任重：中国式民事程序简化：逻辑与省思

作

者

简

介

任重，清华大学法学院副教授、博士生导师，教育部青年长江学者

文章导读

·摘要：

“商品经济繁荣→实体权利义务倍增→民事程序丰满和精细”是改革开放40年来社会变革与法律演进、实体法与诉讼法相互交错的集中缩影。“案多人少”不仅不是诉讼体制转型的结果，反而是转型不彻底的表现。最高人民法院先以“人少”为着眼点，随后才将“案多人少”与民事程序简化对应起来。“案多人少”使中国式民事程序简化逻辑从最大限度满足人民群众的司法需求，调整为减轻法院负担，并集中表现为简化程序之选择适用向强制适用的转型。强制型民事程序简化在我国历经两个阶段，与以“大调解”为名的第一轮民事程序简化相比，普通程序简易化、简易程序小额化和诉讼程序非讼化构成了简化第二波，并在本次民事诉讼法修正中达到高潮。民事诉讼体制转型并非仅仅靠缩减司法职权范围即可自动实现，这毋宁是在明确职权范围的同时提高司法能效的结果。“案多人少”的解决不是“管出来”的，而要遵循诉讼规律，进一步推进民事诉讼体制转型，使法律统一适用和“同案同判”在当事人主义的土壤中生根发芽。中国式民事程序简化的逻辑也亟需从减轻法院负担的行政化思维转换为满足人民群众司法需要的当事人权利思维。
·目录：
一、引言二、经济社会转型与民事诉讼模式变迁（一）市场经济、民法发展与民事诉讼模式转型（二）民事诉讼转型与诉讼爆炸三、案多人少背景下的民事程序简化（一）司法文件中的“案多人少”（二）民事程序简化的缘起与进路四、民事程序简化逻辑之反思（一）民事诉讼体制转型的松动（二）两波民事程序简化改革（三）本轮民事诉讼法修正之省思五、余论：从减轻法院负担到满足当事人司法需求

文章来源：《法治研究》2022年第3期

一、引言

民事程序简化是民事诉讼丰满化和精细化的对应概念。总体而言，民事程序简化是在民事程序供给过剩的背景下，对诉讼权利、义务和流程进行的集约化处理，其目的是使民事权利人主张实体和程序权利的成本降低，效率提高，同时起到节约司法资源的总体效果。改革开放以来，随着商品经济的建立和完善以及经济和社会的蓬勃发展，我国民众的法律诉求和维权意识日益旺盛，民事案件在质和量两个方面都有几何式增长。在此背景下，民事诉讼程序配置面临着严重落后于我国经济和社会发展的错位问题。是故，无论是从服务市场经济快速和健康发展的功能主义视角观察，还是从经济基础决定上层建筑之政治经济学出发，民事程序的丰满化和精细化均是必由之路。在上述发展逻辑作用下，民事诉讼法于1982年从法院内部操作流程升华为国家基本法律。试行十年后，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）于1991年正式颁布。值得注意的是，《民事诉讼法》先于民事实体法完成了形式上的法典化。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）实施之时，《民事诉讼法》已经整整运行30年，若从1982年试行起算则历经40年之久。民事诉讼法较早在形式上实现法典化，这一方面凸显出民事程序法对国家法治统一以及经济社会发展的根本保障作用，另一方面也是民法“摸着石头过河”和“实践出真知”的本土化进程。尽管如此，由于民事诉讼法长期处于法院内部规范之角色定位，且在相当时期脱离民事实体法而独自前行，这导致实体法与程序法在立法和理论上的割裂相当严重，例如，同在2007年颁布和修订的《物权法》与《民事诉讼法》便在担保物权实现的程序路径上出现了严重偏离。以经济社会发展之宏观层面以及实体法准据的微观层面加以交互观察，“商品经济繁荣→实体权利义务倍增→民事程序丰满和精细”的决定关系与递进关系呼之欲出。伴随改革开放走过40年，《民法典》最终在2020年完成法典化并于2021年1月1日付诸实施。以正确实施《民法典》为目标的立法、司法、普法以及研究成为各部门法的共同关注。与此相适应，民众的权利诉求以及民事司法需求也必将水涨船高。在此背景下，《民事诉讼法》面临着进一步丰满化和精细化的发展空间，亦即以正确实施《民法典》为目标进行全面修订并通过民事审判方式的再调整最终完成体制转型。出乎意料的是，由最高人民法院主导的第四次民事诉讼法修正以前所未有的速率于2021年底提交全国人大常委会审议并在微调后得以通过。2022年1月1日开始实施的第四次民事诉讼法修正也是《民法典》实施后的首次民事程序调整。本次修正以应对“案多人少”为初衷，以民事程序简化为内核。虽然应对“诉讼爆炸”而简化民事程序存在一定的合理性，但上述民事程序简化使“商品经济繁荣→实体权利义务倍增→民事程序丰满和精细”的司法规律出现扭曲。在不存在程序保障过剩的背景下，民事程序被进一步简化，其能否有效保障《民法典》的正确实施，能否充分满足人民群众的实体和程序权利诉求，并在结果上让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义，这不仅是分析和评估本轮民事诉讼法修正的重要视角，其同样构成了本文的思考起点与问题意识。不仅如此，本次民事诉讼法修正进一步加剧了理论与实务的隔阂。在后修法时代，民事诉讼理论研究除继续坚持当事人主义不动摇，并以此为基础科学和实质回应“案多人少”，不可忽视甚至同样重要的是对中国式民事程序简化的缘起及其背后的逻辑给予更多关注与共情。只有在此基础上的省思和建构才有望弥合而不再进一步扩大理论与实务、实体与程序之间的裂痕。
二、经济社会转型与民事诉讼模式变迁

改革开放40年来，“商品经济繁荣→实体权利义务倍增→民事程序丰满和精细”的决定关系与递进关系逐渐凸显，这同样是我国民事诉讼体制转型的内驱力。意思自由是商品经济与实体法律之间的枢纽。正因为市场主体是创新源动力，民事实体法才需要以民事主体的意思和意志作为出发点来构建民事法律体系。同样，作为权利宣言书，《民法典》赋予民事主体的权利亟待借助国家强制力加以确定和实现。这一方面要求民事诉讼应严格遵循实体准据，另一方面要求民事程序构造须在精神实质上融贯私法自治之根本要求。

