160721期|刘建军 : 和而不同：现代国家治理体系的三重属性
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孔子曰：君子和而不同，小人同而不和。南怀瑾先生在《论语别裁》中说：“和而不同，就是自己要有中心的思想，能够调和和左右矛盾的意见，而自己的中心思想还是独立而不移。”①中国致力于推进国家治理体系和治理能力现代化与孔子倡导的“和而不同”理念不谋而合。一方面，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各种制度更加科学、完善，实现党、国家和社会各项事务的治理制度化、规范化、程序化。另一方面，这又是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。②也就是说，中国推进国家治理体系和治理能力现代化既要有世界眼光和开放视野，又要展示中国之立场，关照中国之根本。这是典型的孔子式的“和而不同”的政治智慧和政治策略。可以预见，国家治理体系和治理能力现代化这一命题对于超越“左”、“右”之争、跳出“民主—专制”二元思维的窠臼、凝聚各方力量、达成政治共识具有重要的引导作用。
既然中国已经把推进国家治理体系和治理能力现代化作为新一轮改革的总目标，那么我们就需要在理论上明白：国家治理体系为什么会实现从传统到现代的转型?为什么现代国家治理体系在不同国家和不同任务情境下展示着不同的形态和内容?我们应该在何种理论视野中推进国家治理体系的现代化?本文试图通过现代国家治理体系之一般属性、国别属性和任务属性这一“三重属性”框架的构建对以上问题作出澄清和解答。
一、国家治理体系：从传统到现代的转型
国家治理体系这一概念的主体词汇是“国家”。国家存在的历史至少有两千多年了。只要有国家，则必然有国家治理。国家治理体系并不是现代性的产儿。国家治理这一概念的好处就在于它是对国家权力体系和国家管理体系的客观描述。国家治理自然不同于家族治理、地方治理和企业治理。从韦伯对国家煞费苦心的定义来看，国家治理首先涉及的一个根本、致命的问题就是关于暴力的。国家是拥有合法使用暴力垄断权的共同体。这一定义，显示出韦伯对国家治理体系的警觉。国家治理体系首先是基于对军事、暴力等强制资源的垄断而显示出其咄咄逼人的态势。如果说，在国家还不是很成熟的时候，战争是作为诸侯或贵族的宿命而存在的，那么，当国家日渐成熟的时候，统治者则越来越将对暴力的垄断视为国家的特权。因此，早期国家的治理体系首先表现为对军事、暴力等强制资源的垄断。社会力量对军事和暴力资源的窃取很可能就意味着国家治理体系的瓦解。
可见，在近代民族国家诞生之前，统治者对国家治理体系的探索与构建实际上早就开始了。中国秦始皇时代的废封建、立郡县，罗马帝国、拜占庭帝国所构建的中央集权的、标准化的行政机构，以及统一的文化、语言和法律，都是早期世界性帝国治理体系的重要标志。就是在西欧近代民族国家产生之前的绝对主义国家，也形成了极为复杂的国家治理体系。安德森对这一治理体系的基本特征作过这样的概括：军队、官僚机器、外交与王朝构成坚固的封建复合体，统治着整个国家机器，操纵着国家的命运。绝对主义国家的统治就是资本主义过渡时代封建贵族的统治。这一统治的结束标志着封建贵族阶级权力的危机，资产阶级革命的来临，资本主义国家的诞生。③当我们在谈论国家治理体系现代化这一命题时，绝对不能忘记现代化国家治理体系与早期国家治理体系的连续性和继承性。正是早期国家在治理体系上的诸多发明，为现代国家治理体系的成型奠定了重要的基础。例如，中华帝国对官僚阶层和常备军的发明，希腊城邦对民主政体的发明，罗马共和国对共和政体和民主政体之区别的发明，罗马帝国对“法治国”的发明，哈里发帝国对君主受神律约束这一概念的发明以及中世纪欧洲对“代议制”的发明，④都对现代化国家治理体系的形成产生了持久性的影响。
国家仅仅凭借对军事、暴力资源的垄断，还不足以显示出国家治理体系的复杂性和专业性。恩格斯认为，国家和旧的氏族组织不同的地方有两点：第一是它按地区来划分它的国民；第二是公共权力的设立。只要存在公共权力，就必然涉及两点：一是由谁来执掌公共权力。公共权力按照何种制度进行有效的配置。二是维持公共权力运转的物质资源是如何源源不断地被提取上来。这就是恩格斯所说的，为了维持这种公共权力，就需要缴纳费用——捐税。当捐税也无法满足公共权力肆无忌惮的扩张需要时，公债就产生了。所以，恩格斯断言，官吏既然掌握着公共权力和征税权，他们就作为社会机关而凌驾于社会之上。⑤尽管早期国家所构建的税收体系和财政体系与现代国家极为精密的税收制度和公共财政系统不可相提并论，但它的确在源头上揭示了现代国家治理体系的经济属性。
当然，在现代国家治理体系诞生之前，几乎所有国家的治理体系都具有鲜明的文化性质。特别是当受制于各种限制，国家难以将暴力完全扩展到其统治范围内的时候，当国家治理的经济形态还比较粗陋、简单和质朴的时候，国家治理体系的文化性质就很容易被特殊的信仰力量凝固下来，将散布于国家空间范围内的群体和个体串联起来，构成了极具广延性的政治共同体。例如，统一的教会成为东罗马帝国联系在一起的强大的文化纽带，中国自西周以来形成的天命论与后来的儒学相结合，成为支撑中国国家体系的独特信仰系统，都证明了先于近代民族国家之前的国家认同实际上已经出现，而且这一认同成为早期国家治理体系极为重要的组成部分。日后形成的近代民族国家的认同体系不过是将信仰领土化而已。信仰的领土化(territorialization of faiths)将以前基于宗教想象的共同体缩小到现代国家的版图之内。
既然在现代国家诞生之前，国家治理体系已经达到了一个令人震惊的成熟地步。但为什么会有现代国家治理体系与传统国家治理体系的分野呢?为什么会出现从传统国家治理体系向现代国家治理体系的转变呢?这仅仅是修辞上的差别还是逻辑和基础的根本对立?
