谈火生：协商民主：西方学界的争论及其对中国的影响

谈火生，清华大学人文社会科学院政治学系副教授，兼《政治思想史》杂志编委。主要从事政治学理论，20世纪民主理论，政治思想史的研究。

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一、西方学界关于协商民主的争论

　　协商民主（Deliberative democracy）是一种比较新的民主形式，在20世纪80年代末期开始兴起。但其真正引起学界充分关注和热烈讨论则到了20世纪90年代中期。就其在西方的产生背景而言，协商民主可以说是20世纪70年代兴起的参与民主理论的升级版。参与民主理论反对精英民主理论和多元民主理论，认为应该鼓励民众参与，而不是把他们排斥在政治生活之外，让其仅限于投票。就此而言，协商民主理论与参与民主理论的观点是一致的。它与参与民主理论的主要差别在于：参与民主理论更多的是强调参与范围的不断扩大，不断地拓宽参与渠道、创造新的参与形式；协商民主理论则更加强调参与质量的提高。换句话说，公民不仅要参与，而且要以“协商”的方式参与。

　　“协商民主”这个词由两部分组成，它与其他民主形式之间的差别关键在前面一部分：协商。协商本身包含两层含义：一是审慎地反思，即个体自身独立地对问题进行审慎的思考；第二层含义是个体之间就所关心的议题进行理性的讨论。这两层含义之间是相互关联的，理性的讨论是建立在审慎思考基础上的。反过来，经过理性的讨论又会促使个体对该问题进行反思，让个体改变对该问题的最初看法。

　　有意思的是，“协商”和“民主”这两个词之间其实是有矛盾的，在西方民主思想发展的历史上，长期以来的主流观点认为大众是非理性的，是不具备理性思考能力的。从古希腊的思想家到现代的精英民主理论均持类似的看法。如亚里士多德就认为只有男性公民才能参与到政治生活中来，而奴隶、妇女、儿童，甚至工匠等都不能参与，原因是只有男性公民具备完全的理性，而后者不具备理性或所具有的理性是不完备的。

　　美国宪法之父们认为，民主协商的主体不应该是人民自身，而应该是人民的代表，也就是政治精英。这是因为，这些选举出来的政治精英通常在美德、智慧和经验方面胜过常人。即便在19世纪的思想家约翰·密尔看来，将这两个词放在一起也是不能理解的。因为只有精英才具备协商的能力，大众是没有协商能力的。将deliberative和democracy这两个词放在一起，确实是20世纪晚期的发明。（约·埃尔斯特著：《协商民主：挑战与反思》，周艳辉译，中央编译出版社2009年版）在此还需明确的一点就是，在协商民主理论初创之时，多数学者的本意并非将协商民主扩展到普通大众身上，像协商民主理论早期的倡导者贝塞特就是围绕着官僚体制来讨论协商民主的。协商民主理论的重要代表人物罗尔斯在《政治自由主义》中也是将最高法院作为民主协商的原型。换句话说，最初民主协商还仅局限在政治机构内部的精英之间。将协商的理想从精英扩展到大众，这个变化是在哈贝马斯的《在事实与规范之间》一书出版之后。自此以后，大家讨论协商民主时都将其理解为普通大众参与到协商过程中来。因此，现在主流的协商民主理论通常是指大众型协商民主，而非精英型协商民主。

　　那么，协商民主的核心理念到底是什么？笔者想借古特曼对协商民主的定义来说明这一问题。古特曼认为，我们可以将协商民主界定为这样一种治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，协商的目标是作出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战。（埃米·伽特曼、丹尼斯·汤普森：《审议民主意味着什么？》，谈火生主编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第3—47页）这个定义涵盖了协商民主理论的三个核心内容—协商的主体、协商的方式和协商的目标：

　　第一，从主体而言，协商民主体现了其民主的一面。协商民主强调所有受到公共政策影响的公民都有权参与到讨论中来，就此而言，协商民主特别强调政策过程的包容性。这种包容性不仅指参与者的包容性，即所有受到公共政策影响的公民都应该被包容到政策协商的过程中来，而且，它还意味着应该对不同立场、视角和协商形式的开放。也就是说，不仅理性的声音能有机会得到呈现，那些不是很理性的声音（如寒暄、修辞、讲故事）也应该有机会让人们听到，这样的包容性是保障那些少数群体和边缘群体能够有效介入协商的必要条件。

