刘建丽｜​百年来中国共产党领导科技攻关的组织模式演化及其制度逻辑

★

百年来中国共产党领导科技攻关的组织模式演化及其制度逻辑

刘建丽

● 刊期：《经济与管理研究》2021年第10期

● 作者简介：刘建丽，中国社会科学院工业经济研究所研究员。

★ 内容提要

中国工业发展和科技崛起的过程，是中国共产党引领科技创新和工业关键技术不断突破的奋斗历程。百年来，中国共产党领导科技攻关的组织体制经历了从政府主导向市场主导再向政府与市场有机结合的转变，具体组织模式的演变可划分为五个阶段：（1）1921—1949年，基于战备需要的“革命-生产-科技”三位一体组织模式，该组织模式在特定的历史条件下实现了科研力量高度集中和人民群众广泛参与的有机统一；（2）1949—1978年，基于计划经济和国防导向的中央集中组织模式，该组织模式充分发挥了社会主义制度“集中力量办大事”的制度优势，初步奠定了中国国防工业技术创新的组织基础；（3）1978—2002年，体制改革过程中面向经济建设的科技攻关项目组织模式，该模式引导了中国科技创新的方向，同时逐步培养了企业创新能力；（4）2002—2012年，面向自主创新战略的市场主导型组织模式，该模式进一步提升了企业在国家创新体系中的主体地位，政府在市场逻辑下更有效发挥作用；（5）2012年以来进入全面创新时代的新型举国体制组织模式，此模式下，科技管理体制着力促进有为政府与有效市场相结合，进一步提升国家创新体系整体效能。当前，面临美国技术封锁，中国要在尽可能短的时间内不断突破关键核心技术，需在加强党的领导前提下，进一步推动科技管理体制改革，创新科技攻关项目组织方式，提升全社会整体创新效能。

★ 关键词

中国共产党；科技攻关；组织模式；百年演化；国家创新体系

一、百年来中国共产党领导科技攻关的组织模式演化历程

中国工业发展和科技崛起的过程，是中国共产党百年来披荆斩棘、引领科技事业不断前进的奋斗历程。中国共产党领导科技攻关的组织模式是中国科技管理体制的一部分，是党领导科技工作部门化的基础上，创新科技发展战略推进方式、科技资源配置方式以及科技创新激励方式的整体组织管理方式。百年来，中国共产党领导科技攻关的组织模式因外部环境、内部体制及创新主体力量的变化而不断演化，呈现出阶段性特征和其内在的历史演化逻辑。

(一)基于战备需要的“革命-生产-科技”三位一体组织模式(1921—1949年)

从1921年中国共产党成立到1949年新中国成立这将近30年的时间，中国共产党领导人民进行新民主主义革命和社会主义革命并取得最终胜利。中国共产党密切联系群众，同广大劳动人民一起，抓科技促生产，以军工保革命。为适应战时需要，当时的科技攻关组织方式采取了 “革命-生产-科技”三位一体组织模式，该组织模式实现了科研力量高度集中和人民群众广泛参与的有机统一，促进了兵器工业和生活消费品工业的技术革新。要指出的是，当时的科技攻关组织并非脱离社会生产体系和民间创新力量而独立存在的军工或公营组织，而是人民群众广泛参与的，与私营工厂、作坊相协作的创新组织。

中国共产党在战争时期领导的兵器工业，从无到有、从小到大，为中国共产党领导的各阶段战争取得最后胜利提供了武器保障，也为新中国成立后建设国防现代化和民用工业体系奠定了基础。1927年“八七会议”上，毛泽东提出“枪杆子里面出政权”的著名论断。为满足革命武装需要，一些兵工厂陆续在各革命根据地建立起来。土地革命时期，根据地军事工业基本是以修械所为基础发展起来的，最初的火药、炸药生产则是依托民间花炮工匠开始的。抗日战争时期，中国共产党进一步重建和发展了根据地军事工业，以满足战争需要。1938年3月，中央军委军事工业局成立以后，对根据地军事工业体系进行了重整。解放战争时期，中国共产党领导的兵工厂进一步确立了管理制度以提高技术人员积极性，保障了生产的顺利进行。

除了兵工厂之外，中国共产党领导军队和根据地人民积极投身生活消费品的生产。1939年2月，为了克服由于日军的围攻和国民党顽固派封锁而对抗日根据地造成的困难，毛泽东发出了“自己动手，自力更生，艰苦奋斗，克服困难”的号召。1940年开始的大生产运动在大力发展农业的同时，也兼顾了工业建设，中国共产党领导军队和人民群众在延安地区先后建立了纺织厂、造纸厂、被服厂、制药厂等。为了解决经济封锁条件下继续斗争的物质需求问题，陕甘宁边区科技创新紧密结合生产，从实际出发，解决生产建设中的问题，大凡技术上研究解决的课题，都是生产中提出的亟需解决的问题。马兰草的发明就是一个例子。在国民党顽固派对延安进行经济封锁的情况下，纸张奇缺，但信息传播必须借助报刊，在此情况下，纸的作用甚至比子弹还重要。因此，在传统原料奇缺的情况下，研究攻克造纸工艺就成为彼时必须要解决的工业技术攻关任务。当时，科研人员和专业技术人员联合攻关，经过多次试验，以陕北高原上生长的马兰草作为纸张原料成功制造出纸张，通过工艺改进大大降低了生产成本。

随着抗日战争进入战略相持阶段，边区遭遇严重的财政和经济危机。1939年5月，为促使边区工业生产进步，保证经济建设发展，中共中央决定在延安创办自然科学研究院。1940年，自然科学研究院改为自然科学院，承担科研组织和人才培养职能。同年，延安还成立了陕甘宁边区自然科学研究会，这是中国共产党领导的第一个自然科学学术研究团体。1941年，研究会陆续下设10个专业学术和多个地方分会。延安时期，以该研究会为代表的学术研究团体的创建，是中国共产党组织科研力量进行学术活动、开展科技工作的一种尝试，为新中国成立后科技组织工作提供了经验和借鉴。