尽管在传统国家治理体系和现代国家治理体系之间存在着如此多的相似之处，但我们还是把现代国家治理体系视为人类政治文明获得历史性突破的重要象征。在这个问题上，有两点是需要明确的：一是国家治理体系从传统到现代的转型，是多重力量和逻辑合成作用的结果。二是这一转型过程是没有终点的，国家治理体系永远行进在完善和优化的道路上。
之所以说国家治理体系从传统到现代的转型是多重力量和逻辑合成的结果，乃是因为现代国家的诞生是一个极为复杂的过程。当传统的国家治理体系能够消灭、消化和消解来自内部和外部的各种斗争时，这一体系是不会瓦解，更不会退出历史舞台的。正如马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中所说的：“无论哪一个社会形态，在它们所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它存在的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的”，⑥现代国家也是诞生于传统治理体系无法包容它所面临的阶级冲突、国家间冲突以及民族冲突的时候。于是，我们发现，在不同的国家由不同阶级所主导的现代化进程将会直接决定日后不同的政体形式和国家治理形式。现代国家治理体系的成长也经历了很多迂回和殊途同归的发展进程。正如当我们面临中世纪的欧洲，你不能在德国和法国城镇之间划定一条界线、不能在法国的封建制和德国的封建制之间做出区分一样，⑦尽管现代国家治理体系在不同时段和不同国家表现出丰富多彩的特征，但它们在合法性、国家能力和治理结构等诸多方面获得了一种宝贵的统一性。当然，最为重要的现象就是现代国家赖以存在的理由出现了根本性的转换。无论“国家是必需的”，还是国家是不同阶级相互博弈和斗争的偶然性产物，形形色色的国家理论并不能否认这样的基本事实：肇始于18世纪中叶的科学革命、工业革命和政治革命，不仅赋予了现代国家超乎以往的资源汲取和集中能力，而且也为其注入了完全不同于神权信条的思想资源和知识资源。黑格尔说，一旦个人和民族关于充分发展的自由的抽象概念进入他们的头脑，就没有比这更具有控制不了的力量。尽管这一论断带有极强的观念至上论的基调，但不能否认的是，当今服膺于现代性的所有国家，都毫无例外地把人民主权、法治精神、自由平等等理想的政治修辞作为其赖以存在的理由。那些至今还令人肃然起敬的思想王国的立法者们，为现代国家注入了崭新的灵魂。国家理由的转变代表了现代世界的诞生，标志着现代国家治理体系摆脱了个人的宿命和神性的召唤，成为包容各种差异性的世俗权力体系。与其说古典的民主原则、法治原则在现代国家治理体系获得再生与复活，还不如说近代思想王国中伟大的立法者、新型治理者和来自底层的社会抗争者在漫长的时段中共同缔造了现代国家治理体系，尽管这种缔造有时候是具有明显的目的论色彩，有时候是各方力量身不由己、不由自主或无心插柳的行动所致。
当代西方国家在政治、经济、文化诸方面所面临的困境，证明国家治理体系的优化还没有结束，苏东剧变之后诞生的“历史终结论”是掩盖西方国家治理体系之局限性的虚假命题。国家治理体系的完善与优化是目前世界范围内每一个国家所面临的重要任务。“国家治理体系现代化的终结”这一命题是永远不会降临的。因为任何国家的治理体系在不同的历史时期总会面临崭新的议题，国家治理体系现代化的进程也就永远处于进行时之中。
二、现代国家治理体系的一般属性
现代国家治理体系有其可以通约的一般属性。这是现代国家原理的一致性所决定的。凡是宣称自己摆脱神权国家、封建国家和君主国家的现代国家，几乎都要毫无例外地遵循这一一般属性。现代化国家治理体系的一般属性由三种要素组成：一是关于政治合法性的治理体系，二是关于国家能力的治理体系，三是关于主体和结构的治理体系。这三种类型的要素在任何国家都不是一夜之间奠定下来的，任何一种要素的成长都经历了一个漫长的过程。
(一)关于合法性(正当性)的治理体系