　　第二，从参与的方式而言，协商民主体现了协商的一面。这包括以下几个方面的内容：其一，协商是通过相互阐述理由的方式来进行论证，通过讲理的方式证明公共政策的合法性。通俗地说，我们必须对公共政策“给个说法”，必须公开地说明、解释，提出充分的理由来说明其合理性，才能“获得人民的同意”。协商民主不仅强调要以相互讲理的方式进行民主决策，还强调这个理由必须是相互之间可以理解并可以接受的。它不仅假设了参与者立场改变的可能性，而且假设改变的方式是遵循“更佳论证的力量”（the force of better argument）。也就是说，最后的政策决定不是简单地诉诸数量标准，而是诉诸论证的质量。其二，协商民主强调审慎的反思和理性的讨论，那么，反思和讨论的内容是什么呢？当然是公共利益，而不是私利，即怎样才能更好地促进共同体的公共利益。这种提法与之前的精英民主是不同的，精英民主的一个最基本的看法是，社会中的每个人在追求自身利益的时候，可以通过某种社会机制（如市场机制）来实现整个社会的共同利益。它假定个人或者社会团体对于私利追求的正当性，并认为对私利的追逐会自动地导致公共利益的实现。但是，协商民主对这样的基本假定是持怀疑态度的，如协商民主的代表人物之一埃尔斯特就认为，不能用“市场”这种意象来想象政治过程。投票行为是一种类似于市场买卖的私人行为，因为政治所涉及的是共同利益，我们无法将这种共同利益等同于个体对其私人利益追求的结果之和。如果对个人选择完全不加调节，其结果往往不如调节的好。政治制度的建立正是为了弥补这种市场失灵的现象。因此，在协商民主中反思和讨论的并非是私利，而是公共利益。因此，我们可以说协商民主是继承了共和主义的衣钵，而不是自由主义的衣钵。

　　第三，从目标而言，协商民主的目标是作出决策。其所作出的决策对当前的公民是有约束力的。此外，所作出的决策是开放的，随时准备迎接未来的挑战。

　　可以说，协商民主提倡的是这样一种民主形式：自由而平等的公民在信息充分的情况下，就共同关心的议题，运用明智的判断，通过讲道理的方式，审慎地评估各种观点，提出合理的解决方案。在协商过程中，无论是支持还是反对某个方案，都必须说明理由，而且以能够让他人信服的方式来讲理。参与者不仅要提出理由来为自己的主张进行辩护，而且要真诚地聆听他人的观点，并反省和重新评估自己的论据是否无可非议。

　　需要注意的是，协商民主理论内部具有不同的理论取向，其关系错综复杂，不同学术脉络对“协商”概念有不同理解。由此，学术界对于协商民主理论内部的分野有不同的归纳，就实践形态而言，更为可取的可能是按照协商民主发生的场域而作出的划分，即发生在政府内部的民主协商、政府和民众之间的协商和发生在社会中完全由民众自己进行的三种协商。其中，第一种形式的协商民主属于精英型协商民主，如美国参议院、欧洲宪法法院和中国的政治协商会议中的民主协商就属于这种类型；后面两种形式均属于大众型协商民主。需要注意的是，大众型协商民主在发展过程中演变出了一整套操作性的程序，其大众性和科学性，倒是和精英型协商民主构成了差别。就此而言，大众型协商民主源于精英型协商民主，反过来又为精英型协商民主的深化和发展提供了可资借鉴的丰富经验。

　　协商民主理论提出后，在西方学界引发了很多的争议乃至批评。其中，最严厉的批评是认为协商民主是一个美丽的幻象，很难落实到实践之中，很难以制度化的方式有效运作。温和一些的批评则质疑其对共识的过高期待和公共理性观念，认为以哈贝马斯和罗尔斯为代表的公共理性概念过分狭隘，其实构成了一种“内在的排除机制”，尽管公民们被包括到论坛或具体的决策过程中来，但是由于他们与议题相关的经验和其他人的经验相差太大，或由于他们的表达方式不符合惯常的风格，他们的主张往往不能得到认真对待和平等尊重。而且，不能指望公共领域中的协商能像哈贝马斯预想的那样趋向一致，对于政治决策的合法性而言，强共识的解释取向是没有必要的，它只要求在给定的协商条件下，决策结果可以让那些持有不同观点的人能够继续合作下去即可。

　　二、协商民主理论在中国

　　西方学界关于协商民主是否可行的争论似乎并没有困扰中国学者。中国学界可以说是以异乎寻常的热情拥抱来自西方的这种新的民主理论，并很快在国内掀起了一股协商民主热。

　　协商民主理论最早进入中文世界大约于1998年，首先登陆于中国台湾地区，而且，最早关注这一理论的还不是政治学界，而是社会学界。很快，政治学界也跟进，并有更为系统的研究成果问世。协商民主理论最早被引进到大陆是在2003年。有意思的是，在台湾地区，最常见的译法是“审议民主”，而在大陆，最常见的译法则是“协商民主”。（据笔者2013年6月15日在中国知网上检索，从2004年1月1日到2013年5月31日，在学术期刊中，标题中含有“协商民主”或“协商式民主”的文章达到1110篇；标题中含有“审议民主”或“审议式民主”的文章只有30篇，仅占文章总量的2.63%）这其中所透露出来的消息是，将其译为“协商民主”，易于与本土资源结合，并更容易在中国推行。关于这一点，几乎所有人都有高度共识。因为“协商民主”的译法能与政治协商会议和群众路线结合起来，使协商民主有一个发展的空间。需要注意的是，将源自西方的协商民主理论和中国的政治协商会议直接等同起来有失偏颇。如果二者是等同的，我们完全没必要引入协商民主理论。尽管我们的人大制度、政治协商制度中确实含有协商民主的因素在内，但是如果没有这种新的观念进入，我们很难对它们进行很好的诠释。引入协商民主理论，主要是想通过这种新的理论激发我们重新思考政治协商制度，激活制度中沉睡的一些东西，从而改善政治运作。当然，对于如何激活目前尚未见到非常有力的论述，仍需寻找突破口。

