刘彦随：解读精准扶贫，怎么做？用何做？做什么？

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 刘彦随（研究员 ）

中国科学院地理科学与资源研究所

中国科学院精准扶贫评估研究中心

自建档立卡以来，我国精准扶贫工作取得显著成就，脱贫攻坚战取得决定性进展。我国贫困人口和贫困发生率分别由2012年的9899万人和10.2%，下降至2016年的4335万人和4.5%。五年脱贫攻坚的斐然成就，取决于四个“大”：重大理论创新、宏大制度设计、伟大扶贫实践、巨大减贫成效。

精准扶贫，如何因贫施策？

贫困人口分布差异大，怎么看？

贫困人口具有贫困户、贫困村、贫困县、贫困区（片）等多级组织结构与空间分布格局。不同尺度和区域具有差异化的贫困特征，因而对扶贫政策、要素、服务和产品需求也存在明显差异。

针对贫困区，这样帮

在贫困区（片）层面，侧重解决主要交通、水利、能源、通讯及网络等重大基础设施的短缺问题，推进形成区域联系、区际联动的基础设施保障新格局。

针对贫困县，这样帮

在贫困县层面，侧重分类指导、因类施策。

深石山区贫困县应科学实施易地扶贫搬迁，加快完善生态补偿、防护与保育机制，深化林权、水权制度改革，发展区域特色种养加新型产业；

高寒区贫困县应完善生态补偿与保育机制，适度发展特色种养产业和旅游产业；

民族地区贫困县应以民族特色为核心，创新发展民俗旅游产业和民族特色产品产销业；

边境地区贫困县应注重兴边睦民，培植边境特色旅游、特色产品加工和口岸贸易产业。

针对贫困村，这样帮

在贫困村层面，实行整村推进、靶向治疗、对症帮扶有机结合，重点围绕“五个一批”，根据贫困人口致贫原因、贫困类型、贫困程度特征，因人因贫施策。同时要重视处理贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户之间的“新反差”问题。

精准扶贫，如何因地制宜？

资金不足，人手不够，怎么帮扶？

相对于面广量大的贫困地区、贫困人口，扶贫资金和扶贫帮扶力量是十分有限的。问题还在于一些贫困地区仍存在片面追求扶贫要素、服务和产品供给规模的误区。

如贫困地区的扶贫道路建设并不是越多越好，道路建设标准、规模及其供给保障应结合当地自然地理特征、农村人口变化趋势、村镇体系发展阶段等因素评定建设的必要性与合理性，否则会在一些地区出现“路修通了，人走没了”的道路建设浪费、资金使用效率低下的现象。

因此，应凸显贫困乡村的人地和谐性，立足大数据、流空间，优化扶贫要素、服务和产品供给，科学规划和高效利用有限的扶贫资源与资金，深化科技、教育、医疗、金融和产业扶贫，保障有效需求的合理供给。

政策上，这样帮

政策供给方面，以解决深度贫困地区突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手，强化科技支撑体系，加大政策扶持力度，科学探究制度扶贫、功能扶贫新模式，有效推进深度贫困地区的脱贫攻坚。

服务和产品供给上，这样帮

服务供给和产品供给方面，遵循农村发展阶段性和农户脱贫差异性，坚持扶贫开发要同新型城镇化、园区化、社区化发展相结合，引导农户向适宜地区集聚，保障基本公共服务水平。

因村因户帮扶工作务必有效落地，避免形式主义，正确处理扶贫与脱贫结合的扶脱一体化关系，推行科学扶贫、快乐脱贫，防止算账式脱贫和区域性返贫。

资源上，这样帮

要素供给方面，要与服务供给和产品供给相配套、相协调，创新扶贫开发模式，优化要素供给结构及质量。

特别是借鉴农村土地制度改革经验、土地扶贫优惠政策试验、村级光伏电站建设试点，打好扶贫政策“组合拳”，有序推进土地整治工程和适度规模经营，稳步推进土地资源的资产化、资本化，持续激发贫困地区内生发展的动力与活力。

精准扶贫，如何因势利导？

不知道制定扶贫产业，怎么办？

产业扶贫是激活贫困地区“造血”功能、提升发展内生动力、实现稳定脱贫与可持续发展的有效方式。一些地区的产业扶贫仍面临产业市场竞争弱、不可持续发展的问题，主要是因为地方政府在制定扶贫产业发展规划时忽略了应当遵循的市场原则和经济规律。因此，贫困地区产业发展势必突出贫困地区转型发展的阶段性、协同性、战略性。