（一）市场经济、民法发展与民事诉讼模式转型

如何使民事程序构造契合商品经济的内在要求，如何让民事诉讼更能体现以私法自治为内核的实体准据，对上述关键问题的回应和解决正是民事诉讼实务界和理论界在改革开放头20年的共同关注，并集中体现为民事诉讼体制转型这一基础理论命题。民事诉讼体制转型意图将民事程序建构与我国经济体制与社会转型直接对应起来，借助经济基础决定上层建筑这一公理，将我国传统民事诉讼体制的经济基础归结为计划经济，并在学理上表达为职权主义或职权干预型诉讼体制。经济体制的转型和社会模式的变迁必然催生出新的民事诉讼体制，与市场经济和转型社会相协调与配套的民事诉讼体制“去职权主义化”是理论和实务的广泛共识。

在上述新的民事诉讼体制或模式中，代表国家的法院不再大包大揽决定民事诉讼的一切要素，“谁向谁起诉”由当事人（原告）而非法院决定，起诉的具体内容和裁判的对象同样由当事人而非法院塑造，诉讼资料和证据资料以及在此基础上的诉讼成败由当事人自我决定和自负其责。以1988年第十四次全国法院工作会议为代表，以《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》和《最高人民法院关于法院改革的五年纲要》为载体的民事诉讼体制转型渐次展开，并较为集中地体现为强化当事人举证责任和限制法院调查收集证据、强化庭审功能和程序效力、构建举证时限和证据失权。上述改革动向集中表现为当事人主义民事诉讼体制。

当事人主义诉讼体制的内驱力是改革开放以及由此开启的经济体制和社会转型。当然，在上述本土化问题的分析和解决过程中同样贯彻了“引进来”战略，即将我国传统民事诉讼模式置于普通法系和大陆法系主要国家的横向比较当中，分析市场经济国家配置的民事诉讼体制，为“去职权主义化”探寻新视角和新思路。这集中表现为辩论原则、处分原则、诉讼标的、举证责任等基础理论命题。辩论原则呼应当事人在事实主张和证据资料上的自我决定和自我负责，是对客观真实理念的修正。处分原则以民事权利主张作为当事人诉求和审理对象的表达方式，坚持民事诉讼的推动力量是当事人，法院不应越俎代庖。在中观层面，诉讼标的则进一步雕刻出诉讼对象和裁判客体的内涵与外延，举证责任则将案件事实重构责任由法官转移给当事人，凸显当事人的诉讼主人翁定位。其中，举证责任制度改革能较大程度减轻法院的审理负担并合理分配司法责任，故而也最早成为民事诉讼体制转型的关注重点。这也同样表明，民事诉讼体制转型只有科学解决法院审理负担和司法责任，才能获得法院的全力支持和推动。

随着改革开放而缓步展开的上述民事诉讼体制转型奠定了我国民事程序的基调和底色。无论是立案登记制改革、裁判文书公开和说理以及法官员额制均可在改革开放头20年找到逻辑起点。如果将民事诉讼体制转型称为理想，那么体质转型后的民事程序是否更科学回应了法院的审理负担和司法责任则是必须被关照的现实。这在一定程度上是被既有理论研究忽略的面向，其也为本次民事诉讼法修正爆发出的理论实务隔阂埋下了伏笔。

（二）民事诉讼转型与诉讼爆炸

民事诉讼体制转型是否引发了“诉讼爆炸”，并催生出“案多人少”？面对骤增的民事案件数量，当事人主义诉讼模式能否有效应对？与我国传统的职权主义诉讼模式相比，当事人主义诉讼模式是否效率更高？是否能更彻底地解决民事纠纷？仅靠“商品经济繁荣→实体权利义务倍增→民事程序丰满和精细”的决定关系与递进关系无法充分回应上述问题。如果“去职权主义化”的诉讼体制转型将在我国导致“诉讼爆炸”和“案多人少”，如若当事人主义在我国较职权主义更加重了法官的审理负担和司法责任，那么就能理解缘何在商品经济高度发达的经济基础上无法完全建立起当事人主义诉讼体制。当然，若上述民事司法的老大难问题并不能归咎于当事人主义诉讼体制转型，甚至是转型不彻底的结果，则自然有必要反思当下的民事程序简化趋向。

什么是“诉讼爆炸”？“诉讼爆炸”又何以产生？“诉讼爆炸”并不是民事诉讼立法和理论概念，其表述也难谓科学。“诉讼爆炸”大体描述了伴随着改革开放而出现的民事案件数量骤增，而且存在相当程度的负面语意。例如，根据国家统计局数据显示，改革开放40年来我国GDP增长33.5倍，年均增长9.5%。我国经济快速发展不会被冠以“GDP爆炸”。可见，民事案件数量骤增之所以被称为“诉讼爆炸”，除了强调其数量的几何式增长，还附加了民事案件数量增长过快，发展不合理、不科学之感情色彩。如果继续追问，“诉讼爆炸”背后是厌讼情绪，亦即理想状态是无讼，进而呈现出GDP不断增长而民事案件数量陡然下降最终归零的背反趋势。

据统计，1950年全国民事案件数量为659157件。1950年到1978年将近30年间，我国民事案件数量并不存在几何式增长，而是维持在200万件以下。其中，1958年到1960年的民事案件数量逐渐降到新中国成立以来的历史低点，1960年的民事案件数量仅为308024件。随后，民事案件数量回涨到60万件左右。1966年开始，民事案件数量复又降至建国以来的最低点，1969年的民事案件数仅为62507件。

