张贤明： 以完善和发展制度推进国家治理体系和治理能力现代化

“国家治理体系与治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现”，那么国家治理体系与治理能力现代化也就意味着国家制度体系和制度执行力的现代化，因而，完善与发展制度对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义不言而喻。在此意义上，“推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”已然成为我们面临的重大历史任务，而通过进一步完善和发展制度推进国家治理体系与治理能力现代化，也必然成为当下中国全面深化改革最基本的路径选择。笔者认为，在以完善和发展制度推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，需要把握以下几个主要问题。
第一，通过进一步完善和发展制度，提升制度体系的认同度和整合力，推进国家治理体系与国家治理能力现代化。众所周知，人民当家作主是中国社会主义政治建设的重要目标和根本任务，也是实现国家治理体系与治理能力现代化的强大动力和坚实基础。因而，将人民群众的利益诉求进行合理有效的协调和综合，使制度体系符合最广大人民的根本利益和内在要求，才能最大限度地提升中国特色社会主义制度的认同度和整合力，强化制度执行力、推进国家治理体系与治理能力现代化。改革开放之初，中国就已经开始从制度角度思考国家治理体系问题，认识到“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。30多年的改革开放所取得的辉煌成就已经证明中国的制度建设是卓有成效的，国家治理体系和治理能力总体而言也适应了中国国情和发展要求。与此同时，我们也应该清楚地认识到，由于种种原因，不仅导致利益冲突和社会矛盾的激化，而且降低了相关群体对于具体制度、甚至是重要制度的认同度，极大地影响了国家的有效治理。只有社会公众真正参与构建的制度才能得到广泛认同、具备强大整合力，从而将其转化为社会公众内在的行为规则而去自觉遵守和维护，制度的价值才能通过有效执行而充分实现，也只有认真对待公民权利和利益的制度，才能赢得人民的信赖和尊重，国家治理体系与治理能力才能不断现代化。当下中国现有的利益表达机制与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求还有很大差距，加强开放式、低成本的利益表达机制势在必行。社会主义的本质要求改革发展事业始终围绕代表和维护最广大人民的根本利益来进行，随着利益分化的日益深入和利益群体自我意识的不断觉醒，这就要求确保每个利益群体都能够在政治生活中表达自己的利益诉求，并确保这种诉求能够得到社会公众的普遍关注和决策系统的合理关切。如果部分社会群体的呼声受制于各种主客观因素难以通过正常的制度化渠道得以有效表达，反过来就会强化他们在社会利益格局中的不利地位。形成这种状况的重要原因之一，就是在现有的一些制度安排中，部分社会群体不仅在一定程度上被削弱了利益表达的能力，而且在一定程度上也使他们丧失了利益表达的意愿和动力。然而开放式、低成本的利益表达机制既是促进社会公众参与制度化的基本途径，事实上也是现代化的基本要求，因为“现代化意味着所有集团——新的和旧的，传统的和现代的——在它们与其他组织发生关系时都意识到自身是作为组织存在的，意识到各自的利益和要求”。总之，制度的完善与发展是推进国家治理体系与治理能力现代化的前提，只有不断完善和发展包括利益表达机制在内的民主政治制度，提升制度体系的认同度和整合力，才能为国家治理体系与治理能力现代化夯实坚实的基础。
第二，通过实现制度的法治化、规范化、程序化，充分保障其权威性与执行力，推进国家治理体系与国家治理能力现代化。国家治理体系现代化要求“中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”，而法治化既是检验制度成熟程度的衡量尺度，也是推进制度定型的基本方式。因为，法治是维护秩序的必要保障，经由集中民意，通过民主程序建构的制度只有上升为法律或者以法律为后盾，才能获得强制性的权威，保证制度所蕴含的价值指向、运行范围和运行机制具体并可行。在此意义上，完善的法律制度体系是国家治理体系现代化的重要内容，国家和社会各项治理工作的法治化则是国家治理能力现代化的核心要求。没有可靠的法治作为保障，制度就会缺失权威性和执行力，国家治理体系的现代化就无从谈起，治理能力也必然成为水中月镜中花。为此，要把制度建设的成果及时地以法律的形式固定下来并保持法律的稳定性。如果制度没有及时以法律的形式予以固定，或者法律因为领导人或领导人看法的改变而改变、缺乏应有的稳定性，整个制度体系就会失去权威性和约束力，妨碍国家和社会的治理效果。法律的规范作用除了约束之外，更在于引导人们的行为，其作用发挥得如何，取决于人们是否对法律有稳定的预期。