始兴办公营企业，出现恶性竞争、无政府等问题，中央及时了解情况并提出“集中领导，分散经营”的总方针，大大减少了发展中的不利影响。在公营企业的内部治理上，开始采用“三人团”制，发现问题后马上进行改革，采取苏联式的“一长制”后，又出现权力过大的问题，于是在1948年1月试行“工厂管理委员会”，一直沿用到新中国成立初期。战争年代环境复杂多变，正是有了及时全面的反馈机制，中央才能及时全面地了解情况、做出判断，汲取基层实践创新经验，制定出适应性政策，并切实实行。 

新中国成立后，国营企业快速发展壮大，成为国家建设的中流砥柱，出现一批像大庆、鞍钢样的优秀企业，在国家的经济建设中起到示范表率作用。但在计划经济体制下，政府直接参与国营企业的经营管理，出现效率低下和内生活力不足的问题。在反馈机制的作用下，党中央及时制定政策，采取下放权力的改革。第一次下放权力遇到“共产主义大协作”的兴起，第二次下放权力遇到“文化大革命”运动，预期目标都没能实现。这一时期中央虽然能够及时全面地获悉基层实践中的问题和经验，并快速制定和实施相应政策推进改革，但由于认识结构层面存在个体差异，影响到行为上的一致性，导致政策实施过程的差异化，最终没能实现改革目标。

1978年改革开放，国营企业也开始放权让利的改革尝试，希望通过这一改革激发职工的工作积极性和企业活力。但由于国家、企业与职工间的权责利关系没能理顺，效果并不理想。针对前期改革中出现的问题，国家推出经济责任制的改革尝试，试图通过法律的方式将国家与企业的经济责任以及企业内部的经济责任理顺，但由于相应制度环境的缺乏，也没能实现预期目标。1983年国家全面推行“利改税”，分两个阶段具体实施。这一改革减少了由于条块分割给国营企业管理所带来的混乱，将国营企业的规范化管理推进一大步；同时国家对于国营企业的改革不再局限于企业本身，而是放在国家全局的环境下，整体规划、系统考虑。1983年首次明确国营企业的法人地位，1984年十二届三中全会明确了国营企业要成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的生产经营者，“所有权同经营权是可以适当分开的”。1985年国家推行“拨改贷”制度，同时还实行了生产资料供应与定价的“双轨制”，在推动国营企业改革的过程中推进相应制度体系的建立。在国营企业与制度环境相互促进的改革中积累经验，推动国营企业向更高质量、更深层次发展。在汲取前期改革经验的基础上，1986年国家推出承包经营责任制，将国营企业改革推进一大步。承包经营责任实施初期效果较好，出现“一包就灵”的现象，但到中后期同样出现很多问题，推动中央更加深入地考虑国营企业的改革问题。

1992年是国家经济体制改革的新阶段，明确了要建立社会主义市场经济体制，国营工业企业要成为适应市场要求的企业法人。1993年进一步明确“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。市场经济环境开始建立，推动国有企业成为市场主体的目标也更加明确。1993年将“国营经济”称谓改为“国有经济”，这一转变明确了国家是企业的出资人身份。十四届三中全会进一步明确国有企业的改革方向是建立现代企业制度，并且要将国有企业改造成“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的市场主体，推动国有企业公司制改革。国有企业和相应的制度环境改革都进入到新阶段。这一时期顶层设计的目标更加明确，制度环境的建设步伐明显加快，国有企业改革与整体制度环境建设相结合，实现更加快速的发展。1995年开始“抓大放小”改革，1997年开始混合所有制改革，1999年指明国有企业需要控制的行业和领域有哪些方面，国家对于国有企业的管理从“管企业”向“管资产”转变。国有企业的发展开始更加注重质量，国有资产布局更加合理。此后国有企业的发展质量不断提高，内生活力和竞争力不断增强。2013年国家将国有企业的改革又向前推进一大步，从“管资产”向“管资本为主”转变，出资人制度得到进一步完善。2015年国家提出分类改革的方案，同时开始大规模的经济结构调整，实施供给侧结构性改革。国有资本布局得到优化，配置效率得到提高。 

五、结论与启示

行为、信念、价值和认知结构是影响政策形成的四层因素，行为与后三层因素形成外在表现与内在动力的关系，行为的均衡和稳定受到后三层因素的影响。中国共产党始终坚持马克思列宁主义和毛泽东思想，在信念和价值观念上高度一致，在行为上容易实现均衡并保持稳定。正是这一原因，中国共产党实现了领导的高效率。政策执行过程会遇到新问题，积累新经验，通过反馈机制影响下一轮政策的制定。如前文图1所示，随着环境变化，在四层因素与反馈机制的共同作用下，推动政策适应环境变革，实现环境、政策、国有企业的共同演化。

国有企业在支持根据地、解放区和国家建设过程中，担负着经济、政治与社会的综合职能，对于国有企业的评价不能只看经济指标，要全面评价国有企业为国家建设所做的贡献。不同历史时期国有企业的政治与社会职能的表现形式会有差别，但都担负起时代赋予的历史使命，扩大了政府的管理能力。在党的领导下，不同时期国有企业的三种职能能够协调合理发展，担负起相应时代的使命担当。当前，在抗击新冠肺炎疫情和复工复产中，国有企业发挥了顶梁柱作用，为社会健康发展和经济平稳运行作出了巨大贡献。

过去的改革经验证明，推进国有企业改革需要与环境相协调，系统推进，否则很难达到理想的改革效果。党领导一切，能够协调各方力量。坚持党对国有企业的全面领导，能够将国有企业改革与国家建设相统一，系统性地推进国有企业改革，真正实现国有企业的进步壮大。

一百年来，在党的领导下国有企业克服重重困难实现全面发展，积累了丰富的经验，从中也带来很多启示。首先，始终坚持党对国有企业的全面领导，将党组织建设与公司治理有机结合，将这一独特优势充分发挥出来。其次，将市场作用与政府作用有机结合，深入推进国有企业分类改革，构建适合国有企业的评价体系。最后，推进以管资本为主的国有企业管理和监管制度的完善，深化国有企业市场化改革不动摇，努力培育一批具有世界竞争能力的一流企业。 

（全文刊发在《经济与管理研究》2021年第7期第19—34页。）

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