1978年以来，民事案件数量呈现持续上升态势。《民事诉讼法（试行）》颁布的1982年，民事案件数量为778941件。第十四次全国法院工作会议召开的1988年，民事案件数量为1968755件，是新中国成立以来的历史峰值。面对上述挑战，民事程序分别从程序丰满化、精细化的同时增加法官人数两个面向加以应对。改革开放以来，法官人数与日俱增，从1978年的59000人扩充为1988年的119529人，十年之间实现了法官人数倍增。《民事诉讼法》颁布的1991年，民事案件数为2448178件，是1982年的三倍左右。1991年配备的法官人数为138459人，是1982年的近两倍。仅从案件数量和法官人数增长率进行观察，在民事诉讼体制和民事审判方式不发生根本转变的情况下，法官的审理压力无疑会加大。

民事诉讼体制转型的高潮出现在本世纪初，并以《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）于本世纪初的颁布实施为标志。《证据规定》颁布当年的民商事案件数量为4615017件，此后数年维持在450万件以内。为了缓解上世纪末开始逐渐增大的民事审判压力，法官数量也于2001年达到24万人，在2002年进一步增长到24.8万人这一建国以来的法官人数峰值。尤其值得注意的是，2003年法官人数为194622人，相比2002年减少了53378人，直到2013年才复又回到211990人的规模。

从2002年到2008年，我国民事诉讼体制转型处于司法环境的黄金期，即法官人数较为充足的情况下并未迎来民事案件的陡然增加。正是相对平稳的司法环境带来了民事诉讼体制转型的高潮期。以2008年为标志，除当年突破500万大关，其也开启了年均增长50万件的快速上升期。随着立案登记制改革在2015年的全面展开，当年民事案件数量超过千万，相比2014年增加将近180万件，此后保持在年均千万以上。相反，截止2019年上半年，各省（区、市）却仅有员额法官12.6万名。相比2002年的24万人减少了一半，“案多”和“人少”的矛盾日益加剧。

三、案多人少背景下的民事程序简化

相比改革开放之初，我国2020年受理民事一审案件增长了33.8倍，略高于改革开放40年来33.5倍的GDP增长。总体而言，我国民事案件数量与经济社会发展呈正相关。民事案件数量是市场经济发展的晴雨表，也是地方经济发达程度的风向标。随着改革开放不断深入发展，民事司法作为社会公正最后防线的功能日益凸显。不仅如此，正是因为民事司法为当事人的权利诉求提供了有效路径，才能在经济快速发展的同时保证社会的长治久安，在“让一部分人先富起来”的同时不使民众丧失公平感。不可忽视的是，随着经济体制和社会转型而出现的民事案件数量增长的确加重了法官的审判压力和审理负担：与33.8倍的民事案件数量增长相比，改革开放40年来法官人数增长从2002年峰值的4.2倍回落到2019年的2.14倍，加之民事案件越发复杂，使民事诉讼的人案比落差不断拉大，并由此加剧了“案多人少”这一老大难问题。

（一）司法文件中的“案多人少”

虽然“案多人少”不是立法和理论概念，但确实是司法文件中的常用词。在“北大法宝”数据库中，以“案多人少”作为关键词在司法文件中进行全文检索可以得到69项结果。最早使用“案多人少”的司法文件出现在1950年。在《关于送卷手续及整理诉讼卷证应注意事项的通报》中，最高人民法院要求按地方各级法院程序办事，认真执行送卷手续及寄回送证以及整理案卷和证物处理，并着重强调“即便在案多人少的情况下，也要克服困难”。这一方面表明“案多人少”是司法机关相当时期以来普遍存在的主观感受，另一方面也凸显出建国初期对程序问题的重视。

对“案多人少”的感知不仅存在于审判机关，也出现在检察系统。1950年后首次使用“案多人少”的司法文件是2003年《最高人民检察院公诉厅关于检察机关公诉部门贯彻执行〈关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）〉和〈关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见〉的几点意见》，即针对“案多人少”的矛盾充分发挥简易程序功能。针对“案多人少”问题而简化程序可谓应激反应，亦即面对案件骤增难以安排充足司法人员进行处理，为了能够在规定时间内完成所有工作而必须对程序进行简化。不仅如此，为了能够进一步增加工作效率，就有必要硬性规定案件处理期限。2007年《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》通过规定法定不变期间，解决办案任务重和“案多人少”的矛盾。

与检察系统通过程序简化和规定法定不变期间应对“案多人少”不同，最高人民法院率先从法官职业保障等“人少”的方面入手。1950年之后，“案多人少”首次出现在法院系统的司法文件是时任最高人民法院院长肖扬于2007年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上所作的《最高人民法院关于完善审判工作监督机制促进公正司法情况的报告》，这与民事案件自2008年前后进入快速增长期的发展轨迹相契合。面对“案多人少”，最高人民法院呼吁为全国法院增加必要的人员编制。以增加编制解决“案多人少”的基本思路同样体现在《2010年人民法院工作要点》中，即“解决好部分法官不合理提前离岗问题，配合有关部门研究建立适应性更强的编制制度，缓解案多人少、法官断层的状况”。从司法保障角度解决“案多人少”同样成为2010年最高人民法院在《关于进一步加强调查研究工作的意见》和《关于贯彻落实〈关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知〉的意见》中的基本方略。

除在全国范围内增加法官编制和完善司法职业保障，“案多人少”的应对之策还包括向案多的基层法院和东南沿海法院倾斜法官编制。最高人民法院在2010年《关于民事审判工作情况的报告》中指出，“全国从事民事审判的法官年均结案达到94.19件，东南沿海地区和中心城市法院的法官年均结案多达数百件”。《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》则指出，应面向基层法院分配更多法官员额。2011年《最高人民法院关于加强人民法院基层建设促进公正司法工作情况的报告》中显示，基层法院共审理和执行各类案件30381840件，占全国法院审理和执行案件总数的89.28%。2008年以来，全国基层法院办案数量年均增长6.05%，东南部沿海地区和中、西部中心城市基层法官年均办案300多件，案多人少矛盾突出。对法官的管理未充分体现司法工作的特点和规律。