毛泽东多次强调发展工业的重要性，他号召共产党员要关心工业，学习工业化的各种技术知识。1945年，毛泽东在七大报告中指出：“为着打败日本侵略者和建设新中国，必须发展工业”“在新民主主义的政治条件获得之后，中国人民及其政府必须采取切实的步骤，在若干年内逐步地建立重工业和轻工业，使中国由农业国变为工业国”。这些主张和论断对新中国工业的快速发展乃至60多年后成为世界第一制造大国产生了重大影响。在党中央的号召和领导下，科技工作者纷纷奔赴延安，广大科技工作者对边区工业技术进行了认真的专项研究，并就科学研究与工业建设、经济建设等问题举办了专题报告，开展了经常性的学术讨论，初步形成了革命-生产-科技三位一体的科研体系。

(二)基于计划经济和国防导向的中央集中组织模式(1949—1978年)

1949年新中国成立之初，全国科技人员不超过5万人，其中专门从事科研工作的人员仅600余人，专门科学研究机构仅有30多个，科研设备严重缺乏，基础设施落后，部分科学家流落海外，现代科学技术几乎一片空白。1949年11月，中国科学院在北京成立，之后各部门各地区相继建立了一批科研机构。到1956年，全国共有地方科研机构239个，研究人员4 000余人。尽快吸引留学生回国建设新中国成为党中央的共识，1949年12月初，“办理留学生回国事务委员会”成立，紧接着周恩来总理代表党中央和人民政府邀请海外留学生回国参加新中国建设，这一战略决策对中国后续取得一系列重大科技创新成果起到了决定性作用。钱学森、华罗庚、朱光亚等一大批日后在各领域做出彪炳史册贡献的伟大科学家破除一切阻碍陆续回到祖国。1956年，党中央在北京召开全国知识分子会议，毛泽东主席指出，“中国共产党人要努力学习科学知识，同党外知识分子团结一致，为迅速赶上世界科学先进水平而奋斗”,会议向全国人民发出“向科学进军”的伟大号召。到1957年，归国的海外学者已经达到3 000多人，约占新中国成立前全部海外留学生和学者的一半以上，他们中大多数人成为新中国各个领域科学技术发展的奠基人或开拓者。

1956年初，党中央开始组织力量擘画科技规划蓝图，集合全国400多名科学家、近20位苏联专家智慧的《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要(修正草案)》(以下简称《十二年科技规划》)仅用半年时间即编制完成。作为新中国第一张科技发展蓝图，《十二年科技规划》第一次确立了“重点发展，迎头赶上”的科技方针，确定了57项国家重要科学技术任务和616个中心问题，从中进一步提炼出12项重点任务，确定了6项中国需紧急发展的尖端科技任务，包括开展原子弹和导弹的研发，以及推进计算机技术、半导体技术、无线电电子学、自动化和远距离操纵技术的发展。在中央集中调配人力和其他战略资源的集中组织模式下，规划得到了快速落实。1958年，中国第一台电子管计算机试制成功；1962年，《十二年科技规划》提前5年完成，中共中央又制定了第二个发展科学技术的长远规划即《十年规划》。

这一时期，国家科技管理体制和基本科研管理制度也在逐步形成。1958年9月，全国科联和全国科普联合召开全国代表大会，合并成立中华人民共和国科学技术协会。1958年11月，国家技术委员会和科学规划委员会合并成为国家科学技术委员会，各地也相继成立地方科学技术委员会。1961年4月，原国家科委、原国防科委、中国科学院和上海市科委拟定《关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见(草案)》(以下简称《意见》)。《意见》提出，科研单位要实施党委领导下的科技专家负责制。

1959—1960年，苏联政府违背两国国防协定，撤回全部在华专家1 390人，不再向中国提供原子弹研发技术援助。随后，美、英、法三个核大国也对中国实行严密的技术封锁。在条件异常艰难的情况下，中国国防尖端科技的突破只能依靠“自力更生，奋发图强”的自主科研力量。在党中央的领导和部署下，中国自主科研体系快速建立起来。到1966年，全国科研机构已经从新中国成立伊始的30多个增加到1 700多个，专门从事科学研究的人员从不足500人快速增加到12万人，初步形成了由中科院、高校、产业部门、地方科研单位和国防部门五方面组成的科学技术体系。在政府强力主导的集中式科技体系下，国家针对特定目标投入超强力量持续性攻坚，迅速涌现出一批达到世界较高水平的重大科技成果。“两弹一星”的成功发射，正是中国共产党领导的科研集中攻关的伟大成就。这一时期工业关键技术创新是国防导向的，由党中央集中制定科技战略和路线图，集中调度资源和人力，进行快速集中攻关，在当时的历史背景下，具有方向明确、资源集中、效率超常的制度优势和组织优势。

(三)体制改革过程中面向经济建设的科技攻关项目组织模式(1978—2002年)

1978年3月18日，邓小平在全国科学大会开幕式上旗帜鲜明地提出“科学技术是生产力”,并提纲挈领地指出，“四个现代化，关键是科学技术的现代化”。这些著名论断旨在拨乱反正，为落实知识分子政策扫清障碍，从而在全社会形成尊重知识、尊重人才的良好氛围，使受到“文革”破坏和摧残的科技事业回到正轨。全国科学大会的召开，对中国科技事业发展具有重要的里程碑意义，标志着中国终于迎来科学的春天。

