周庆智：基层治理——权威与社会变迁
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摘要：从国家权力在乡村社会的实践逻辑以及乡村社会内部结构的变化来讨论基层治理，是为了阐明基层政府治理体制的结构功能和本质规定，以及乡村社会发展所面临的局部治理危机。基层政府治理的体制性与结构性问题涉及城乡社会二元结构、土地制度改革、社会保障体系建构等等，而这些问题直接关系到基层一元化治理向多元民主治理结构的转型。总之，一元化治理已经不合时宜，资源占有的多元化、经济社会的多样性以及公民权利意识的觉醒和成长等，要求基层政府的治理合法性必须确立在民主和法治的基础之上。
关键词：基层治理；一元化治理；乡村社会；制度变迁
当前，关于基层治理的研究主要集中在这样一个问题领域：从基层政权及农民的多重角色出发，从微观治理机制及其隐含的宏观政治逻辑来解析改革开放后国家与农民的关系。而且，由于基层治理的困局和农村社会的衰败，以至于这个问题具有了分析基层治理现代化不能向前推进、甚至陷入治理危机的理论和现实意义。
基层治理是国家治理体系的基础性组成部分，基层治理状况是国家治理能力的集中体现，国家治理体系和治理能力的有效程度要通过基层治理的绩效反映出来。那么，如何推进基层治理现代化亦即确立基层治理权威的社会基础并使其法治化、制度化？要想在理论上说清楚，前提是要对基层治理做全面深入的经验考察和分析，明确基层治理现代化的实践逻辑和现实发展条件。
当前，中国基层治理存在的突出问题集中表现为基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性构成了现实的或潜在的对立、矛盾和冲突。有鉴于此，本文要讨论的问题本质是国家权力在乡村社会的实践逻辑以及乡村社会内部结构的变化。①
从经验观察出发来讨论基层治理问题，要明确的是基层治理体制的制度性与结构性问题之所在。事实上，从经验依据集中考察基层治理的主体——乡镇政府、并且从基层治理的权威来源和社会基础出发，才能阐明当前基层治理的误区与关键症结所在，而这正是本文要集中探讨的问题。
一、一元化基层治理
关于基层治理，学术界一般是从所谓的政社分开来展开讨论的。事实上，在东南部发达地区，基层政府也不断地在“政社分开”方面进行创新，比如太仓的“政社互动”、温岭的“民主恳谈会”以及诸如此类的加强基层群众自治组织建设的举措等等。但对于中西部地区，学术界谈的很少或者没有什么学术想象力。总体来看，学术界对东南部发达地区似乎更热衷于理论上的预设，而罔顾经验依据；对中西部地区虽有经验层面的探讨，但只是对东南部基层政府的所谓创新进行“补充说明”而已。
中西部地区或者说不发达地区的基层治理是怎样的，是不是面对着与东南部发达地区同样的经济社会的结构性变化？明确这一点是讨论中国基层治理问题的前提，因为辨识不同的经济社会发展条件和发展水平对治理结构和治理方式的影响是结构性的，具有本质意义。也就是说，在讨论中国基层治理时，必须考虑地方性差异这样一个事实，但同时也不能否认另一个事实，即无论东部还是西部，其基层治理的现代性和现代化元素以及向着民主多元治理结构的转化，是中国基层治理的基本走向。
中西部的基层治理是一元化治理体制和治理方式。事实上，一元化治理思维和治理方式始于1949年新中国成立，而改革开放35年来的经济社会发展并没有改变这种状况，且还在不断地强化。这个基本事实表明，推动基层治理创新的所谓政社分开、激活基层群众自治组织发展的举措对一元化治理来说只具有工具性意义。
不过，从威权主义的立场来看，一元化治理结构有其历史发展的合理性和正当性。这就说明，当下中西部的经济社会发展水平和发展条件要求一元化治理体制必须有所作为，因为基层社会非常弱小，单靠社会力量无法改变其生活环境和生存处境，仍然需要基层政府汲取资源和维持基层秩序。简言之，当下的基层政府依然是配置性资源和权威性资源的中心。
乡镇一元化治理模式的制度结构和治理方式一般具有如下基本特质：（1）行政权力主导。从实地调研来看，当下的乡镇治理并没有因“政社合一”的人民公社体制的解体和基层群众自治制度的实施而发生功能性的改变，村一直是乡镇行政机构的一级。具体来说，它的治理方式是科层制的命令—服从方式，即采取任务下派的方式把政府行政任务分派到行政村，并与行政村签订“行政目标责任书”；这个“行政目标责任书”的内容涉及经济社会生活的方方面面。事实上，行政村是乡镇政府的执行部门，加之实行“村财镇管”模式，这就使得它既没有行政权、也没有财政权，大部分社会资源也是由上而下进行分配。因此，乡村社区既承担着政府的管理任务，也承担着村民和社会的自治诉求。村委会要把乡镇的行政任务落实，乡镇给村干部一定的“报酬”（与行政体系内的工资不同，因其是“自治组织”，故称“报酬”。