直到2014年，最高人民法院院长周强在第十二届全国人民代表大会第二次会议作《最高人民法院工作报告》时依旧强调完善司法保障对解决“案多人少”的关键作用。不仅如此，“案多人少”对当事人程序权利的挤压和贬损问题也得到了及时强调和重视。《最高人民法院关于人民法院规范司法行为工作情况的报告》将“案多人少”列为影响司法行为的第一客观因素，并指出“一些法官办案压力过大，难以兼顾案件质量、效率和效果，有的为追求审限内结案率而放松了对程序公正、行为规范的要求。”

在党的十八届三中全会将“完善司法人员管理”和“完善法官职业保障”作为顶层设计后，“案多人少”的应对之法也进入了新阶段，即财政供养人员不增加、政法专项编制总规模不突破的前提下解决“案多人少”。这也体现在2014年及其之后的司法文件中。随着2014年前后民事案件数量接近并突破千万，“案多人少”及其应对成为全国人大代表和全国政协委员集中关注的焦点问题。针对十二届全国人大三次会议第4375号建议，最高人民法院在答复中认为，随着社会经济快速发展，东部沿海地区法院受理案件数量呈逐年上升趋势，一些基层人民法院编制相对不足，“案多人少”的矛盾十分突出，且一直没有得到有效解决。“由于目前中央采取了不增加人员编制总量的政策，解决案多人少问题的根本办法，还是要走内涵式发展的路子，即依靠内部挖潜和优化资源的途径。”最高人民法院将内涵式发展的路径具体化为：（1）以法官员额制为主导的人员分类管理改革；（2）购买社会化服务等拓宽审判辅助人员来源渠道。必须明确的是，“诉讼爆炸”并不必然带来“案多人少”。“案多人少”在我国的出现是在案件数量增长与法官人数增加不协调的背景下产生的。其中，法官提前离职及其断层是改革开放进入本世纪初就一直存在的问题。2002年以来的法官专业化改革和延续至今的法官员额制在短期内急剧减少了法官数量，并带来了较为严峻的“案多人少”问题。需要进一步思考的是，法官人数增加是否应与案件数量增长保持同步，即改革开放40年来我国民事案件数量增长33.8倍，故而法官人数也应有接近33.8倍的增长？当前仅增长2.14倍的法官人数是否远不足以应对“诉讼爆炸”的时代挑战？以1979年的5.9万名法官为标准，若要实现与案件数量增长相当的法官人数规模将达到惊人的134.52万人，法官人数缺口高达121.92万人。

即便不考虑当前法官员额编制总体不变的基本框架，就算完全放开法官编制控制，短期内也无法实现上述法官人数规模。不可否认的是，当前我国员额法官规模的确存在短缺和不足的现象与问题。以2019年上半年数据为准，全国每万人配置的员额法官人数不到1人（0.89人）。而放眼与我国民事实体法和程序法有一定相似性的德国，这一数值为2.87人。即便我国员额法官人数增长3倍以上，还是要面对改革开放以来33.8倍的“诉讼爆炸”。在法官人数规模远落后于民事案件增长速度，且法官编制在短期内难有根本改观的背景下，民事程序简化在审判机关看来成为唯一出路。

（二）民事程序简化的缘起与进路

经过上述梳理可以发现，与最高人民检察院主要以程序简化应对“案多人少”不同，最高人民法院以“人少”作为突破口，通过司法保障不断扩充和强化法官队伍。2014年以前，最高人民法院解决“人少”的主要途径是增加法官编制，并于2013年达到了211990人的相对高点。党的十八届三中全会以后，“人少”问题进入内涵式发展阶段。由于法官员额制改革在短期内造成了规模骤减，且因为职业前景等担忧而在全国范围内出现“法官离职潮”，“案多”问题被进一步放大。为此，最高人民法院从多个方面缓解“案多人少”，例如公证制度与司法制度有效衔接、网络执行查控体系建设、中级人民法院协同执行、实习律师制度以及购买社会化服务、司法外包、建立独立的矛盾解决中心和全国统一电子送达平台、立案前委派调解和立案后委托调解等。上述举措的核心是为民事诉讼程序减负，即通过多元化纠纷解决，借助统一的诉讼服务中心、法官团队建设和购买社会服务，实现案件的源头治理和分流，并压缩法官的事务性工作，让有限的司法资源得到最有效的利用。

上述创新举措部分缓解了“案多人少”矛盾，例如截止2018年底，全国各级人民法院设置专门的诉调对接中心2701个，专门工作人员13793名。全国各级法院共建立特邀调解组织18206个，特邀调解员65108人。全国法院在诉讼服务中心或诉调对接中心配备正式编制专职调解员7726人（包括法官和司法辅助人员），在立案阶段处理了大部分适宜调解的案件。其中，上海市法院诉调对接中心受理纠纷266463件，调解成功87331件，占一审民事结案数的32.77％。2018年，全国通过特邀调解分流案件约占一审民商事案件总数的15.3%。不仅如此，通过以法官员额制为主导，按一定比例配置审判辅助人员组建的审判团队，在相关试点实现了审查案件的高效运转，结案率同比上升23%。

1.民事程序简化的初始逻辑

在法官员额等司法保障向内涵化发展的同时，“案多人少”对民事审判活动造成了实质影响，例如执行案件中出现了互相推诿的现象、保全申请难度加大、陪审制落实不到位、专业法庭被裁撤及其专业人才流失、人民法庭无法在全国范围推广。不仅如此，针对法官的人身伤害和网络暴力逐渐成为社会问题。一方面是司法资源捉襟见肘，另一方面是“案多人少”引发的社会不满甚至暴力事件，最高人民法院的解决之道是进一步简化民事诉讼程序，以期降低诉讼成本的同时提高诉讼效率。