如果法律制度缺乏稳定性甚至朝令夕改，此时合法的行为彼时却成为非法的行为，人们就会无法明确预见自己行为的可能后果，行为就会受制于盲目的、自发的力量甚至各种意想不到的偶然因素，不仅会导致法治的崩溃，而且可能造成社会失序、治理失效。要以法律和制度有效约束权力，明晰权力运行的边界与范围。现代法治的精髓是制约权力，基本要求则是依法办事。尤其要求公共权力的行使者遵守法律、依法办事。只有所有组织和个人、尤其是公共权力的行使者能够严格依法办事、接受法律的监督和约束，国家治理才可能步入法治化、现代化的轨道。十八大报告提出“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”，归根结底就是要明确“法大于权”的治理原则。要以法治思维和法治方式推进各项工作，确保改革在法律的框架内进行。十八报告明确要求领导干部提高“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式。这充分说明了法治思维和法治方式在推进国家治理现代化进程中的重要意义，以往通过改革试点总结经验，再通过立法总结和巩固改革经验的立法模式将成为历史，而重大改革都要于法有据则意味着要确保一切改革举措都在法治轨道上进行。当然，对于创新需求也不能简单地以现行法律法规没有依据或者不能突破予以否定，而是首先要从立法上及时研究提出解决问题的思路和办法：法律法规需要立改废的，应及时启动立法程序；立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可以考虑通过特别授权的方式允许先行先试。总之，法治化是国家治理现代化的核心，推进国家治理体系和治理能力现代化的过程也是建设法治中国的过程，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
第三，通过优化制度体系的内部结构、提升制度结构的科学性与运行效能，推进国家治理体系与国家治理能力现代化。只有充分发挥制度的整体作用，保障制度的整体性、系统性、协调性，建构科学合理的制度体系，使其紧密衔接，才能彰显其规范行为、整合利益和协调关系的作用，确保制度的各组成部分和构成要素围绕既定目标协调运行。从国家治理体系与治理能力现代化的角度出发，在完善和发展中国特色社会主义制度的过程中必须以优化制度体系的内部结构为着眼点，不断提升制度结构的科学性与运行效能。首先，建立科学合理的权责关系。经典民主理论对于权力来源问题的回答奠定了现代政治理论的价值基础，但是构建一个优良的政治秩序，在明确了权力归属问题之后必须进一步探索权力如何使用，怎样进行有效治理的问题。现代民主政治条件下公共权力所有者和公共权力行使者之间的分离所造成的权责背离现象的普遍存在说明，要想实现国家和社会治理的良善状态，必须遵循权责一致的原则构建科学合理的权责关系。因此，在公共权力行使者产生之后，还必须要明确公共权力行使的范围、规则及其所应担负的责任，即国家机关和政治组织之间有明确的功能和权责界限，政治体制内部上下左右权责要分明，并以法律来固定这些功能和权责，既使公共权力在行使时有章可循，又为社会公众提供公共权力行使正确与否的判断标准和评价尺度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。其次，超越治理碎片化。作为一种公共事务管理新模式，治理理论为人们描绘了一幅多中心多主体共同治理公共事务的理想图景。但治理理论本身也存在一些无法充分证明的问题，存在着相应的局限和风险，甚至可能遭遇治理失败，其根源就在于多元化的治理主体之间的关系问题。特别是当下中国面临的现实存在着双重矛盾：一方面，治理主体的分化程度不够、多元化不足，治理结构过于偏重政府主体，而市场主体和社会主体偏弱；另一方面，治理主体之间协同性不高、碎片化现象突出。为此，需要通过协同机制的建设，明确治理主体的利益，增长彼此信任，规范行动空间，实现共同目标，从而提升国家治理现代化的总体效果。最后，注重执政党和政府在治理体系中的特殊作用。尽管源自西方的治理理论强调主体的多元化和主体间的平等，但当下中国在治理结构中执政党的领导地位以及政府在治理过程中的主导作用，却是适合中国国情和发展现实的，这一客观需要应该受到应有的重视。