随着国家工作重心转向经济建设，中国科技体制的弊端也逐渐暴露。从20世纪70年代末以来，原有的按照“苏联模式”建立起来的国防导向的科技管理体制，产生了军民技术体系分离、研发体系与商业化生产分离等问题，面向大规模工业品生产和消费品生产的工业关键技术攻关受到掣肘。1978年党的十一届三中全会拉开了经济体制改革的序幕。1981年4月，中共中央、国务院转发原国家科委党组《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》时指出，要“坚定不移地贯彻执行科技工作为经济建设服务的方针”,1982年党中央明确提出“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”战略方针。“面向、依靠”由此成为之后20余年经济与科技协调发展的基本指导方针。在此基础上，1985年3月13日，中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》,开始对“国家包得过多、统得过死”的科技体制进行坚决的改革，这也意味着中国科技政策从国防导向转向经济导向，科研组织体制开始从计划经济模式向市场经济模式转变。1986年，国务院批准成立国家自然科学基金，其设立标志着国家科研经费配置方式从原来的“计划分配”向“竞争性获取”转变。1988年，国务院开始批准建立国家高新技术产业开发区，“高新区”从此成为国家面向市场进行科技资源配置的重要载体和抓手。

在科技体制改革的有力推动下，二十世纪八九十年代，中国启动实施了一系列科技发展计划，如国家科技攻关计划、863计划、星火计划、火炬计划、攀登计划、973计划等（如表1所示）。随着一系列科技体制改革举措和科技发展计划的推进和实施，从产业技术攻关到技术成果转化再到前瞻性、基础性研究的科研支撑体系逐渐形成，为中国科技腾飞奠定了坚实的基础。

1983年开始实施的国家科技攻关计划是中国改革开放以后设立的第一个国家科技计划，它的出台标志着中国综合性科技计划的从无到有，成为中国科技计划体系发展的里程碑。国家科技攻关计划涉及农业技术、工业技术和工程技术等各领域的技术攻关，其中工业技术涵盖了公共关键技术的攻关、引进技术的再创新及高新技术产业化等。

国家高技术研究发展计划（又称863计划）是中国在技术追赶过程中采取的由党中央、国务院直接推动的工业关键技术攻关组织形式。1986年3月，面对世界高技术蓬勃发展、国际竞争日趋激烈、中西方工业关键技术差距巨大的现实挑战，在邓小平的亲自批示下，国务院组织了全国200多位科学家对计划建议进行了大半年的论证，1986年11月，863计划启动实施。在中国科学技术需要急起直追的年代，863计划通过组织专家研讨快速定位关键技术，按照“军民结合，以民为主”的方针，选择生物、航天、信息、先进防御、自动化、能源和新材料等7个领域15个主题项目，作为高科技突破的重点，1996年又增加了海洋技术。在这些选定的技术领域，国家快速组织科技力量进行集中攻关，有力推动了高技术的进步和追赶。在863计划中关乎国计民生的重大专项共有27个。“十五”期间，863计划更加重视对关键技术和核心技术的攻关，提出了高技术发展从注重跟踪模仿到加强自主创新的战略转移，启动实施了超大规模集成电路设计与软件、功能基因组和生物芯片、电动汽车等12个重大科技专项。随着重大专项的实施，中国在一些战略性技术领域实现了跨越式发展，如高性能计算机、移动通信技术等方面实现了从“跟踪模仿”到“自主创新”的转变。

1988年原国家科委制定的火炬计划是促进高技术、新技术研究成果商品化，推动高技术、新技术产业形成和发展的部署和安排，它起初主要推动一些基础较好的高技术、新技术领域加快产业化进程，后来以微电子和计算机、信息、激光、新型材料、生物工程、新能源与高效节能、机电一体化等技术产品为主要内容。1991年原国家科委推出的“攀登计划”是针对基础性研究的重大项目计划，在“八五”期间由30项基础性研究重大关键项目组成。1998年开始实施的973计划也是主要面向基础研究，目标是面向技术前沿领域超前部署研究项目。

上述科技攻关项目涵盖了从基础研究、技术引进与吸收、关键共性技术研发到科技成果产业化的产业技术创新全过程，对工业关键技术攻关进行了前瞻性方向引领和创新资源的集聚性投入，在一些工业技术领域取得了跨越式发展。2000年开始，国务院设立了五项国家科学技术奖，以奖励在科技进步活动中做出创造性贡献的中国公民和组织，作为对重大创新成果的绩效奖励，国家科技奖可视为对各类科技攻关项目参与者的补充激励。同时，这一时期国家开始加大基础研究条件投资，1984—1993年，国家利用科技三项经费投资9.1亿元，立项建设了81个国家重点实验室；1991—1995年，国家利用世界银行贷款投资又立项建设了75个国家重点实验室，重点在应用基础研究和工程领域进行了布局。两批重点实验室建成，形成了国家重点实验室计划初步框架。

在一系列科技攻关计划的支持下，中国自主技术创新获得了长足发展，从1999年开始，神舟系列飞船接连成功飞天，以航天科技为代表的重大科技专项取得历史性突破。同时，竞争性领域技术创新获得快速发展。尤其是从1984年始，民营企业纷纷创立和发展，为中国工业技术创新注入了内在动力。联想、海尔、TCL、德力西、华为等后来成长为行业翘楚的企业，都成立于20世纪80年代。从技术创新路线来看，这些企业在八九十年代还是以技术学习、引进、模仿为主，在国际上处于仍然处于技术追赶阶段。一方面，这些企业依靠强大的企业家精神逐步建立了自己的创新体系，另一方面，政府主导的各类科技攻关项目对这些企业的创新也起到了支持作用。

(四)面向自主创新战略的市场主导型组织模式(2002—2012年)