对乡镇政府而言，它有两个便宜之处：一是表明行政机构与自治体的不同；二是“报酬”的多少没有法律的、行政的规定和约束）。乡镇对行政村的领导方式集中体现为“镇党委领导干部联系村（社区）党支部”“镇领导干部联系村（社区）”参见《中共袁家庄镇委员会、袁家庄镇人民政府关于领导班子成员分工的通知》（袁发20146号）。“村级事务‘422’工作法”“422”工作法，即“四议两公开双明白”，就是所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”“两公开”的程序决策实施。“四议”即党支部提议、“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即决议公开、实施结果公开；“双明白”即村上的发展规划及实施情况党员群众明白，党员、群众的增收项目和发展计划及落实情况村上明白。；同时，乡镇在行政村派有“驻村（社区）指导员”或称“驻村（社区）干部”，负责各项行政任务的监督、落实。通过上述安排，村民自治组织的功能就被科层化了。（2）动员式参与。在中西部地区，行政村既要承担着乡镇政府的行政管理任务，也要表达村民的多元利益诉求。也就是说，村（居）委会不是一个完整意义上的自治组织。它一方面要完成乡镇的行政事务，另一方面要回应村（居）民的自治诉求。事实上，当前基层治理仍然是以乡镇（街道办）和村（居）委会为主要决策主体，社会组织基本没有参与社区决策过程。城市社区中的社会组织基本上是社会服务类、“扶贫济困”和“娱乐休闲”类，且都在体制内，社区资源整合程度不高。而社区内企事业单位掌握着丰富的资源，但并不与社区共享。农村社区中的资源供给主要取决于村庄的经济实力以及领导干部的威信。因此，城乡居民和社会组织大都游离在基层社会管理和公共服务之外。这一结论是根据2014年4月22日在汉中市汉台区铺镇狮子营村、南池村、东大街办事处、北大街社区居委会调研的基础上做出的。（3）基层群众自治组织行政化和工具化。行政化是指乡镇政府通过自上而下构建“纵向到底、横向到边”的基层社会管理体制。这是一种“行政覆盖模式”，即行政权力在政府内部分配，以行政拉动为动力，将村（居）委会置于乡镇行政网络之中。工具化是指乡镇政府把包揽的全部社区事务几乎都转嫁到行政村的头上。这一结论是根据2014年4月22日在汉中市佛坪县袁家庄镇东岳殿村的调研访谈及东岳殿村“行政目标责任书”做出的。从实地调研来看，村（居）委会并不是自治组织，乡镇政府在传统的治理思维主导下依然采取权力强制式的治理方式构建一个行政体系内的命令——服从关系。换言之，在乡村治理的基层实践中，村（居）委会所具备的自治权利被行政化和工具化，没有独自决策的权限，成为乡镇政府所代表的国家行政权力的一级。
总之，中西部乡镇一元化治理体系的实质就是乡村社区事务与政府的行政事务交叠混合在一起。从乡镇来看，所有的事务都是行政事务；从农村社区来说，为实现乡村公共事务，前提是要完成乡镇政府的行政事务。进一步讲，农村基层的“乡（镇）——村”一元化治理体制在相当程度上延续了人民公社体制的权力运行逻辑，将国家的力量延伸到社会基层，对基层社会实施一元的管理与控制。这种自上而下建构的治理体系所形成的权力结构，不但压缩了基层社会空间，造成社会自主性不足，而且侵蚀着基层社会的发展能力和活力。因此，在这样一个治理体制下，所谓的村（居）民自治没有多少实质意义。“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）”［1］79，“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法。”［1］56简言之，所谓自治就是人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利；而所谓自治权就是一种在社会团体内经过多数人认可或默示的一种合法地、独立自主地行使具有约束力和支配力的权力。
这与近些年来东南部发达地区县（市）乡（镇）等地努力推动的所谓政社分开创新举措恰成对照。例如江苏太仓市的“政社互动”，表面上是要改变乡镇一元化治理结构，但其实质目标是规范和约束政府行政权力并发挥基层群众自治组织的功能和作用，把政府的职能转移到提供公共产品和公共服务上来。具体而言，太仓的“政社互动”体现在三个方面：（1）当政者要求限制和规范自己的权力，依据行政权力的本来范围和相关法律法规列出一份经过梳理的貌似精简了的“权力清单”；有两份“权力清单”：一份是把基层自治组织协助政府工作事项计78项工作减少为40项，经与各政府部门协商后又将40项合并为27项、涉及18个政府部门，名曰“基层群众组织协助政府工作事项”。另一份是根据《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》及其他法律法规等，将基层群众自治组织依法履行职责的事项归纳为10个大项（涉及21项具体职责）。（2）要求正视基层自治组织乃是国家行政权力体系之外的自治体，强化其主体意识；（3）把国家权力与基层自治体的行政干预关系以“协助管理协议书”的形式（之前是“行政目标责任书”）明确为一种社会契约关系。但把太仓“政社互动”创新与中西部基层治理比较并不具有实质性意义。一个“协助管理协议书”不足以说明乡镇与基层群众自治组织就确立了某种权利契约关系，自上而下的行政主导是一个单边行动的结果，动员式的参与不能表明治理结构是多元的、是不同主体参与的结果。