在司法文件中首次将程序简化作为“案多人少”的应对之策是2011年最高人民法院出台的《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》。针对我国经济转轨和社会转型产生的诉讼爆炸，有限的法官队伍难以充分满足人民群众的司法需求，为此积极在基层法院适用小额速裁审理民事案件。特别值得注意的是，为应对“案多人少”的民事程序简化最初并不以法院减负为目标，而是为了最大限度满足人民群众的司法需求。这一宗旨也体现在速裁程序的试点工作中。在程序构造上，小额速裁通过设定专门的审理流程、设立专门的速裁机构，最大限度简化民事诉讼程序。与此同时，民事程序简化乃建立在当事人程序选择权的基础上。不仅如此，小额速裁程序试点并未剥夺当事人异议权，而是对此同样采取简化处理，即当事人对人民法院适用小额速裁作出的判决不服，可以在收到判决书之日起10日内向原审人民法院提出异议申请，亦即在不提高审级的情况下最大限度融贯“两审终审”这一民事诉讼基本制度。

2.民事程序简化的逻辑转换

上述民事诉讼程序的简化逻辑在立案登记制改革和法官员额制前后悄然出现改变。2012年民事诉讼法修正案在简易程序部分加入了小额程序规定，即“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中将民事程序简化的内涵与外延进一步具体化为小额诉讼程序、简易程序、裁判文书简化、增加审理前准备和庭前会议以及进一步细化落实担保物权特别程序。对于上述民事程序简化的宗旨，则从最大限度满足人民群众的司法需求，调整为提高审判和执行效率，降低当事人诉累。虽然上述宗旨最终落脚于当事人，但降低当事人诉累不过是对减轻法院负担的柔性表达。相比速裁试点，最终入法的小额程序不再以当事人的具体“需求”为根据，程序适用不再以当事人的程序选择为前提。不仅如此，当事人对小额速裁判决不服，也不再能提出异议申请并获得“准上诉”的程序保障。

由于入法后的小额程序丧失了当事人选择这一安全阀，这导致法官在司法实务中设法规避程序简化。法官的上述变通的确存在规范上的解释根据。虽然小额程序确定了标的额这一硬条件，但数额标准的适用前提是“简单的民事案件”。对于诉讼标的额满足小额程序，但程序简化可能引发当事人不满的案件，法官通过法律解释将其排除在“简单的民事案件”之外从而规避对“一审终审”为基本特征的小额程序之适用。上述法解释方案在全国范围内都是较为普遍的现象，并在结果上导致小额程序适用率远低于预期。

以小额程序为代表的民事程序简化的确能够实现诉讼效率提高和诉讼成本降低，其在审判主体、审级、审理期限、举证时限、管辖权异议和程序简化异议处理以及裁判文书内容方面均进行了“极简主义”的设置和安排。然而，民事程序简化应以诉讼公正和吸收不满作为其应有之义，一旦程序简化导致裁判结果背离诉讼公正，甚至使程序不仅不能吸收不满反而加剧当事人的抵触情绪，则民事程序简化必然背离民事诉讼制度目的。仅仅因为当事人争议标的额并未超过各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资的30%，就认为案件事实清楚、权利义务关系明确且争议不大，进而在上述各方面进行全面“减配”，实践表明其无法得到当事人的普遍认同，也并未得到审理法官的支持。与民事程序的强制简化不同，若干希望程序简化的当事人却不能得到法院的支持。针对融资租赁适用小额程序且赋予当事人程序选择权的全国人大代表提案，最高人民法院认为，融资租赁合同纠纷涉及的标的额在20000元以下的案件数量极少，上述基于当事人选择权的程序简化无法在民事诉讼程序中得到实现。

如上所述，简易程序的适用条件赋予法官更多裁量空间，亦即“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”可以在具体个案中成为安全阀。尽管如此，简易程序仅适用于基层人民法院及其派出法庭，这导致中级人民法院审理的一审民事案件被“一刀切”地判定为“复杂的民事案件”。全国人大代表曾提议将简易程序扩展到中级人民法院。对此，最高人民法院认为适用简易程序的审级范围属于立法事项，不属于人民法院的职责范畴。根据审判实践需要，在广泛调研的基础上将向立法机关提出相关建议，促进简易程序制度的发展。在此后的民事诉讼程序简化进程中，当事人的程序选择权被最高人民法院原则性排除，并朝着“程序再简化”迈进。2017年全国人大代表曾建议简案快审、优化简易程序审理流程。针对裁判文书送达不适用简易方式这一例外，最高人民法院认为在当事人同意的情况下，可以采用电子送达。适用简易程序审理案件，可以根据案件具体情况，简化庭审程序，简化裁判文书制作，积极探索，采用表格式、令状式等简化裁判文书形式。人民法院将积极主动应用现代科技，推进司法审判和现代科技深度融合，使适用简易程序审理案件的各个环节更为灵活便捷。

对小额程序，最高人民法院也通过《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第4条探索标的额超出标准的简单民事案件经过当事人同意而采取“一审终审”。对于小额程序的完善宗旨，最高人民法院提出“努力适应人民群众的司法需要”，这也可以被看做是对超出诉讼标的额标准但经过当事人同意而适用小额程序的理论说理。不无遗憾的是，上述民事程序简化逻辑的“回春”并未能够得到贯彻和坚持。作为2021年民事诉讼法修正之试点根据，最高人民法院于2020年颁布的《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》又再一次将小额程序改革的宗旨从“满足人民群众的司法需要”调整为“降低当事人诉累”这一减轻法院负担的柔性表达。《实施办法》第三节专门对“完善小额诉讼程序”作出规定，其一改根据上年度就业人员年平均工资百分比的诉讼标的额标准，转而采取人民币5万元以下之标准。而对超出5万而低于10万的简单金钱给付案件，经当事人双方约定而适用小额诉讼程序。以2020年度的就业人员年平均工资为例，北京市为145766元，河南省为70239元。5万元这一强制适用标准在北京占就业人员年平均工资的34.3%，与小额程序的诉讼标的额标准接近，而河南的比值则接近71.2%，已经较大幅度脱离“小额”的应有之意。在进一步提高小额程序诉讼标的额标准的同时，《实施办法》更进一步推动民事程序之简化，例如进一步简化传唤、送达、证据交换、不受法庭调查和法庭辩论等程序限制以及简化裁判文书和采用更短的审限。