2002年党的十六大以来，党中央、国务院站在新的历史起点上，从现代化建设的战略全局出发，把增强自主创新能力、建设创新型国家作为面向未来的重大战略选择，在一系列科技政策的引领下，“中国制造”向“中国智造”加快转变。党的十六大报告特别指出，“加强基础研究和高技术研究，推进关键技术创新和系统集成，实现技术跨越式发展”，并提出要发挥风险投资的作用。2006年，国务院出台《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，明确了到2020年中国科技工作的指导方针是：“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”（以下简称“十六字方针”）。“十六字方针”是对之前“面向、依靠”方针的进一步发展，是对科学技术工作如何解决“面向”问题更深层的回答。2007年党的十七大报告进一步强调，国家发展战略的核心和提高综合国力的关键是提高自主创新能力，建设创新型国家，并特别强调要“加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化”。

在此阶段，企业在技术创新体系中的主体地位受到前所未有的重视，释放企业创新动能、激励企业技术创新成为深化科技管理体制改革的主要目标。这也意味着，这一时期，面向自主创新战略的市场主导型创新组织模式正在形成。需要指出的是，这一时期市场主导型创新组织模式并不意味着政府作用的弱化和退出，而是更加强调在市场逻辑中发挥政府作用。例如，从2002年以来，中国高铁实现了由技术学习到技术赶超的过程，其中政府发挥了积极而有效的作用，这一作用不仅体现在政府为产业创新建构了技术机会，同时政府作为一个独特的最终用户，具有系统集成能力和技术创新参与能力，从这一角度而言，政府已经按照市场逻辑将自身调整为部门创新体系中的一个行为主体，而不仅仅是原来计划体制下的行业管理者。在市场逻辑中有效发挥政府作用正是中国高铁能够实现技术突破的重要原因。

当然，高铁的技术突破从产业组织角度而言具有一定的特殊性，更多的竞争型技术创新依赖于市场涌现的技术力量。从创新方向的选择来看，各类市场主体和社会资本毫无疑问成为技术创新的主力军，华为这样的民营企业也突破发展瓶颈逐步成长为产业技术创新的引领者，越来越多的外资企业进入中国并通过人才流动机制实现对本土企业的技术溢出，政府则注重在项目甄选方面发挥引导作用。政府引导基金以2002年中关村创业投资引导资金的成立为开端，2015年之后才经历了爆发式增长。而市场化的开放式基金则从2002年就出现了超常规式的发展，规模迅速扩大，截至2002年底，开放式基金已猛增到17只。2003年10月28日由全国人大常委会通过的《证券投资基金法》的颁布与实施，标志着中国基金业进入了一个崭新的发展阶段。而对萌芽技术具有重要孵化作用的天使投资基金，从2005年开始也快速发展。根据中经未来产业研究院《2017中国天使投资发展研究报告》数据，国内86%的天使投资人是在2005年后出现的，2009年以后开始投资的占60%。

这一阶段，国家进一步加强了科研基础条件建设。2003年前后科技部设立了“省部共建国家重点实验室培育基地”计划，作为培育基础研究“国家队”的“预备队”,以带动地方基础研究和基地建设，进一步加强地方与国家在基础研究方面的衔接。2006年，为加强国家技术创新体系建设，科技部开展了依托企业和转制院所建设国家重点实验室的工作。2008年3月，科技部和财政部联合宣布设立国家重点实验室专项经费，从开放运行、自主选题研究和科研仪器设备更新三方面，加大国家重点实验室稳定支持力度。专项经费的设立是国家重点实验室又好又快发展的重要保障，标志着国家重点实验室建设工作进入了新的发展阶段。

发明专利数量能够在一定程度上表征自主创新的产出水平。在一系列创新政策的激励之下，中国发明专利授权数量总体上保持了快速增长(如图1所示)，尤其是2003年和2004年，发明专利授权数量分别增长了94%和60%,其余多数年份则实现了20%以上的同比增长。同时，统计结果也表明，代表重大突破性创新的基础性、原创性发明专利数量仍然偏少。到2012年，在世界知识产权组织划分的35个技术领域分类中，国外在光学、计算机技术管理方法、半导体、生物材料分析、发动机、显微结构和纳米技术等关键技术领域的发明专利授权中仍保持优势。

(五)全面创新时代的新型举国体制组织模式(2012年以来)

2012年，胡锦涛在党的十八大报告中强调指出，“科技创新是提升社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”，他强调要“坚持走中国特色自主创新道路”“实施创新驱动发展战略”，这意味着中国进入全面创新时代，中国创新发展战略迎来又一个重要里程碑。2014年8月8日，习近平总书记在《中国科学院“率先行动”计划暨全面深化改革纲要》上作批示，强调科技创新要面向世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场，这是他在公开场合上首次提出“三个面向”。2016年5月，《国家创新驱动发展战略纲要》由中共中央、国务院发布并实施，明确了实施创新驱动发展战略的总体方案和路线图。2016年5月30日，在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科学技术协会第九次全国代表大会上，习近平总书记发表重要讲话，指出了中国科技事业发展的三步走目标，吹响了中国建设科技强国的号角。

党的十九大以来，党中央全面部署科技创新体制改革，出台一系列重大改革举措，着力进一步提升国家创新体系整体效能。2019年，党的十九届四中全会提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”；2020年4月10日，在中央财经委员会第七次会议上，习近平总书记首次提出构建新发展格局重要思想。2020年10月，党的十九届五中全会决议再次强调“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战“。2021年5月，在两院院士大会和中国科学技术协会第十次全国代表大会上，习近平总书记强调要 “加强原创性、引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战”。此外，还要强化国家战略科技力量、推进科技体制改革、构建开放创新生态、激发各类人才创新活力，“要健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用”。可以看出，将国家战略科技力量和企业创新能力结合起来的新型举国体制，是能够应对当前新的国际形势和“双循环”新发展格局的新的科技攻关组织形式。新型举国体制是在中国特色社会主义市场经济条件下对传统举国体制的突破、迭代与发展，本质上是中国集中力量办大事的制度优势、超大规模的市场优势、发挥市场在资源配置中决定性作用与更好发挥政府作用的强强联合。