概括地讲，中西部的一元化基层治理代表了中国基层治理的基本制度结构和治理方式，而事实上东南部发达地区的基层治理，只是反复印证了一元化基层治理体制的内在矛盾和无法避免的社会对立、冲突而已。它表明两个事实：其一，治理体制的现代化与经济社会发展的水平、条件密切相关，但政治发展与经济社会的发展并非步调一致，甚至是两个相互独立的目标。其二，社会改革和政治稳定之间的关系事实上同经济发展和政治稳定之间的关系相像。在某些情况下，改革可以缓和紧张程度，鼓励和平的变革而不是暴力的革命；但在另一些情况下，改革也可能加剧紧张程度、触发暴力，从而成为革命的催化剂而不是革命的替代物［2］。那么，如何调适一元化治理体制与基层经济社会结构的变迁，就是一个思考当下中国基层治理的基本出发点和基本前提条件。
二、“小农的终结”
乡村经济社会发展的基础是一元化基层治理体制存续的基本社会条件，也是讨论基层治理现代化的前提条件。当今，随着城市化、现代化的推进，农村的土地、资源、劳动力等要素不断地向城市集聚，农民工生产的剩余价值也留在城市，在城市日渐繁荣和发达的同时，农村却日渐衰败和破产，农民也越来越被边缘化。许多研究表明，乡村已经“空壳化”，乡村社会已经解体，乡村的出路要么是重树权威，要么是让政府走开，要么是让乡村消失在城镇化的进程中。然而，经验的观察和研究也告诉我们，这一切只不过是政界与学界急功近利的想象产物而已。
法国社会学家孟德拉斯通过观察20世纪五六十年代法国农业人口向城市流动的历史性转变，提出了“小农经营模式将逐渐消失”的判断。孟德拉斯问：“凭什么要迫使农业劳动者继续生活在过时的生产结构中呢？这种结构使他们无法得到劳动分工的好处，注定要走向贫困。”［3］251但过了20年之后，孟德拉斯注意到小农终结并不意味着农业的终结或乡村社会的终结；恰恰相反，法国经验显示，在经历了30年的转轨之后，乡村社会经历了惊人的复兴。“10年来，一切似乎都改变了：村庄现代化了，人又多起来。在某些季节，城市人大量涌到乡下来，如果城市离得相当近的话，他们甚至会在乡下定居。退休的人又返回来了，一个拥有20户人家和若干处第二住宅的村庄可能只有二三户是经营农业的。这样，乡村重新变成一个生活的场所，就像它同样是一个农业生产的场所。”［3］279
当前，中西部农村还属于自然经济下小农的生产方式和生活方式范畴，在这里看到的是国家行政力量的巨大影响力和支配力以及小农千年不变的生产方式和生活方式。而维持目前农村基本结构的主导力量是一元化基层治理体制，即乡镇权力仍然是乡村社会的主要（如果不是唯一）支配力量。这与学术界广泛讨论的所谓乡镇长直选、村民参与、基层自主治理等说法似乎关联不大，现实的农村生活场景与学术界刻意建构的理想愿景好像分属于两个生活世界和话语体系。
从中国的中西部来看，与其说农村衰落，不如说是“小农的终结”。也就是说，农村的衰败是延续千百年来的小农生产和生活方式的没落。一个几乎能够代表中西部农村的历史场景是：汉中市南郑县的一个所谓示范村——许家营村，在规划整齐的民居里，住着的大多是老人和孩子，青壮年几乎都在外打工，土地利用率低下，人力资源、教育医疗资源都在向市镇集中。据统计，占全国总人口近60％的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，农村中学生享受到的国家中学教育经费仅占38％，城乡社会保障覆盖率之比高达22：1。参见《六中全会将使缩小城乡差距成新农村建设硬目标》，新华网，2006年10月15日。事实上，是现行的体制和制度使农民至今没有走出自耕农的经验视野范围——包括土地的观念、家庭的观念、文化共同体的观念等等。这个判断可以从如下以下两个方面来理解。