产业扶贫上，这样帮

顺应资源配置市场化和城乡发展一体化规律，主动对接生态文明、现代农业、美丽乡村建设长远战略，创新现代股份化机制、产业化模式，因势利导，加快培育农村新业态、培植发展新动能。

突出特色性、本土性，立足区域自身资源禀赋和比较优势，发展壮大优质特色产业，推动贫困地区“三生”结合、“三产”融合。

重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，创新组织方式和协同共赢模式。加快营造良好的农村创新创业环境，鼓励下乡企业、返乡能人、回乡学子率先创业发展，创新收益分享机制，处理好政府、企业和农户的关系。

探索适度竞争的激励扶贫方式，完善扶贫项目竞争申报、实施与管控制度，提升项目引导发展的能力，提高产业项目社会服务水平，增强扶贫产业持续发展的竞争力。

新中国扶贫工作的5个阶段

从新中国成立以来的历史进程看，我国扶贫开发大致经历了5个阶段：

• 1949—1978年  收入分配和社会发展减贫

• 1979—1985年  体制改革主导的农村扶贫

• 1986—2000年  解决温饱的开发式扶贫

• 2001—2010年  巩固温饱的全面扶贫

• 2011年以来      全面小康的精准扶贫
  

据统计，改革开放以来，中国有6亿多人口脱贫，成为首个实现联合国发展目标贫困人口比例减半的国家，中国为人类减贫事业作出了巨大的贡献。

什么是政策供给——怎么做

政策供给是精准扶贫供给侧结构体系中的宏观政策安排、要求及途径，解决了“怎么做”的问题。

政策供给主要包括精准扶贫战略、“六个精准”和“五个一批”创新理念。精准扶贫战略从宏观战略高度强调扶贫开发贵在“精准”，改变过去“大水漫灌”粗放式扶贫方式为“精准滴灌”，从而实现“扶真贫、真扶贫”的目标。

“六个精准”理念指出了实现精准扶贫的具体要求和手段，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人精准和脱贫成效精准。

“五个一批”理念指出了实现精准脱贫的途径和方式，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批以及社会保障兜底一批。扶贫政策供给关键在适时精准、落实生根。

什么是要素供给——用何做

要素供给是精准扶贫供给侧结构体系中的资源类型及其安排，解决了“用何做”的问题。

生产要素一般包括资本、劳动力、土地和技术等主要内容。与之相对应，精准扶贫的要素供给应当包括专项资金、土地配置、劳动力培训、科技扶贫等4项内容，这为精准扶贫的有效推进提供了资源基础与动力保障。

什么是服务供给——做什么

服务供给是精准扶贫供给侧结构体系中的帮扶类型与内容的活动形式，产品供给是精准扶贫供给侧结构体系中的帮扶类型与内容的实物化，服务供给和产品供给共同解决了“做什么”的问题。

服务供给主要包括产业扶贫、各级干部帮扶、义务教育、医疗保障等4项内容；产品供给主要包括农村设施、农户住房和农副产品等3项内容。

服务供给和产品供给一起为精准扶贫的统筹协调提供了有效手段与系统的组织方式。

 

刘彦随  中科院精准扶贫评估研究中心主任, 中科院地理资源所区域农业与农村发展研究中心主任、研究员, 长江学者特聘教授, 全国优秀科技工作者(2012)。现任国际地理联合会农业地理与土地工程委员会(IGU-AGLE)主席, 中国城乡发展智库联盟理事长, 中国地理学会农业地理与乡村发展专业委员会主任。主要研究领域为区域农业、土地利用、城乡发展与精准扶贫。主持国家重点研发计划项目、国家科技支撑计划重点项目、国家自然科学基金重点项目、国家社会科学基金重大项目等70余项。近5年来, 担任项目专家组组长, 主持完成"实施精准扶贫、精准脱贫"重大政策措施落实情况第三方评估、国家精准扶贫工作成效第三方评估、中国农村土地制度改革总体思路研究等多项国家任务。发表学术论文420余篇, 其中Nature、Journal of Rural Studies等SCI/SSCI论文130余篇, 出版著作16部; 获省部级科技奖励一等奖5项、二等奖3项; 撰写重要咨询报告16份, 被中办、国办采用, 并得到国家领导人重要批示。

文章节选自：

刘彦随, 曹智. 精准扶贫供给侧结构及其改革策略. 中国科学院院刊, 2017, 32(10): 1066-1073.

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