第四，通过增强制度自信，凝聚共识并坚守社会主义核心价值观，推进国家治理体系与国家治理能力现代化。毫无疑问，只有把推进国家治理体系和国家治理能力现代化与完善和发展中国特色社会主义制度联系起来才能完整理解和把握全面深化改革的总目标，即推进国家治理体系和国家治理能力现代化要以完善和发展中国特色社会主义制度为基本方向，当然，进一步完善和发展中国特色社会主义制度也需要通过推进国家治理体系和治理能力现代化来实现。割裂了两者的联系，就会使制度建设失去正确的方向。与此同时，国家治理的有效程度，往往取决于社会共识的凝聚程度，因为一个缺乏基本社会共识的国家根本谈不上有效治理。一是要凝聚对于国家和民族、对社会主义基本制度的认同。现代化本身是一个过程，实现国家治理体系和治理能力的现代化，要求适应与把握现代社会的特点及其发展趋势。在实现中华民族的伟大复兴的长期过程中，伴随利益结构分化和重组，社会关系的调整会引发社会观念的变迁，如何凝聚社会各阶层的共识、形成推动社会发展的合力显得尤为重要。对于进入改革攻坚克难阶段的中国而言，全社会只有坚定国家统一和民族团结的信念，坚定社会主义基本制度的认同和自信，才能顺利推进国家治理体系和治理能力的现代化。二是要凝聚对于中国特色社会主义核心价值理念的共识。社会主义核心价值理念作为科学反映中国特色社会主义的精神理念，与国家发展和民族复兴的宏伟目标、社会主义基本制度的重要原则具有内在逻辑，在汇集全国各民族群众智慧和力量的同时，起到了振奋人民行动热忱、激发人民创造活力的积极作用。只有不断强化凝练中国特色社会主义核心价值理念的能力，才能为全面深化改革赋予必要的价值引领、为实现国家治理体系和治理能力的现代化提供理念共识。三是凝聚对于改革开放的共识。改革开放是当代中国最鲜明的主题，必须站在新的历史起点上全面深化改革，最大限度地集中全党全社会的智慧，调动一切积极因素，明确改革的基本性质、原则目标，以及改革的途径与进程，为全面深化改革规划清晰的时间表和路线图，才能凝聚对于改革开放是实现中华民族伟大复兴中国梦的共识和力量，以改革开放推进国家治理体系和国家治理能力的现代化。
第五，通过循序渐进变革的过程，推进国家治理体系与国家治理能力现代化。国家治理体系与国家治理能力现代化不可能一步到位。邓小平曾这样指出：“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”党的十八届三中全会提出，“到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，为国家治理体系和治理能力现代化确定的“时间表”与邓小平当年提出的制度定型化的“时间表”基本吻合，既反映了当下中国国家治理体系的长期发展、渐进改进和内生性演化，又表明了中国国家治理体系改进和完善是有主张、有定力的自我完善和发展。国家治理体系的现代化是一个长期积累、逐步推进的过程，是新旧体制并存、新体制逐步代替旧体制的过程。在这个过程中，新旧体制并存极有可能因为彼此不相容而发生摩擦和冲突，造成新体制还没有建立起来、旧体制已失去作用的情况，使政治体制陷入矛盾之中、国家治理处于紊乱状态。要使新旧体制都在规范的轨道上运行，避免出现权力失范，只能稳步推进累进式的国家治理体系改革，通过渐进式的改革去实现体制的根本性转化与完善。我们知道，现有国家治理体系中制度体系的弊端不但不能一下子就可以消除，相反，在新体制还没有建立起来之前，仍然需要原有的旧体制发挥作用，尽管这个旧体制最终将被替代。古今中外的历史经验已经反复证明，对于任何一个社会来讲，秩序都是必要的，它是政治社会追求或遵从的基本目标，只要现存政治统治不是极度衰败从而完全丧失其合理性，某种程度的政治秩序不仅仅是统治阶级所追求的，而且是大多数社会成员所愿意遵从或容忍的。完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，既要兴利除弊，又要保证新旧体制的平稳过渡，是一件必须十分谨慎的任务。
第六，通过适应时代变化与实践发展不断创新体制机制，推进国家治理体系和国家治理能力的现代化。毫无疑问，国家治理体系与国家治理能力现代化与任何事物一样，是一个与时俱进的过程。经过三十多年的改革开放，中国的改革已经进入关键期，诸多问题的解决只有通过全面深化改革才能予以解决。面临新的形势与任务，更需要充分挖掘、汇聚改革的动力，最大限度地减少阻力。不可否认，中国特色的社会主义现代化建设处于社会结构持续变迁、社会利益全面重组的历史阶段，市场经济体制的健全和政府职能的重构不仅为改革提供现实动力，同时许多新情况、新矛盾、新问题和新挑战对改革提出了新的要求。全面深化改革，需要挖掘和汇聚改革动力，寻找新的突破口。应当大胆改善领导方式、转变政府职能、培育社会力量，总结新中国成立以来，特别是改革开放以来的实践经验，不断强化制度建设和制度供给的能力，充分释放中国特色社会主义制度的优越性；坚持历史唯物主义指导国家治理体系与国家治理能力现代化进程，发挥人民群众的主体地位和首创精神，尊重群众的意愿和利益，从而以坚定的决心和毅力克服阻力。敢于担当，不断创新，以推进国家治理体系与国家治理能力现代化。可以肯定地讲，在经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明和党的建设的过程中，任何安于现状并止步不前的做法只会造成社会发展遭受严重损失，长期积累下来的发展成果也会付之东流，并极可能导致社会矛盾尖锐，引发社会动荡不安。需要指出的是，创新并不是简单照搬照抄其他国家的既有模式，只有立足中国国情，坚持社会主义原则，在中国共产党的正确领导下，借鉴人类文明的积极成果，锐意改革，积极进取，中国特色的国家治理体系与国家治理能力现代化才能顺利推进。