1.土地制度的法律基础使农村的生产和生活方式差不多还维持在自给自足的小农形态。尽管有新技术支持，但由于以农户为单位的小块土地分割的布局，使得新技术没有被农业劳动者广泛接受和使用。从实地调研情况来看，农村土地制度主要存在以下两个方面的问题：（1）农村土地产权关系不够明晰。多元化的所有权主体使得农村土地产权关系极为混乱。承包经营权的内涵不明确，使得现在农地的承包经营权仅是土地的耕种权。经营权从其本质上来说应该属于使用权，使用权就可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利，而作为具有使用权性质的承包经营权现在就仅仅只有耕种权、部分的收益权和极小的处分权。农村土地使用制度与流转制度市场化程度较低，农户的土地使用权只能通过农户转包和集体调整来实现有限的流动，其结果是市场对土地资源的配置未能起到基础性作用，不能有效实现土地集中和农业经营规模的扩大，使农民通过土地取得经营性收入和财产性收入的机会大大下降。（2）土地不能形成规模经营。土地分散经营不能形成规模经济效益，农业技术进步的成果难以体现；加之每家每户分得的土地极其有限，导致农民既缺乏积累和扩大再生产的能力，也缺乏提高农业科技水平的动力。家庭经营也难以适应市场经济发展的需要。一方面，农户经营规模狭小且分散，掌握的市场信息既不充分又不准确，使之在市场竞争中处于弱势地位；另一方面，家庭联产承包责任制所推行的土地经营分散化，难以协调农户在商品生产经营中的利益矛盾，难以克服分散农户在商品生产中的盲目性。同时，农产品进入市场交易的成本较高，尤其是家庭经营的规模过小、专业化程度低，使个体农民没有多少产品能够进入市场；即使进入市场，交易方式也是分散成交，这种情况加大了市场交易的成本［4］。概括地讲，现行农村土地制度存在的诸如治理结构问题、法律体系问题等，造成农民土地产权不能得到很好的体现，阻碍了农村现代化。
2.大量农民外出打工使农村人口结构发生巨大变化。今天的农村青壮年纷纷涌向城市，留在农村的基本是孤寡老幼，后者不能成为农村发展和进步的推动力量。也就是说，农村中青壮年劳动力的流出，意味着乡村社会丧失了最具素质的人力资源和未来发展的希望，而留守在乡村的老年人只能延续之前的生产方式，无法给农业生产注入最新的观念和技术。根据国家统计局对农民工的统计监测调查显示，截至2008年12月31日，全国农民工总量为22542万人。其中到本乡镇以外就业的外出农民工数量为14041万人，占农民工总量的62.3%；在本乡镇以内的本地农民工数量为8501万人，占农民工总量的37.7%。在外出务工的14041万农民工中，按输出地分，来自中部、西部和东部地区外出农民工数量比例分别为37.6%、32.7%、29.7%；按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的71%，中部占13.2%、西部占15.4%。在本地就业的8510万农民工主要集中在东部地区，占62.1%，中部地区占22.8%，西部地区占15.1%。而且根据国家统计局《2011年我国农民工调查监测报告》统计，农民工总量仍在持续增长，2008年为22542万人，2009年为22978万人，2010年为24223万人，2011年为25278万人［5］。这些新一代的农民工分散到现代营利组织和公司组织当中，其直接后果是分裂了传统的乡村共同体意识，瓦解了传统的生活方式和工作方式，随之而来的是大城市、公司、工厂和车间孕育了一种新的团结方式和集体身份。更具社会结构性意义的是，这些所谓的农民工大部分已不会再回到农村，而他们确是农村社会的主体力量。
3.不完善的社会保障体系使农村和农民处于极其不利的生存状态。现有的新农合、低保、低效率的医保以及不断向城镇靠近的基础教育，使得农民成为不消费的群体，成为经济社会发展的一个消极部分。从目前来看，农村社会保障体系存在的问题主要表现在四个方面：（1）保障覆盖面窄。目前农村保障形式主要为社会救济、社会优抚、农村五保、低保孤儿以及农村合作医疗，保障对象还局限于“最困难的人”，农村大多数人仍游离于社会保障“安全网”之外，尤其是农村养老保险的缺失，不仅使越来越多的老年人无法规避生活风险，也使更多的老年家庭子女难以承受供养负担。以佛坪县袁家庄镇东殿村农村低保为例，由于佛坪县属重点贫困县，人口总数少，贫困人口仍有相当的比例，加之地理和气候等因素影响，按比例保障的办法无法实现应保尽保的目标，导致操作过程难以体现公开、公平、公正的原则。（2）保障资源分配失衡。从社会保障费用支出的情况看，农村集体经济不能承担农民的社会保障资金，农民参保几乎完全由个人缴费，超出了农民的承受能力。（3）管理体制不健全。多头管理、政出多门、条块分割、统筹办法不一、信息无法共享。例如，医疗保障涉及劳动、民政、卫生、民族宗教等部门，农民的住房救助也同时涉及民政、扶贫、残联、民族宗教、移民等部门。管理执行性责任全部由基层承担。由于地区性财力差异，导致工作经费、工作设施得不到有力保证，资金监管不力，使用不当，以至于出现截留、挪用、挤占等违纪违规现象。（4）法律制度不完善。立法层次低导致政府、社会、部门、家庭和个人责任不清，有些保障项目无法可依；非制度化特征明显，使一些社会保障办法的出台具有明显的应急特征。从汉中的情况看，制约农保工作发展的重要因素，主要表现在三个方面：一是适应性差。例如，按暂行办法规定，按月缴费标准一直维持在2～20元之间，但十多年前的缴费标准已无法适应当今经济环境的发展变化。二是保障水平低。由于实行自愿投保，大多数参保人员采用一次性缴费方式，缴费总额又普遍较低。同时，养老金待遇是根据个人账户积累总额来确定的，由此造成保障水平不高。随着物价上涨，养老金不断“缩水”，不仅难以吸引农民参保，更难以真正起到保障老年农民基本生活的作用。三是政府重视不够。农保资金的筹集尽管规定以个人缴费为主、集体补助为辅，国家给予政策扶持，但在制度设计中缺乏确保实现政府责任的具体机制，变成完全依靠个人积累和基金自身增值来实现保障和收支平衡。