四、民事程序简化逻辑之反思

行文至此，我国民事程序简化之逻辑及其落实方案为何在理论界和实务界引起不同看法和认识便不难理解了。从“商品经济繁荣→实体权利义务倍增→民事程序丰满和精细”的决定关系与递进关系出发，我国现行民事诉讼体制依旧落后于经济社会发展，体制转型不仅尚未完成，且正处于改革的深水区。有鉴于此，理论界尤其警惕“普通程序简易化”“简易程序小额化”和“争讼程序非讼化”之逆发展潮流的民事程序简化趋势。而民众对民事司法提出的更高要求，以及因为矛盾激化而出现的恶性事件，其背后也都存在民事诉讼体制转型不完全不彻底的深层次制约。因为当事人并未成为程序的主人翁，其对法官的不满和误解都难以通过丰满和精细的程序加以消解。这导致我国民事司法并未形成公正、权威和高效的社会印象。有鉴于此，理论界倡导的民事诉讼体制转型是以民事程序的丰满和精细为主流，同时兼顾当事人对诉讼简化的程序选择权。

（一）民事诉讼体制转型的松动

上述理论界倡导的体制转型方案在改革开放头20年直到本世纪的第一个10年都对实务界产生了强有力的引导作用，且在理论和实务的共同努力下，我国民事诉讼现代化取得了跨越式发展。其原因也正在于，当事人主义诉讼体制在案件事实重构等审判工作中实质减轻了法院审理负担，并限缩了法官的司法责任。本世纪初，《证据规定》创造性推进客观证明责任、自认、举证时限和证据失权等在彼时甚至当下看来依然有进步性的改革举措。其原因也在于民事程序丰满化和精细化不仅不拖慢民事诉讼效率，而且能通过继续强化当事人自我决定和自我负责而加快诉讼进程，化解“案多人少”。不仅如此，随着最高人民法院将“人少”作为主要面向而不断增加法官编制，上世纪末和本世纪初的法官人数达到了前所未有的高位，再考虑到助理审判员和法官助理的职能差异，彼时的“案多人少”并未成为民事诉讼体制转型的根本制约因素。

在并肩前行20余年后，理论界与实务界在民事程序简化问题上的龃龉愈发明显。2002年法官人数达到峰值后在2003年出现了断崖式回落，使“案多人少”矛盾逐渐突出，而其背后的原因则是民事程序丰满化和精细化的同时并未落实当事人主义诉讼体制的配套制度，这导致法官在案件审理时受当事人行为的约束，诉讼标的和事实重构由当事人决定，但法官对案件的责任却依旧停留在职权主义诉讼体制，亦即法官对案件负全面且无限之责任。这在本质上是民事诉讼体制转型不彻底、不充分的结果。当事人主义诉讼体制要求把当事人作为程序的主人翁，这就意味着法院对诉讼的对象和案件事实不再承担全面且无限之责任，而是仅对其职权范围内的事项负责。

在以司法职权作为X轴和以司法责任作为Y轴的象限图中，诉讼体制转型形象的表现为从第2象限的职权主义诉讼体制转型为第3象限的当事人主义诉讼模式。受制于体制转型尚未彻底完成，我国当前的民事诉讼体制落入第1象限，即在司法职权范围上已经朝着当事人主义诉讼体制缩减，但司法责任几乎保持不变。对此的典型例证是莫兆军事件和彭宇案引发的社会反映及其对法官职业的决定性影响。法官对案件及其社会影响负无限责任为代表的权责不一致问题是民事诉讼体制转型的改革深水区。法官无限责任受制于多方面原因。一方面，民事诉讼的客观真实观并未被有效扭转。无论是诉讼标的由当事人决定，还是案件事实重构由当事人负责，其背后的逻辑前提均是法律真实说。法律真实说并不是客观真实说的对立面，而是假双方当事人之手在绝大多数案件中发现客观真实。从比较法视角观察，借助当事人主义的法律真实发现客观真相，要比法院全面负责案件事实重构更有效且更经济。另一方面，虽然民事诉讼确立了举证责任和自认制度并将法官职权调查证据限定在较小范围，但审理法院却要对案件事实判定负全部责任，生效判决认定的案件事实将发生对世的预决效，案件事实认定偏离客观真实也将成为对法官的负面评价。最后，在当事人行为基础上作出的生效判决却并未划定既判力相对性范围，甚至曾在相当时期内认可确认判决和给付判决可直接变动实体法律秩序。这也是虚假诉讼这一法律现象的实体/程序法律成因。

从“案多人少”的发展曲线来看，2001年到2008年是民事诉讼体制转型的黄金发展期。一方面，民事案件数量增长相对平缓；另一方面，法官规模也处在历史上的高位。不无遗憾的是，面对当事人主义诉讼体制转型带来的不适应，实务界并未尽快落实当事人主义诉讼体制的配套制度，如取消案件事实预决效力，建立既判力相对性原则以及确立约束性自认制度，这使我国民事诉讼体制转型偏离司法权责一致的第3象限，而是由第2象限向第1象限发展。上述“权小责大”的不协调问题在“案多人少”和审限制度为代表的巨大审判压力下被进一步放大，并促使一线法官用脚投票离开审判岗位，形成了法官离职和法官断层问题。

（二）两波民事程序简化改革

站在上述历史的十字路口上，最高人民法院本有条件继续坚持当事人主义体制转型，即从扭转向第1象限的错位，通过科学划定与当事人主义诉讼体制相配套的司法责任制而最终达到第3象限。然而，面对“案多人少”的审判压力和审限的刚性要求，最高人民法院推动了两波民事程序简化改革。