新型举国体制之“新”首先在于政府与市场的关系发生了根本转变。在新型举国体制下，市场在资源配置中起决定性作用，同时政府可以发挥市场所不能及的在全国范围内集中、集聚资源的作用。新型举国体制是在充分发挥市场与政府作用基础上的新型资源调度体制，在该体制下，各类资源物尽其用，各类主体竞相迸发活力，各类机构协同贡献智慧。新型举国体制之“新”还体现在举国体制发挥作用的基本情境由封闭走向了开放，新型举国体制是对内对外全面开放、资源和要素全球流动情境下的举国体制，是在全球范围内更好发挥中国超大规模市场优势的创新组织体制。新型举国体制之“新”还体现在当今的举国体制是建立在现代治理文明基础上的、非简单集权的治理体制。新型举国体制并非意味着绝对意义上的中央集权，更不是原来的“大一统”，而是更强调特定目标下的全域协同、全产业协同、全要素协同，在数字技术基础上，新型举国体制的执行可以是非同步的、多系统的、分散化的、区块化的。

新型举国体制下，科技部主导的关键核心技术攻关的组织更加注重发挥市场需求牵引的作用，更加注重科研投入的实际产出绩效。2020年以来，科技部开始在重大科研项目中探索建立识别—遴选—资助新机制，遴选行业领军企业和有望获得颠覆性技术突破的创新团队，发挥企业的创新主体作用。例如，在电子信息和生物技术领域采取定向委托方式启动颠覆性技术项目试点，举办全国颠覆性技术创新大赛等，这些项目遴选和资助方式，旨在创新项目攻关组织方式，提高项目资助效率。2021年5月10日，科技部发布《国家重点研发计划“数学和应用研究”等“十四五”重点专项2021年度项目申报指南》。在率先推出的“十四五”国家重点研发计划首批重点专项中，科技部研究制定了“揭榜挂帅”榜单模板随指南发布。这意味着中国重大科研任务的“揭榜挂帅”制正式开始实施，深化科研项目管理机制改革迈出新步伐。“揭榜挂帅”制是科技部推动关键核心技术攻关的一种组织创新方式，实施目标是鼓励有信心、有能力组织好关键核心技术攻坚的优势团队积极申报，切实提升科研投入绩效，强化重大创新成果的“实战性”。该文件还提出明确榜单任务资助额度，简化预算编制，经费管理探索实行“负面清单”。

在全社会研发投入不断增加及一系列政策措施驱动下，2015年，中国发明专利授权数量明显上了一个台阶，同比增长61.9%,后续三年都保持在较高的数量水平（如图1所示）。按授权专利来源地统计，2018年中国获得的专利授权占全球总量的31.3%。企业在自主创新中的主体地位更加巩固，2018年，国内发明专利职务申请授权量中，企业占比达到68.9%，而2002年仅占46.5%。到2018年，在世界知识产权组织划分的35个技术领域分类中，中国在光学、计算机技术管理方法、半导体、发动机等关键技术领域的发明专利授权中与世界先进水平相比仍有一定差距，但可喜的是在数字通信、计算机技术领域的专利占比明显增加。

二、中国共产党领导科技攻关组织模式演化的制度逻辑

纵观中国共产党领导科技攻关的组织演变过程可以看出，中国共产党是善于学习的政党，是能够通过主动变革引领推动科技创新的先进政党。中国共产党领导科技攻关的组织模式演化首先以保障革命成功及国家安全与发展需要为根本出发点，国内经济体制和国际科技合作环境是约束、影响组织模式演变的基本制度变量，受两大因素影响，政府相对于市场的作用呈现消长变化（如图2所示）。

(一)保障革命成功及国家安全与发展需求是中国共产党领导科技攻关组织演变的根本动力

从百年来中国共产党领导科技攻关的历程可知，中国共产党的坚强领导是中国技术进步与关键技术创新的制度基础，而保障革命成功及国家安全与发展需求则是党领导科技攻关组织演变的根本动力。新中国成立之前，尽管中国共产党领导的技术创新更多地是服从于战备需求，但中国共产党对自然科学和工业技术的认识是充分的，1940年毛泽东在陕甘宁边区自然科学研究会成立大会上讲话指出：“自然科学是很好的东西，它能解决衣、食、住、行等生活问题”。陈云讲话指出：“自然科学的研究可以大大提高生产力，大大改善人民生活。我们共产党人对于自然科学是重视的，是尊重的。”新中国成立后，面对西方社会敌视和国际技术封锁，以毛泽东同志为核心的党中央审时度势，提出“两弹一星”计划，吸收一大批科技工作者回国进行创新攻关，奠定了中国的国防工业基础，为中国争取和平发展机会创造了基本条件。改革开放以后，以邓小平同志为核心的党中央高度重视科技创新对经济发展的作用，邓小平多次阐述“科学技术是第一生产力”的重要思想，并亲自决策启动863计划，为中国工业关键技术的前沿追赶奠定了基础。20世纪90年代，在国内外形势十分复杂、世界社会主义出现严重曲折的严峻考验面前，以江泽民同志为核心的党中央全面落实“科学技术是第一生产力”的思想，提出了科教兴国及可持续发展等一系列发展战略，科技与经济进一步结合，中国工业在引进、消化、吸收国外先进技术基础上，加快了自主创新步伐。2000年5月，中国的TD-SCDMA标准成为第三个三代移动通讯标准，华为这样的民营企业开始在国际上崭露头角。进入21世纪，如何抓住战略机遇期实现更科学的发展成为时代命题，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出“提高自主创新能力，建设创新型国家”的战略任务，加速了“以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合的技术创新体系”的形成。党的十八大以来，面对波诡云谲的国际形势和新的经济发展阶段，实现关键技术的“自主可控”成为国家科技战略需解决的核心问题，以习近平同志为核心的党中央进一步强调了科技创新在国家发展全局中的核心位置；2019年，面临新的国际竞争形势，党的十九届四中全会提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”，更加强调创新体系中政府与市场作用的有效结合，更加强调尊重市场规律基础上充分发挥政府作用、提升创新体系整体效能，可以看出，中国共产党的坚强领导确保了每一个发展阶段中国技术创新的总体战略方向和科技战略力量的集中投入，科技攻关组织模式的演变适应了国家安全和发展需求。未来，中华民族伟大复兴依赖于科技的自立自强，只有坚持和加强中国共产党的全面领导，才能确保科技创新沿着正确的道路不断前进。