事实上，上述体制性问题涉及农村劳动力外流与实现农业耕作的规模化，市场体系对传统经营模式的冲击，农业传统理性与现代经济理性的碰撞、紧张与矛盾，农业合作组织的建立以及小农向现代经营者转变等等。解决体制性问题尽管是实质性措施，但只是走出衰败的一步，因为中国农村的衰败是“小农的终结”——传统意义上的自给自足小农经济已经死亡，而现代性的生产和生活方式仍在创造过程之中。如果国家治理思路依然仅仅是维持粮食安全、“耕地红线”，维护现行的一元化治理下的现存农村体制——土地制度和城乡二元结构，以及农村的生产和生活方式，那么小农的“死亡”换来的是农村和农业的萧条，以及混乱、冲突和对立的乡村秩序。
三、变迁：政策与推动力
乡村需要一场制度革命来摒弃现在的基层治理思维和治理理念以适应城镇化，从而推进城乡治理变革，埋葬传统意义上自给自足的小农经济，走现代化的农村复兴之路。在当下中国，从威权主义的逻辑上讲，推动制度变迁的力量主要是基层政府，也就是说制度变迁是由政府以命令和法律形式引入和实行的制度变迁，但社会力量的影响因素和参与形式则必须以合作的方式予以推动，最终形成一个多方力量参与的多元治理格局。一言以蔽之，农村走出衰败，先要埋葬自耕农，同时进行体制的和结构的变革，完成农村现代化。如此，乡村才能重新获得社会的、文化的和政治的生命力。乡村变革的推动力主要来自三个方面。
1.城镇化发展。所谓城镇化，是指社会生产力在工业化和信息化的基础上，在经济结构、人居环境、人口素质等领域、由传统农业经济向现代化城镇经济、由传统农业文明向现代城镇文明的转变过程。它“既表明人们的生产方式、生活方式、居住方式从农业和农村向工商业及城镇的转变，又意味着经济产业结构、社会组织体系、人居空间状态、公共管理服务、文化习俗传统方面的深刻变化，是整个社会形态由传统的乡村社会向现代的城市社会、由农业文明向工业和城市文明转型的体现”［6］。从汉中市南郑县和佛坪县的调研情况来看，当下推进城镇化已大致具备一些现实条件：（1）30多年的经济发展使农民有了一定的积蓄，而这些积蓄的用项，或者在村里盖大房子，或者去市镇买房子。（2）教育、医疗等资源向市镇集中。当下的村里已经没有幼儿园和小学，乡下孩子读书都要到镇上去。在市镇上读幼儿园或小学的孩子家长要在市镇租房子，这样，他们手头有积蓄的话，就希望在镇上有一套房子，读书、看病、消费都方便。这成为城镇化的动力之一。（3）农村城镇化可以集合更多的人口和资源，这样可以腾出更多的农村用地走农村合作社道路，使农业生产走向现代化。这一结论是基于2014年4月24日在汉中南郑县许家营村、佛坪县袁家庄镇袁家庄村调研的基础上得出的。因此，上述因素会促成农村治理的结构性变化。
进一步讲，在当今基层经济社会发展情况下，国家正式权力需要改变主要依靠乡镇政权实现对广大农村进行管理的思维和方式。如亨利·勒菲弗（HenriLefebvre）所言，传统上，这些乡镇（亦即勒菲弗所谓的城邑ville）是近端秩序（ordreproche）和远端秩序（ordrelointain）之间的一个中介。“近端秩序，指的是城邑周围的农村秩序，城邑通过强占其剩余劳动来统治、组织和剥削它。远端秩序，指的是社会总体中的秩序。作为中介，城邑同样也是我们所提到的社会矛盾的表现场所，比如政治权力与这种权力下的不同群体之间的矛盾”［7］。要言之，乡镇不应再是政治上的近端秩序和远端秩序的一个中介，而更主要的是一种经济上的产业中心，发挥着城乡资源的聚集、配置和再生产作用。
2.改革现行土地制度。在城乡二元结构下，现行土地制度在农地承包经营权、宅基地、农村集体建设用地及征地制度等方面成为困扰农村进一步发展的障碍。也就是说，城乡分割、分治的二元结构体制使广大农民没有享受到城镇化发展带来的好处。大量的农村人口事实上被制度性排除在平等享受城市福利之外。由于公共福利、公共服务、社会保障的严重缺失，导致农民无法抛弃零散的土地，土地仍然是他们最后的生存保障线。如此一来，土地难以形成规模化经营，影响了城乡生产要素和各种资源的自由流动和优化配置。事实上，“村民往往特指那些承包经营农村集体土地的农民，与城市社区居民存在户籍、土地产权和身份等系列差别。