1.以“大调解”为名的第一波

第一波民事程序简化是以“大调解”为名的改革举措，即强调调解的作用甚至将调解率作为评价法官的重要指标。负责调解的并非委托或特约调解员，而是审理法官，法官在民事审判过程中不断促成当事人接受调解结果。不仅如此，调解与小额程序有异曲同工之处，即尽最大可能简化审判程序并在结果上实现“一审终审”。不仅如此，调解期间在司法实践中不被计入审理期限。以“大调解”之名推进的简化第一波背后也存在实体法的制约。彼时，民事实体法律规范体系尚未形成，实体法的法典化还有待时日。无论是1982年民事诉讼法试行，还是1991年民事诉讼法，都面临实体法规范严重缺位的民事审判困境。1982年民事诉讼法试行颁布实施之时，《民法典》七编中仅有1950年颁布实施的《婚姻法》。1991年民事诉讼法颁布时，《民法典》七编中进一步增加了《继承法》（1985）和《民法通则》（1986）。而在民事诉讼法经历2007年第一次修订时，才渐次颁布《收养法》（1991）、《担保法》（1995）、《合同法》（1999）和《物权法》（2007）。《侵权责任法》（2009）则颁布于民事诉讼法前两次修订期间。对此，《证据规定》第7条可谓突出例证：“在法律没有具体规定，依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时，人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。”

2.以小额程序为核心的第二波

与以“大调解”为名的第一轮民事程序简化相比，以多元化纠纷解决、繁简分流、简案快审为关键词的本轮民事诉讼法修正可谓民事程序简化的“第二波”。与“第一波”相比，“第二波”的突出特点是在“案多人少”的背景下分流民事案件，对进入民事审判程序的案件采取“快慢分道”，并尽可能引导案件通过简化程序加以处理，从而节约司法资源，提高诉讼效率和减轻当事人诉累。虽然调解依旧是“第二波”的关键词，例如立案前委托调解，立案后委派调解以及特约调解，但其宗旨是将有限的法官审判资源用在复杂和困难案件上。与“第一波”相比，调解的主体不再是本案的审理法官，而是贯彻“调解的归调解，审判的归审判”。一方面，民事程序简化“第二波”的实体法体系已经初步完成，并最终凝聚为《民法典》的编纂、颁布和实施。在《民法典》颁布前夕的2019年，全面修订的《证据规定》删去原第7条之规定，举证责任的确定不再为法官留有裁量确定的空间。另一方面，在本世纪的第二个10年以来，民众的权利意识和法律诉求也有大幅度提高。

“大调解”无法充分满足人民群众的司法需求。2015年立案登记制改革以来民事案件数量突破千万的事实也表明民众的司法需求曾一度被压抑和制约。在此背景下，最高人民法院依旧未能实质推进民事诉讼体制转型的最终完成，甚至还使民事诉讼体制朝向第2象限反复。案件事实预决效力并未被祛除，既判力相对性同样未发挥原则作用。不仅如此，2012年民事诉讼法修正案引入的第三人撤销之诉进一步动摇既判力相对性制度，《证据规定》确立的举证时限和证据失权制度也随着《民诉法解释》第102条而被实质架空。这背后反映出无限司法责任制背景下司法职权的再次扩张。有鉴于此，即便是“不告不理”原则也开始在“案多人少”的背景下被松动和动摇，例如《全国法院民商事审判工作会议纪要》第36条第1款规定：“在双务合同中，原告起诉请求确认合同有效并请求继续履行合同，被告主张合同无效的，或者原告起诉请求确认合同无效并返还财产，而被告主张合同有效的，都要防止机械适用‘不告不理’原则，仅就当事人的诉讼请求进行审理，而应向原告释明变更或者增加诉讼请求，或者向被告释明提出同时履行抗辩，尽可能一次性解决纠纷。”

由于民事诉讼体制转型在本世纪第二个10年开始出现停滞甚至反复，当事人主义固有的节约司法资源和提升诉讼效率之功能并未充分发挥。最高人民法院将“案多人少”的审判压力直接释放在以小额程序为核心的第二波民事程序简化中。本轮民事诉讼法修正可谓是第二波的高潮。由最高人民法院主导的民事诉讼法修正案建议在第三章“审判组织”中明确基层人民法院审理的基本事实清楚、权利义务关系明确的第一审民事案件，可以由审判员一人适用普通程序独任审理，这可谓“普通程序简易化”。而对于“中级人民法院、专门人民法院对第一审适用建议程序审理结案或不服民事裁定提起上诉的第二审民事案件，事实清楚、权利义务关系明确的，可以由审判员一人独任审理”，则体现出“二审程序简易化”。与之相比，将强制适用小额程序的标的额提高到就业人员年平均工资百分之五十以下，将就业人员年平均工资三倍以下作为约定适用小额程序的标准，则进一步体现出“简易程序小额化”。

（三）本轮民事诉讼法修正之省思

作为民事程序简化“第二波”之延续的本轮民事诉讼法修正案征求意见稿一经发布就引发学界强烈反应。针对《修正案草案》强调诉讼效率却在一定程度上压缩当事人程序权利的修正取向，民事诉讼法学界提出两方面意见：一方面，民事诉讼法不应成为法院“减负”的工具；另一方面，《修正案草案》并非解决“案多人少”的科学出路。不仅如此，无论是合议制还是两审终审制，均是民事诉讼法明确规定的诉讼基本制度。对基本制度的调整理应通过民事诉讼法的全面修订，而不是局部小修。综合各方面意见，全国人大常委会也对最高人民法院提交审议的修正案草案的民事程序简化进行微调。即二审中的独任制须经双方当事人同意方可进行，对小额程序约定适用标准从三倍以下调整为两倍以下，以在形式上最大限度维持两审终审和合议制的外观。

无论是将一审和二审之审判组织由合议制最大限度调整为独任制，还是通过小额程序的扩大化最大可能变“两审终审”为“一审终审”，都是应对“案多人少”和审限制度的应激反应，这也同时受到年终结案率等考核指标的实质影响。在上述因素共同作用下，年底不立案成为“潜规则”。最高人民法院对当事人主义诉讼体制的抵触和反复其实陷入了认识误区。当事人主义诉讼体制并非仅仅靠缩减司法职权范围即可自动实现，除了以举证责任为代表的法院职权限缩，公正、高效和权威的民事司法还有赖于提升司法职权能效，亦即更科学和有效地运用司法职权。 

