从开化试点看构建空间规划体系的基础、差距与思路 | 空间规划特辑

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空间规划特辑本期与大家分享：

从开化试点看构建空间规划体系的基础、差距与思路

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2014年8月，开化县被列为全国28个"多规合一"试点市县之一。2016年2月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十一次会议，开化县委主要负责人汇报了该县"多规合一"试点情况，得到总书记的肯定和点赞，"试点经验是可行的，值得肯定"，"开化是个好地方"由此而来。全国首家"多规合一"专题展示馆在开化建成后，系统介绍推广了开化的做法和经验，先后接待学习考察人员七百余批。2017年7月，央视十集大型政论专题片《将改革进行到底》介绍了开化"多规合一"试点成果。 2017年8月，浙江省政府批复同意《开化县空间规划（2016-2030年）》，该规划成为全国首个获批的县级空间规划，标志着开化县空间规划改革由试点探索全面转入落地实施阶段。

国家开展"多规合一"改革工作已近四年，持续探索了一系列可复制可推广的经验做法。《生态文明体制改革总体方案》（2015年）提出"构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。"2018年3月，国务院机构改革方案公布，确定组建自然资源部，将"建立空间规划体系并监督实施"作为其主要职责之一。本文意在结合开化及相关试点的探索，探讨当前我国建立空间规划体系的现实基础、差距与近期思路。

一、我国当前建立空间规划体系的基础与差距

（一）现实基础

1、认识基础：生态文明理念深入人心，空间规划体系顶层设计的目标路径清晰，"多规合一"已被各界广泛接受。

2、技术基础：明确了统一的空间规划技术路线，初步解决了"多规合一"的若干技术问题。

3、体制基础：政府机构改革为空间规划改革奠定了体制基础，各试点地区对相关规划体制机制改革进行了有益的探索。

（二）差距与难点

1、对空间规划的认识不足

空间规划是空间规划体系的核心，但目前国内对空间规划的认识还有两个重要问题尚存不足：

一是如何认识"一本规划"的问题。习近平总书记要求"实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。"过去四年的试点工作，都是在生态文明体制改革的总体部署下，紧紧围绕这一要求进行探索的。那么，这"一本规划"到底是一本什么样的规划？是把土地利用总体规划、城市总体规划等主要空间性规划进行"合一"，还是分别改头换面后的"融合"？或是其他方式的改革？事实上各层级、各地区的试点工作进行了各有特色、富有价值的探索，大家普遍不赞成简单机械的拼凑，但对于空间规划到底是对主要规划的"合一"还是"融合"这一关键问题，目前仍然存在不同的认识。

二是对空间规划技术路线的认识问题。党的十八届五中全会明确提出"以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进'多规合一'"，省级空间规划试点方案与之一脉相承，但实际上仍然一定程度上存在着对这一顶层设计认识不充分、落实不到位的问题。基础不牢，何来高楼大厦？

2、对空间规划与各类空间性专项规划等之间衔接关系的认识仍不清晰

这是空间规划体系内部关系的问题，是体系内核心与支撑的关系，不能割裂开来看，一旦我们明确了各级空间规划"做什么、不做什么；整合什么、不整合什么"，这个问题也将迎刃而解。

3、对规划机制体制改革的认识有待深入

政府机构改革是规划体制机制改革的关键一步，但显然不是全部，即便没有开展"多规合一"，近年来各类空间性规划也已纷纷踏上自我变革的征程，时代要求使然。在建立空间规划体系的过程中，应牢牢把握新时代历史使命，革故鼎新，通过规划体制机制改革，去除积弊，释放改革红利，更好地服务经济社会发展，让人民群众有更多获得感，无疑是这项改革的重要使命。

4、对空间规划试点实施经验的积累还有很大不足

判断空间规划成果成功与否，要看是否经得起实践的检验，实施效果是关键。然而，过去四年的改革试点从市县到省级，虽然在探索编制统一的空间规划、建立"多规合一"的规划信息平台等方面积累了丰富的经验、取得了积极的成效，但受试点工作本身的阶段性等因素影响，在空间规划的实施层面还缺乏足够的反馈与经验积累。一方面，全国目前已正式批复的空间规划成果屈指可数，另一方面，获批成果在实施中往往受到现行诸多法律法规与机制体制的限制，获批时间也普遍较短，规划实施经验的积累受到很大局限。