也就是说，农村集体土地的产权边界既是村民的身份和权利边界，也是村级组织的管理边界，尽管改革开放以后允许农民进城务工，但进城务工的农民始终难以脱离原有的乡村和集体，农民工无法享受与城市居民同等的福利和公民权利，无法真正融入城市社会；而村级公共服务和管理对象也限于本村村民，难以为外来人员提供平等的基本公共服务，也无法实施有效的管理，造成巨大的管理真空。”［6］这种长期存在的城乡分割、各自封闭运行的基层治理体制，造成中国农民的生存只有依靠进城务工和在乡务农，才能维持较为正常的生活水平。这种管理体制阻隔了城乡之间人口的自然流动和各种资源的优化配置，影响了城乡社会的融合、经济发展一体化和公共服务均等化。在这个背景下，通过创新农村土地制度，加快土地流转步伐来促进农业市场化、规模化、产业化、集约化经营，已成为农村获得生机与活力的基本出路之一。为解决农业小规模、分散经营的种种弊端，促进农民增收和农业增效，2012年汉中市汉台区铺镇狮子营村以“天之源农业生态蔬菜专业合作社”为依托，通过连片农村土地流转方式，建起600多亩规模化蔬菜基地，上半年仅蔬菜种植一项就带动村民人均增收500元。汉台区不断强化土地流转的动态管理，积极培育规模农村土地流转主体，从而推动了全区农村土地流转的规模化。截至2012年7月末，全区土地流转面积达2.65万亩，占土地总面积的11.9%，涉及农户9011户，占农村总农户的10.5%；共签订土地流转合同2434份。该区因地制宜，形成了转包、转让、互换、出租、代耕等五种流转形式并存的局面，其中以转包、出租为主，实现了流转形式多样化。积极引导改变了过去土地流转主体仅是单一种植大户的局面，土地流转主体逐渐向龙头企业、工商业主、农业园区、农民专业合作社等主体发展，实现了经营主体多元化，全区一次性连片流转50亩以上的面积达9256亩，占流转总面积的34.9%。同时，土地流转方式由农户口头协议逐步转向政府引导、村组协调流转，流转程序实现了规范化。流转土地除种植粮油外，还用于为城郊和交通干线种植花卉苗木，实现了流转方向、经营方式多样化。全区由村集体统一组织并签订书面合同的流转土地的面积达13268亩，占土地流转总面积的50.1%。从2014年起，该区农村土地流转率预计每年提高3个百分点，到2015年流转面积将超过4万亩，流转率将达到20%左右。基于2014年4月21日在汉中市汉台区铺镇狮子营村的调研做出的结论。但是，汉中市农村土地流转中存在土地产权不明晰、土地流转的市场机制不健全、土地流转不规范等多方面问题。笔者针对以上问题提出了相应的对策，如明晰土地产权，培育良好的土地流转市场机制，加强政策宣传、提高农民意识，健全农村社保体系，加强土地流转管理等，以期加快农村土地流转进程，提高农业效益，增加农民收入，促进农村经济可持续发展。概括地讲，中国“三农”问题的解决只能立足现行基本制度，走长期的、改良的、新农村建设的道路，核心内容是通过大力推动农民的合作来提高农业的组织化程度，以综合性的合作社为基础，进一步组织农民协会，以此实现乡村自治，降低国家管理成本［8］。
3.建立完善的农村社会保障体系。城乡二元社会保障体制，将农村和农民隔绝在社会保障体系之外。现行农村社会保障体系是以农民社会养老保险、失地农民社会保障、农民工社会保障、农村低保、农村社会救助（包括农村灾害救助）、五保户供养、农村社会福利事业和新型农村合作医疗等为基础的制度体系。然而，受经济和社会发展水平的制约，农村社会保障制度严重滞后于经济发展的需要。从汉中调研情况看，农村社会保障水平低、覆盖面小，城乡差距较大等等，使得农村依然是以家庭保障为主，国家或社会的救助仅限于扶贫或救灾等项目，农村养老保险等制度还没有普遍建立，数量也很少，大多数农民并没有充分享受社会保障，而且农村社会保障资金筹措不足，缺乏稳定来源。而以“农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的资金保障原则不仅造成农村社会保障资金的短缺，而且严重影响了农民参加社会保障的积极性，加大了推广农村社会保障工作的难度。这表现为农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理、使用集一身，然而，由于各个环节缺乏有效的约束和制衡机制，致使基金严重流失。同时，民政部门、计生委、基金会、寿险公司等机构都涉及农村社会保障，由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常产生矛盾，导致办事效率低下。基于2014年4月25日在汉中市政府职能部门的调研做出的结论。具体地讲，上述制度性问题的实质是如何构建一种水平适当的医疗、养老社会保障，并与以土地、非农业职业收入为主要内容的家庭保障结合起来，形成以“社会和家庭为主、集体为辅”的农民保障制度。总之，建立一个有利于农民养老和流动的、覆盖全体农民的年金制为主体的农村社会保障制度，可以促使农民的社会保障实现公平，而且此制度的实施可以实现土地流转和增加农业投入。