(二)中国共产党领导科技攻关的组织模式随市场经济发展而不断放大市场主体力量

随着经济体制改革的推进和市场经济发展而不断放大市场主体力量、调整政府作用方式是中国共产党领导科技攻关组织模式演化的一条重要的逻辑主线。百年来，尤其是新中国成立以来，中国经历了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程，经济体制改革是不断培育市场主体力量、释放市场主体创新动能的过程。新中国成立前后，科技创新的方向非常明确，那就是服务于战备和国防需要，这类创新成本约束较小但可靠性、保密性、时限性要求高，科研组织采取自上而下集中统一领导能够发挥社会主义“集中力量办大事”的制度优势。同时在计划经济时期，科技资源严重匮乏，科研力量集中于少数院所，科技攻关只能也必须由中央进行统一组织。随着改革开放的不断推进和社会主义市场经济体制的确立，政府逐步对科技管理体制进行改革，1978—2002年，科技资源的配置和组织由计划导向向市场导向转变，但前期计划手段仍然占据支配地位，863计划等政府主导的科技攻关项目很大程度上主导了中国科技发展进程，同时市场力量慢慢从“体制”内生长出来，为下一阶段创新资源的市场化组织创造条件。2002—2012年，中国科技体制改革围绕建设创新型国家，不断培育有利于自主创新的市场化体制机制，不断提升企业在创新体系中的主体地位。此阶段政府不断出台激励自主创新的配套政策，大力培育市场化的创新机制，在科技攻关中的直接作用较之前阶段明显降低。随着市场经济体制改革的不断推进，市场主体的创新能力明显增强，“大众创业、万众创新”成为实施创新驱动发展战略、培育创新发展新动能的重要引擎。随着中国企业在一些领域进入国际竞争的前沿，科技攻关和科研组织中如何更好发挥政府作用被提上议事日程，同时，科技攻关的组织如何能够更好集聚市场主体力量、发挥市场机制作用，使政府和市场有效结合，也成为一项新的历史命题。

(三)国际科技合作环境是科研组织中政府行为的重要约束因素

新中国成立后，限于历史因素中国只能选择“一边倒”的外交策略。1949年在美国提议下成立的巴黎统筹委员会对社会主义国家实施战略物资和高技术的出口限制。改革开放前相当长的时期内，随着苏联对中国技术援助的中断，中国在科技创新方面只能选择自力更生，当时的国际合作环境对中国开展重大科技创新非常不利。1972年时任美国总统尼克松访华后，中美关系走向正常化，中国开始从欧美引进技术，但受冷战思维影响，美国在计算机等战略性产业领域继续进行技术封锁。例如，1973年，中国希望从欧美国家引进七条3英寸晶圆生产线，但由于欧美技术封锁，直到1980年才得以引进三条已经落后的3英寸晶圆生产线。实际上，20世纪80年代欧美对中国的技术转移都受到巴黎统筹委员会的限制，中国能够得到的技术转移都是西方已经淘汰的技术。这也是80年代中国政府主导一系列科技攻关计划的基本背景。到20世纪90年代中后期，在美国操纵之下，西方国家签订《瓦森纳协定》,继续对发展中国家实施高技术产品出口禁运。即便中国逐步扩大对外开放，但战略性领域仍然难以通过贸易手段获得关键设备和先进技术。而在以汽车产业为代表的民用消费领域，西方跨国公司通过与中国企业成立合资公司，得以利用中国的低生产成本，并为后续占领中国消费市场创造条件。利用外资为中国民用消费品的技术追赶创造了学习机会，但也在一定程度上造成了中国企业创新的“路径依赖”。2001年底中国加入世界贸易组织（WTO），标志着对外开放迈上新台阶，中国企业得以在更广领域和更深层次上开展国际合作，在十年左右的时间内，中国企业迎来了国际科技合作的良好机遇，“引进来”和“走出去”使中国企业越来越深入地嵌入了全球价值链和创新链，这段时期，政府作用以培育市场主体作用、创造自主创新环境为主。自1997年美国商务部首次发布“实体清单”以来，中国的科研机构一直都是美国政府打压的对象，只不过早期被限制的主要是中国的国防工业技术。自2012年之后，尤其是“中兴事件”之后，已经具备国际竞争力的通信技术领域频频受到美国“实体清单”的限制。美国特朗普政府上台以后，不断升级的中美贸易摩擦使本来向好的国际科技合作形势产生了拐点，此时，保障供应链产业链安全、维护中国企业国际化发展权益成为政府的重要职责。正是在这样的背景下，以习近平同志为核心的党中央审时度势地提出构建新型举国体制，这反映出中国共产党驾驭复杂局面、统筹科技工作的领导能力。