在以司法职权范围为X轴和以司法职权能效为Y轴的象限图中，当事人主义诉讼体制表现为从第4象限向第1象限的转型。第4象限表征出法院全面介入民事诉讼程序，但因为自身能力有限而无法在其负责的全部职权范围内实现权威、公正和高效。当事人主义诉讼体制要求尊重当事人主人翁地位的同时充分发挥司法职权，使民事诉讼程序更公正和更高效，进而迈入职权范围缩小和职权能效放大的第1象限。当事人主义诉讼体制除要求确立辩论原则和处分原则，还有一项不可获缺的重要原则即职权进行原则。无论是关于案件事实重构的辩论原则还是关于权利主张的处分原则，都是从静态的视角规定法院和当事人之间的权限分配。与此不同，职权进行原则明确审理法院对民事诉讼流程原则上具有垄断地位，即诉讼的进行由法院依职权推进。在相当一段时间，职权进行原则并未被明确为当事人主义诉讼体制的应有之义，甚至将送达难这一法院职权能效问题归结为当事人主义诉讼体制改革在我国的失败。是故，虽然法院就诉讼标的确定、案件事实重构等诉讼活动不再享有决定权，但却要通过法官借助释明权科学解释当事人的起诉行为，并在确定诉讼标的后展开构成要件体系，排列“请求-抗辩-再抗辩-再再抗辩”等诉讼框架，而后根据法律规定的三重证明标准，科学和充分运用自由心证，运用法官三段论得出构成要件的法律效果，并在多个实体和程序规范的共同作用之下得出诉讼结论。而在上述诉讼进程中，法官应充分发挥诉讼指挥权、案件事实认定权和合并分立决定权等司法职权的能效，使当事人朴素的权利诉求通过一次诉讼的一个审级得到全面审理和解决。

不无遗憾的是，本次民事诉讼法修正案体现出的民事程序简化并未解决法官“权责不一致”这一民事诉讼体制转型的遗留问题，也未从法官职权内涵式发展出发最大限度增加司法职权效能，而是越过审理法官对具体个案的程序控制权，以“一刀切”的方式进一步扩大小额程序的强制适用范围，并为二审独任制扩大化留下规范空间。“一刀切”意味着诉讼标的额低于就业人员年平均工资50%以下但是对法律统一适用和“同案同判”有重要价值的小额案件极可能被淹没在基层法院的一审终审中，也意味着诉讼标的额较高但对法律统一适用和“同案同判”并无显著意义的案件自然享有合议庭和两审终审的基本配置。而在我国当前法官职业能力尚有待加强，理论学说众说纷纭的情况下，合议庭所具有的民主集中、集思广益、法律统一和吸收不满的作用被进一步贬损。独任法官因为自身的学术背景、理论偏好和社会经验而得出“偏激”判决的概率增大，这也恐将进一步加剧法律适用的不统一。不仅如此，在法官“权责不一致”的改革深水区，合议制分担司法责任的固有功能也荡然无存。

五、余论：从减轻法院负担到满足当事人司法需求

随着第四次民事诉讼法修正以最快速度尘埃落定，修改后的《民事诉讼法》于2022年1月1日实施，中国式民事程序简化的“第二波”达到高潮。总体而言，本次以民事程序简化和减轻法院负担为主线的民事诉讼法修正具有一定的合理性，这集中表现为改革开放以来民事案件数量与法官规模之间的发展矛盾，其背后是人民群众日益增长的司法需求和有限的司法供给之间的矛盾冲突。法官员额制改革切实提高了法官职业素养，通过法官团队建设强调专业挂帅。但员额法官的“高标准”和“严要求”也在短期内引发法官规模减半的阵痛。受制于上述现实原因，民事诉讼体制转型停留在了改革深水区，这表现在法官职权缩减但责任不变的“权责不一致”问题，也表现在法院职权范围缩减后未能实质提升司法职权能效。有鉴于此，本世纪第一个10年集中推进的民事程序简化“第一波”以大调解为基调，通过调解弥补法官职业素养的参差，并变相确立“一审终审”。随着实体法律体系的建立和完善，特别是《民法典》的编纂、颁布和实施，调解不再是法官的主要工作。然而，“一刀切”地以诉讼标的额作为识别标准不仅欠缺理论基础，而且不存在实践经验支持。相反，一线法官通过将小额案件解释为“复杂的民事案件”而避免民事程序简化的副作用。本次民事诉讼法修正进一步提高小额程序强制适用范围，并可能通过司法政策将小额程序适用率作为法官考核指标，这势必将进一步削弱诉讼固有的法律统一和“同案同判”功能，使潜在纠纷无法通过权威和公正的先例得以平复。

总体而言，无论是中国式民事程序简化的“第一波”抑或是包括本次民事诉讼法修正的“第二波”，都是在民事诉讼体制转型不完全不充分甚至出现反复之背景下的应激反应。既然“人少”无法实质改变，“案多”就只能通过民事程序简化加以应对和消解。上述应激反应并未充分考虑“案多”的经济社会原因，此案与彼案以及前案与后案之间的关联，更未充分评估“案多”的内涵式解决问题，亦即将法官审理范围集中在以诉讼标的为圆心的诉讼要素，将责任范围限定在诉讼标的，而不对作为诉讼标的基础之诉讼资料承担担保责任，以最大限度降低对每个诉讼标的之司法支出，同时借助诉的合并制度将有牵连关系的诉讼标的做集约化处理，将起诉条件和上诉条件进行置换，在充分落实一审程序保障的同时实质筛选上诉案件，借助既判力相对性原则在最大限度上减少第三人撤销之诉和再审之诉的适用，保障和维系裁判的稳定性、可预期性和权威性，并自发地形成法律统一适用和“同案同判”。法律统一适用和“同案同判”不是司法行政化的结果，是无法“管出来”的，而是要遵循诉讼规律，进一步推进民事诉讼体制转型，使法律统一适用和“同案同判”在当事人主义的土壤中生根发芽。对此，中国式民事程序简化的逻辑也亟需从法院的行政化思维转换为满足人民群众司法需要的当事人权利思维，这也正是“以人民为中心”在民事司法工作中的应有之义。

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