当然，走出农村的衰败并非上述改革到位便可以达成，因为这涉及在威权主义主导下的一元化基层治理的经济社会发展情势下的政治体制改革和经济社会发展程度。事实上，上述一系列改革必须基于公民权利的保障基础之上，只有一切从公民权利保障出发，确立基层权威的社会基础——基层政府与基层社会之间建立起共同的利益关联，乡镇政府治理的法治化、制度化才具有现实性，才能走出当下一元化治理的困境和危机。
四、一元治理与多元治理
基层治理体制改革涉及一些结构性的改变，诸如城镇化、土地制度变革、社会保障体系的完善，等等。但更本质的问题是，改变威权主义的一元化治理思维和治理方式，从传统的一元化治理体制向着多元化治理体系转变，推进小农经济向现代化农业转化，确立基层权威与社会的利益关联，在社会资源占有多元化的结构上，推动政府、市场、企业、社会等多元共治格局的形成和发展。
关于基层治理的研究，大致有三个解释路径：（1）从宏观的经济制度上来解释“三农”问题出现的原因，并把这个问题概括为两个基本命题：一是人地关系高度紧张的基本国情矛盾制约下的土地制度变迁，二是城乡二元结构的基本体制矛盾制约下的农业剩余分配制度［9］。（2）从农村的民主建政出发，认为在没有完成宪政构架的情况下，村民自治无法让基层政权真正成为公共服务部门，公民权利也无法最终建立起来，主张解决农村政权的社会授权问题才是解决农村问题的长治久安之道［10］。（3）从乡村治理的社会基础研究的概况出发［11］，关注的是“文化”而非“权力”，研究重点是中国农村是什么以及不同政策在不同类型农村如何实践。上述研究取向都集中在一个问题上：试图从基层政权及农民的多重角色出发，从微观治理机制及其隐含的宏观政治体制逻辑来理解改革后国家与农民的关系。
在中西部，乡镇政权从税费征缴年代的“以‘收粮、收税’为主要任务，具有一定财权、事务权和公共产品供给职能的相对自主性的基层政权组织转变为‘以协调各类矛盾、维护地方稳定、完成上级交办的各项临时性任务、进行社会动员和组织’为主要任务，财政上主要依靠上级转移支付，没有什么实质性的财权、人事权和事务权，没有力量和动力提供公共产品的事实上的县级政权组织的派出机构，成为高度依赖县级政权组织的‘政权依附者’”［12］。也就是说，在后税费时代，乡镇政府的职能主要是维持基层社会秩序和提供公共服务。但乡镇政府的这些职能基本上是下派到村组织头上的。一元化的乡镇基层治理造成基层群众自治徒具程序化与形式化意义，也就是说，当今一元化基层治理是一种“单中心”治理模式，乡镇政府垄断了公共资源的配置和实现公共权力的单向度运行。乡镇政府所具有的权力扩张的本质倾向不断蚕食村民自治的法理基础，严重压抑了村民主体性的发挥。同时，农民负担成本（主要表现为“一事一议”和“出义务工”）的公共资源配置模式效率低下、供给不足，基层政府提供的公共产品难以满足村民的真实需求。这一切最后都可以归因于一元化乡村治理模式的制度性根源上。
毫无疑问，乡村的衰落是“小农的终结”，避免小农的终结不至于成为乡村的末路，其可以预见的前景就是使乡村获得真正的自治，这包括建构国家权力退场和社会力量成长的法治环境。也就是说，没有国家权力的强力介入与控制，乡村力量自己会成长和壮大起来；反过来说，国家力量越强，则社会力量就会越弱，乡村就会丧失竞争的活力和发展动力。
当然，必须承认和面对不同地区经济在社会发展水平和条件上的巨大差异，乡镇行政主导的治理模式有其历史的合理性和正当性，但这不意味着国家权力必须与乡村社会建立一种庇护或控制关系。东南发达地区现在面临的基层治理问题，或许也是中西部地区在可预见的未来需要面对的问题；反过来说，中西部地区的基层治理问题本质上与东南部发达地区具有“同质性”，只是处置的方式略有不同而已。或者说，在多元结构的民主治理发展方向上，中西部与东南部没有什么本质上的不同，政权的同质性表明，所谓的基层治理现代化不过是多走或少走了几步的问题而已。
简言之，无论东部还是西部，一元化乡镇治理的发展都要面对一个与经济社会发展的适应性调整问题。这个判断基于六个变化条件：（1）当今中国社会总体性结构已经发生变化。20多年的市场经济发展和社会结构的变迁，造就了利益的多元化和社会的多样性，表现在个体的权利意识和自主性意识的发展和成长上。（2）社会资源占用的多元化，造成权力的多元和分散，不同利益群体（或利益集团）的利益诉求和维护权益的行为，使得基层公共权力面临越来越严重的挑战和压力。（3）社会力量的基本结构正经历着动态的整合和分化，新生的社会力量顽强地表达着自身的力量和权力。（4）政治体制改革滞后与经济社会的结构性变化之间形成强烈的张力，或者说，现行政治权力不能将新生的社会力量纳入体制之内，这不可避免地与后者构成冲突和对立的关系。