(四)产业技术范式是影响政府对科技攻关组织模式选择的关键变量

从更微观的视角来看，中国政府对科技攻关的组织模式创新实际上是组织体制与关键核心技术经济范式共演化的过程，各个阶段面临的产业技术范式组合和国家创新战略的差异，决定了创新路径和创新组织模式的差异。如图3所示，本文从技术需求端和技术复杂度两个方面考察产业技术范式，工业关键技术可以分为基础前沿技术、使命驱动型关键核心技术和市场应用型关键核心技术，而后者又可以根据市场应用主体的多元化程度分为市场收敛性关键核心技术和市场分散性关键核心技术。基础前沿技术和使命驱动型技术都具有公共属性，天然属于政府作用范畴，此时采取政府集中统筹组织模式具有制度合理性和经济合理性。当产业技术创新需面对国际化市场检验时，竞争性地满足市场需求成为这类产业发展的内在要求。政府和市场如何有效结合发挥耦合效能，直接决定了这类产业的国际竞争力。高铁和集成电路核心技术虽然都属于高复杂度技术，但前者市场应用场景较为单一、技术方向相对明确，政府主管部门对产业技术有较为深刻的理解，而后者应用场景复杂、市场参与者众多、在产业链各环节技术方向存在替代性方案，政府对核心技术的理解较为有限，因此政府在两类创新体系中发挥作用的方式应该截然不同，这也是科技攻关的组织模式需要适应不同阶段国际竞争战略的内在原因。政府强力介入、主导创新体系的组织模式已经在高铁及一些重大基础装备创新领域展现出积极成效，但集成电路产业等复杂技术产品目前正面临“卡脖子”的问题，为打好关键核心技术攻坚战，党中央在中美贸易摩擦背景下提出构建新型举国体制，是适应特定产业技术范式的组织体制创新之举。

三、中国共产党组织关键核心技术攻关的主要经验与启示

(一)科技管理体制改革的不断深化为科技创新的不断突破提供了制度基础

科技管理体制改革是中国经济体制改革和国家治理体系现代化的一部分。新中国成立后，党中央借鉴苏联模式建立集中统一的科技管理体制，在短时间内集中优势资源进行国防工业技术攻关，充分发挥了社会主义制度集中力量办大事的制度优势；随着改革开放的推进，社会主义市场经济需要创造大量的物质财富满足人民生活需求，就必须解决消费品工业和资本品工业的技术创新问题，民品市场的多样性决定了技术创新方向的多样性和复杂性，单靠传统的计划体制组织科研资源远远不能满足多样化生产的需求，原有体制也无法提供足够的创新激励，于是科技管理体制改革成为体制改革的重要组成部分，建立与社会主义市场经济体制相适应的科技管理体制成为改革开放以来党的历次代表大会的重点议题。党的十八大以来，国际形势和国际经济秩序发生了很大变化，美国对中国的技术封锁很大程度上改变了中国企业的国际技术环境和产业合作生态，此时关键核心技术的“卡脖子”问题成为产业发展面临的系统性风险，该风险是企业、产业乃至市场力量难以抗衡的，于是进一步提升科技管理体制应对系统性风险的有效性、更好发挥政府作用助力中国自主技术突破成为科技管理体制改革所必须解决的问题，在这一背景下，构建新型举国体制是中国实现科技自立自强、突破重点领域关键核心技术的必要战略举措。

(二)建立并完善开放型市场经济体制为持续的科技创新提供了基本条件

在20世纪60年代，由于外部经济、技术封锁，中国科技界自力更生进行关键技术攻关，是特定历史条件下的被动选择，国防导向的技术创新与民用品技术创新在创新范式上存在很大差异，前者更突出可靠性而较少考虑成本。而市场经济是主要通过市场方式实现资源有效配置的经济体系，破除壁垒、促进要素和商品流动才能充分发挥各国比较优势、实现比较利益。因此，开放性成为市场经济显著特征。一方面，在开放经济环境中，产业技术创新必须考虑国际竞争因素和成本因素，否则会遭到市场淘汰；另一方面，随着科技的进步，越来越多门类的产业技术向高精度、高复杂度演进，这样的技术创新必须依赖于多国合作。目前中国要集中力量突破的集成电路产业等关键核心技术，是必须在全球范围内接受市场检验的产业技术，是必须依托于强大市场需求才能够“支付”巨额创新投入的高资本密集型技术，也是高度依赖于全球产业链协作的长链产业技术[9]。因此，中国工业关键技术创新过程也是中国不断构建和完善开放型市场经济体制的过程，从技术“引进来”到“走出去”主动开展技术获取型跨国并购，对外开放水平的不断提高促进了中国与世界经济的良性互动，也保障了中国工业关键技术攻关过程中的技术前沿定位和国际标准参与。

(三)有为政府与有效市场的有机结合为重大科技攻关提供了机制保障

从产业特性来看，目前，中国需重点推进关键核心技术突破的战略性产业包括两类：一类是市场参与主体相对较少、行业进入壁垒较高、市场需求较为确定、技术路线较为明确的产业，如高铁和大飞机产业；另一类是市场参与主体较多、应用市场较为多元、产业链存在进入壁垒较低环节、存在竞争性技术路线、边缘市场较大的产业，典型的如半导体产业。在第一类产业，政府需要协调的市场主体较少，技术路线较为明确，发生信号失真和资源错配的可能性较小，此时政府主导模式对于关键技术攻关也相对有效；而第二类如半导体产业，具有资金需求巨大、技术迭代快、行业进入壁垒相对不高的特征，政府可以在市场发挥主导作用的基础上起到引导和支持作用，而不应该越俎代庖，否则容易引起市场机制的扭曲和资源错配，从而导致政策性产能过剩和僵尸企业的出现。在处理好政府与市场边界的基础上，有为政府与有效市场的结合将是未来中国工业关键技术不断突破的重要保障。