二、开化的改革探索与创新

开化县按照国家试点工作要求，从基层实际情况出发，全面推进"多规合一"试点工作，逐步完成了"五个一"成果，即"一本规划、一张蓝图、一个平台、一套技术规程、一套机制体制"，开化试点的探索创新主要体现在以下四个方面：

（一）创新探索"1+X"市县空间规划体系

探索建立以开化县空间规划为"1"，以各类空间性专项规划、行动计划或实施方案为"X"的"1+X"地方空间规划体系，不再编制其他县级总体性空间类规划。"一个市县一本规划"的开化做法可以具体理解为"一个市县只有一本总体性空间类规划"，这本规划是全县国土空间保护与开发的战略性、纲领性、约束性规划，是全县空间发展的指南、可持续发展的蓝图，是空间用途管制和各类开发建设活动的基本依据，是其他各类空间性专项规划、行动计划或实施方案的制定依据，是空间规划体系中的龙头规划。

（二）率先探索"先布棋盘、后落棋子"的空间规划技术路线

2016年3月起，开化县在前期试点成果的基础上，按照中央"以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进'多规合一'"的要求，在全国率先探索了以"先布棋盘、后落棋子"的技术路线编制空间规划，在全域开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，制定统一的战略目标定位，科学划定覆盖全域的"三区三线"，制定统一的空间管控措施，有机整合相关空间性规划的核心内容，统筹谋划全域空间布局，编制形成了全县"一本规划、一张蓝图"。

三区三线划定图

土地利用布局图

中心城区用地规划图

（三）积极探索空间规划成果应用

为使空间规划在批复后得到有效实施，开化于2017年专门制定了《开化县空间规划实施细则》，明确了"规划体系、规划实施、评估修改和监督管理"等四个方面的具体要求和措施，切实规范与保障规划的实施和监管。此外，开化积极应用空间规划成果，有效地指导了相关专项规划编制、规划信息平台运行、重大项目落地等工作的开展。

（四）改革探索相关规划体制机制

体制不顺则规划难行。因此，开化系统梳理了阻碍"多规合一"试点深化的法律法规矛盾点、需求清单和制度壁垒，提出涉及国家层面法律、省级部门规章及规范性文件需要配套修改和需要适时废除的法律法规条款和需求清单。此外，还积极探索与"1+X"地方空间规划体系相匹配的管理体制，制定了配套改革方案。

三、思考与展望

郡县治，天下无不治。县是我国最基本的行政单元和经济单位，国家空间规划体系的建立必然植根于市县地方规划体系的改革探索，这可能也是生态文明体制改革早期从市县"多规合一"试点入手推动空间规划体系构建的原因。从开化等市县以及省级试点的探索来看，建立全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系已经具备了较好的基础，但仍然存在一定的差距。从近期重点来看，首先，应着眼于治理体系现代化和治理能力的提升，结合各级政府规划管理事权划分，合理确定各级空间规划以及与之相衔接的各类空间性专项规划等的整合路径与内容深度，乃是当务之急；其次，相比规划编制方面的深入探索，空间规划的实施经验积累还很缺乏，应适时赋权、扎实推动各地空间规划实施试点工作，空间规划体系相关体制机制配套改革仍需深入推进。

 

我院牵头承担的空间规划（“多规合一”）研究课题及规划项目表：

参与编写《市县空间规划编制导则》，2017年

参与编写《省级空间规划试点方案》，2016年

国家发改委《市县“多规合一”实践探索和改革路径研究》，2016年

国家发改委课题《市县空间规划开发强度测算方法研究》，2016年

国家发改委课题《构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务研究》，2015年

大连市金普新区空间规划（2017-2035年）

湖北省襄阳市空间规划（2017-2035年）

广西省柳州市空间规划（2016-2035年）

宁夏回族自治区空间规划（2016-2035年）

福建省霞浦县空间规划（2016-2030年）

福建省永春县空间规划（2016-2030年）

福建省永安市空间规划（2016-2030年）

贵州省三都县空间规划（2016-2030年）

贵州省雷山县空间规划（2016-2030年）

浙江省开化县空间规划（2016-2030年）

广西贺州市“多规合一”规划（2015-2030年）

广东省佛山市顺德区规划体系研究及编制计划，2015年

陕西省西安高新区十三五“多规合一”研究，2014年

浙江省海宁市发展战略与“多规合一”研究，2014年

  

撰稿人：许景权、孙雯（中国城市中心规划院）