（5）公共权力的功能必须做出适应性调整或改革，将其置于社会的监督和约束之下，使社会制约权力的作用愈发凸显出来。（6）基层公共权力深入经营性和竞争性经济领域的行为与基层民众之间不断积累起矛盾和冲突，将直接危及基层社会秩序。那么，具体到当下的基层一元化治理，它要做出的调适应体现在三个方面：其一，赋予基层群众自治以自治的本质意义。所谓村民自治，就是全体村民组织起来，在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，真正行使“当家作主”的民主权利；村民委员会按照“自己的事情自己定，大家的事情大家办”的原则，办理本村的公共事务和公益事业，为全体村民服务。从上述意义上看，村民自治乃是一个真正意义上的社会自治，是政治现代化的努力方向。或者说，村民自治不会削弱国家对乡村社会的治理能力，它只会加强国家对乡村社会有效整合的能力。其二，促进农村社会组织的发展和成长。除了传统的村党支部、村委会和乡镇政府外，不断涌现的各种经济合作与互助组织、农民协会甚至家族组织等第三部门组织，应作为一股独立的力量参与到基层治理中来，成为基层治理的重要主体之一。其三，由“官治”转向“民治”。在乡镇权力主导的一元化基层治理模式下，乡镇政府把村（居）委会变成其行政机构的一级，使得村（居）委会异化为半行政化组织。随着农村社区组织发展成为乡村治理的重要主体，一个由政府（包括乡镇政府、村委会、村党支部）、社区管理与服务部门、私人部门（一般指各种乡村精英）和“农村第三部门”（包括各种农村经济合作组织与互助组织）的“多元共治”格局正在形塑之中。
余论
基层治理转型是一个结构性与制度性问题。前者是指基层治理的经济社会发展的水平和条件，后者是指基层治理体制的政治逻辑和治理思维问题。从一个方面看，一元化基层治理的合理性基于经济社会发展水平。例如，中西部的社会分工与协作并没有形成相当分明的利益群体分化和多元利益诉求，贫穷和落后的乡村没有行政权力的干预和扶持就会更加贫困和落后。一句话，基层权力必须要有所作为。但这只是问题的一个方面，不能否认问题的另一个方面，即基层治理的合理性并不意味着合法性，基层权力不能僭越基层群众自治组织，不能从威权主义的逻辑出发总是试图与基层民众维持一种庇护关系，甚至是一种控制与反控制关系。如果沿着目前这种一元化基层治理思维和方式走下去，那么结果将是基层权力越来越强（至少表面上如此），而社会自治和社会发展的空间则越来越弱（这却是一个事实），致使政府不堪其重，民众不堪其扰，参与将成为少数人的事情，民众养成越来越依赖政府的习惯而没有了自治的能力和自治所需要的管理水平。
从乡村社会发展前景上看，农村的衰败不只是“小农的终结”，也是一元化治理模式的终结。这个判断基于四个事实：其一，随着社会转型和城镇化的加速发展，现有的行政村和自然村很有可能会逐步消失。其二，乡村社会的主体——青壮年农民大量在外务工，离开了农村，使得村民自治的开展失去了主体性支撑力量。其三，税费改革后，村民自治组织已无多少实质性功能，日渐流于形式化。其四，由于农村的“村”大多为自然的聚落，加之人口流动、繁衍以及天灾人祸等原因，其社会结构极不稳定。实质上，这是一个国家权力的实践逻辑以及乡村社会内部结构的变化问题，或者说是国家权力如何与社会发展相适应，乡村社会内部结构的变化将走向什么方向的问题。
当下的基层社会发展为一元化治理向多元化治理的转变提供了现实条件。基层政府有责任去推动多元化治理的建构和发展，这需要基层政府做好三项工作：其一，转变职能并约束行政权力，提供公共产品和公共服务，调适自身与市场、社会的关系；其二，推动基层民众政治参与，开辟自下而上的参与渠道，通过选举、协商等方式，确立权威的社会基础，使基层政府对基层民众负责；其三，让体制内的社会组织发挥自主性与促进性，把体制外的社会组织吸纳进法治化制度化的体制内，使其成为基层多元治理的一元，而不是游离于体制之外。
概言之，一元化的治理已经不合时宜，经济社会的多元化和多样性，以及公民意识的觉醒和成长，要求基层政府治理的合法性必须确立在民主和法治的基础之上。而且，随着市场经济的不断壮大、社会资源占有的多元化和要求权力分享的多元化，基层政府（事实上是县政权组织，而乡镇作为一级政府，其权力是不完整的）维持其权威性资源与配置性资源的垄断地位已无可能。也就是说，一元化的基层治理必须做出改变，一个民有民治民享的权利诉求将从根本上瓦解一元化基层治理的社会基础和法理基础，这是一个显而易见的事实。
参考文献：
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2014年4月，中国社会科学院政治学研究所赴陕西汉中2县6村和1个社区就基层治理问题进行了调研，本文所用经验资料均来自本次调研。
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