四、以新型举国体制推动中国重大科技攻关的政策建议

当前，科技创新正在成为百年未有之大变局的关键变量，以数字化、智能化为标志的新兴技术快速发展，使传统的公共政策制定逻辑面临很大挑战；同时，中国科技创新面临美国遏制政策带来的国际产业发展环境的巨变，科技管理体制在应对未来产业技术竞争方面，仍然存在组织协同不力、效率不高等问题，建议围绕探索建立新型举国体制，从以下几个方面创新科技管理和组织方式。

(一)坚持和加强党的全面领导，进一步推动科技管理体制创新

中国共产党作为执政党，带领全国各族人民一路攻坚克难、砥砺前行、开拓创新，取得了举世瞩目的建设成就。中国用70年时间走过了发达国家200多年的工业化历程， 建成了门类最齐全的工业体系，取得了多领域工业技术的不断突破，该成就的取得得益于中国共产党的坚强领导。中国共产党始终以人民为中心，只有坚持党的全面领导，才能在不断完善社会主义制度的基础上使人民普遍享受到经济发展的成果，才能使人民享受到技术进步带来的幸福生活。实践表明，只有中国共产党才能带领中国人民实现中华民族伟大复兴的光荣梦想；只有坚持和加强党的全面领导，才能确保社会主义市场经济沿着正确的道路不断前进。面临新的国际经济形势和错综复杂的国际关系，党中央提出构建新型举国体制以攻克关键核心技术。新型举国体制需处理好政府和市场的边界，需针对特定产业匹配有效的产业政策，需根据实践发展不断创新科技管理体制，这些无疑依赖于治理经验丰富的中国共产党的领导。

(二)建立适应未来技术竞争的科技创新组织方式，释放全社会创新动能

新型举国体制不是“大一统”式的集中管理体制，而是充分尊重市场规律、发挥市场主体作用的科研管理体制。近年来，政府对科技发展投入不断增加，但科研管理体制和模式转变仍显滞后，科研攻关项目的组织模式仍然带有计划经济思维，这已成为中国尽快突破“卡脖子”技术的阻碍因素。例如，在多头管理模式下，资源配置的主导方式仍然是条块直线配置，这造成了重复投入、评估标准不一的问题，同时项目经费的报销牵扯了科研人员过多的精力。建议在国家层面设立科技项目宏观管理协调机制，对于关系国家战略的重大科技攻关项目，提升国家战略响应级别，降低部际交易成本。又如，当前重大科研项目的立项方式仍然是管理部门出题方式为主，未能充分发挥各领域科学家、创新工程师的能动性和他们了解科技前沿的优势，而“揭榜挂帅”制也很难实现研究项目与科学家的最优适配，为此，可以进一步创新科研攻关项目组织机制，尝试“首席科学家+项目经理人”等组织方式，提高创新资源的组合效能和产出效能。

(三)充分发挥龙头企业作用，重点支持探索前沿技术的产业创新实验室发展

在工业关键技术攻关过程中，需进一步发挥企业技术创新主体作用。目前，一些共性技术平台依托于企业导致难以解决企业投入与技术外部性相矛盾的问题，一些所谓共性技术平台则要么不研究共性技术，要么没有发挥平台作用。建议借鉴日本和韩国在发展集成电路产业时支持共同研发的经验，支持龙头企业和科研院所联合开展关键共性技术研发，支持具备颠覆性技术创新可能的产学研联盟成立产业创新实验室，为基础研究向应用研究、应用研究向产业化技术转化以及从小试到中试再到规模化生产创造生态环境。例如，可通过公共财政投入试验生产线的建设以及公共检测设备和仪器的购买，支持工程师共享平台、虚拟制造平台等新兴创新服务平台发展。进一步推动科研院所体制改革，支持科学家到企业兼职，促进人才自由流动，打破科研院所和企业之间的围墙，吸纳一批具备产业技术知识、了解产业需求、精于产学研对接的专业人员担任产业创新实验室的“创新项目经纪人”。

(四)坚持高水平对外开放，推动形成互利共赢的国际科技合作新体系

新型举国体制绝不是封闭条件下的自循环创新体制，而是要在“双循环”新发展格局下，积极寻求国际产业链合作和国际技术合作。在科技日新月异的今天，基础性的探索性研究和高复杂度的产业技术创新越来越依赖于各国科技人员的紧密合作。对于战略性的高技术产业，没有哪个国家可以独立建成世界一流水平的全产业链技术体系，融入国际产业链和创新链是必然的也是必要的。在美国不断升级对华技术限制的背景下，中国更需要谨防产业链国际脱钩的风险，进一步扩大对外开放，以大规模市场优势和制造能力优势，寻求更广泛的国际科技合作和区域科技联盟，做良好国际合作秩序的缔造者和维护者，在深化国际合作中稳住供应链产业链。为此，需强化国际科技合作的组织体制创新和治理能力建设，建立统筹科技、发展改革、外交、教育等职责部门的协调机制，为推动形成互利共赢的国际科技合作新体系形成统一步调，提升科技管理体制的国际化风险应对能力。

（全文刊发在《经济与管理研究》2021年第10期第3—16页。）

往期回顾

经济与管理研究

微信号 : REM_JJYGLYJ

投稿网址：http://rem.cueb.edu.cn

版权所有，欢迎转发

如需转载请联系授权

扫描二维码 关注我们

●FMS管理科学高质量期刊推荐列表●

●CSSCI来源期刊●

●全国中文核心期刊●

●中国国际影响力优秀学术期刊●

●中国人文社会科学期刊AMI核心期刊●

●RCCSE核心期刊●

●人大复印报刊资料重要转载来源期刊●