　　应该说，这一理论引进的策略是非常成功的，协商民主理论的引入不仅很快引起了学界和社会的广泛兴趣，还在基层的政治社会实践中显示出蓬勃的生命力。早在2006年，时任中央党校副校长的李君如同志，就多次在报刊杂志上撰文，提出“协商民主是一种重要的民主形式”，由于其特殊的身份，这一观点经人民网和新华网等网络媒体转载后，在社会上引起热烈讨论。2010年“两会”期间，中央电视台新闻频道以“协商民主在生动实践中美丽绽放”为题，对协商民主在中国政治生活的现实场景做了简短评论。这反映出协商民主不仅为基层民众所接受，而且也为高层所接受。与此同时，协商民主理论引进之后很快就进入了实践领域，可以说，理论的引进工作和实践领域的试验几乎是同步展开的。到目前为止，已经发展出很多类型的协商民主形式—民主恳谈会、公民评议会、城市居民议事会、乡村村民代表会议、听证会等。这些形式其实在协商民主理论引进之前就已经存在了。协商民主理论引进后，我们发现这些东西与协商民主有颇多相通之处。当然，这些制度的运作还不是很完善，比如，听证会议题的设定与普通大众没多大关系，而且整个听证过程还是由官员主导，与会人员的代表性也存在很大的问题。我们需要借助协商民主所提供的科学手段来规范和改善这些民主形式，使它们真正成为群众路线的实践形态。

　　那么，协商民主理论被引进后是如何与原有的政治实践相结合的呢？现有的文献似乎还没有给出一个令人满意的答案。何俊志曾以温岭的民主恳谈会为例提出，权力、观念和治理技术的接合，是温岭“民主恳谈会”得以形成的根本原因；权力、观念与治理技术的出场顺序和结合方式，是决定温岭何时、以何种方式进行“民主恳谈”的结构性原因。（何俊志：“权力、观念与治理技术的接合：温岭‘民主恳谈会’模式的生长机制”，《科学》，2010年第9期）这一解释是很有启发性的，但是它仍然没有清楚地说明它们到底是如何结合的。而何包钢和王春光则对结合方式提出了自己的看法，他们认为应该将协商民主嵌入到中国的社会现实中去。（何包钢、王春光：“中国乡村协商民主：个案研究”，《社会学研究》，2007年第3期）遗憾的是，他们对此只是一笔带过，并未做进一步的阐释。笔者沿着他们的思路，提出“嵌入式发展”（embedded development）的概念，来解释协商民主的理论和技术是如何与温岭的“民主恳谈”实践结合起来的。

　　“嵌入式发展”指的是，将某种新的异质性成分嵌入到原有的社会政治结构中，通过它激活或改造原有社会政治结构的某些功能，并通过不断完善、改进和扩展，从而逐步实现整个结构的更新。具体言之，嵌入式发展强调的是以“嵌入”的方式来谋求发展空间，这意味着我们不能削足适履地强求实践来适应理论，而是要让理论适应实践，在现有的社会政治结构不变的情况下，让新的要素以化整为零的方式渗入现有的社会政治结构之中。与此同时，“嵌入式发展”要求新的异质性成分能够“嵌入”，这意味着它必须在原有的社会政治结构中找到某种对应物，以便存活；换句话说，它必须找到与原有体制和意识形态相衔接的结合点。只有在这一步实现之后，它才有可能激活原有体制的某些沉睡功能，并通过不断完善来实现自身的扩展。而且，其扩展也是在体制内循着现有的权力路径扩散。在这一过程中，以新的方式来理解原有的体制，重新设定原有体制的功能。

　　由于协商民主的理论和技术被引进后是沿着现有的权力结构延展开来的，无论是由宣传部门推动，还是由人大推动，力量均来自体制内，而且，其具体开展也在各部门党委和政府的领导下进行，创新也由他们作出。这就引发了一个问题：我们到底该如何看待这种中国特色的协商民主形式？对于这个问题，学界是存在争议的。有学者认为，这种由政府主导的协商民主形式说到底是一种支配性的商议，一种可控性的商议。它同协商民主的理想是有一定距离的。但是，笔者倒是认为，这种政府主导型的协商民主本身并不一定是负面的，相反，政府主导不但是协商民主在中国发展的一个必要条件（这也是所谓“嵌入式发展”的内在要求），而且，它本身就是一种特殊的类型，我们没有必要按照西方协商民主的理想来苛责它。我们更需要思考的问题是，假如政府主导是中国形态的协商民主的一个重要特征，那么，这种“嵌入式”的发展路径如何才能在此前提下，以新的方式来理解原有的体制，并重新设定原有体制的功能，通过蜕变的方式，逐步从“权威型治理”模式转变为“协商型治理”模式。

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文章来源：《中国党政干部论坛》2013年7期

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