合法性是政治科学中最重要的概念之一。它意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。资产阶级政治科学家将合法性的基础理解为“同意”。但是，通过民主和社会改革的扩展营造出来的同意，乃是对阶级对抗的抑制。故新马克思主义者哈贝马斯认为，资本主义社会的合法性危机使得资本主义国家难以单独凭借制造同意来维持稳定。合法性危机的核心是资本主义积累逻辑和民主政治释放的大众压力之间不可调和的矛盾。⑧合法性(legitimacy)一词的原意包括两重意思：一是合法性、正统性；二是正确性、合理性、正当性。国王的儿子继承王权指的就是前者；代表人民和国家的利益进行战略规划且被事实证明是正确的，指的就是后者。所以，把合法性单纯地与选举相联结是有缺陷的。选举产生的政权有其合法性但不一定有正确性。关于合法性的治理体系不是单一的，而是复合的；不是短时段的分析所能奏效的，只有立足长时段的分析才能把握其实质。政治科学家将政府获取合法性的途径归结为四种：一是长时间的存在，二是良好的政绩，三是能够公平代表民众的政府构成，四是对国家象征的制造和操纵。⑨因此，关于合法性(正当性)的国家治理体系并不是大多数人想当然地认为是维系在选举之上的。基于选举产生的政权丧失其合法性的例子屡见不鲜。在此，本文认为关于合法性(正当性)的国家治理体系包括以下三个方面：一是具有形式合法性(正当性)的国家治理体系，二是具有实质合法性(正当性)的国家治理体系，三是具有认同合法性(正当性)的国家治理体系。具有形式合法性(正当性)的国家治理体系往往是与政权产生的程序有关的，具有实质合法性(正当性)的国家治理体系则是与国家治理的有效性、国家治理目标的长远性等因素联系在一起的。而具有认同合法性(正当性)的国家治理体系则是与公民或国民对政权系统的意愿联系在一起的。纵观现代国家的发展史，我们发现，具有形式合法性(正当性)和实质合法性(正当性)的政权系统往往会因为缺乏实施统治的权利(right to rule)而面临民众对合法性(正当性)的信仰真空。从这个角度来说，关于合法性(正当性)的国家治理体系是与国家治理者的权威联系在一起的。我们最好用“正当性”替代容易引发歧义和误解的“合法性”这一说法，因为权威体现了正当性的威力、威严和魅力。在正当性的理论视野中，国家治理体系可以处于道德、法律和舆论多重力量的监视之下。关于合法性(正当性)的国家治理体系是与国家存在的理由、公民对国家治理的服从程度联系在一起的，因此，它作为现代国家治理体系一般属性的首要部件，关系到国家治理体系内在生命力的强弱。
(二)关于国家能力的治理体系
关于国家能力的治理体系最容易引发经济学者和战争研究者的兴趣。崇尚现代国家得益于战争逻辑的著名学者查尔斯·蒂利就曾经说过：要让真正的国家军队派上用场也得依赖统治者筹措钱粮的能力。统治者要建立军队，其短期策略是靠贷款，中期策略是攫取那些容易到手的财产，长期策略则是征税。因此，选择何种军事组织和战略对国家的性质有决定性的影响。⑩美国奥利佛·温德尔·霍姆斯大法官曾经说过一句非常经典的话：税是我们文明社会所付出的代价。(11)《法国革命论》的作者埃德蒙·柏克也说过：国家的岁入即是国家。规范的经济学家认为，国家岁入生产(revenue production)的历史即国家的演进史。人类社会中曾经没有任何产品，或者仅仅存在着私人产品。随着劳动分工和专业化的发展，人们更需要由国家来提供公共产品。在由国家提供物品和劳务的生产中，规模经济的引入，增强了国家提供公共产品的能力。而且，国家改善了对民众和资源的协调，这使国家能力得到进一步提升。居民逐渐认识到可以通过贸易获取收益，当然，他们也变得更加依赖国家。国家提供物品和服务增加的基础，在于它的岁入生产体系。(12)国家是神奇之物，日渐强烈的军事战争、经济竞争以及贸易战争为国家职能的扩张提供了最好的借口。特别是当人需要借助国家识别来界定自己的身份、求取国家力量保护的时候，关于国家能力的治理体系就冠冕堂皇地登上了历史的高峰。
关于国家能力的治理体系从最初的国家军事能力逐渐扩展到国家的资源汲取能力、再分配能力和公共产品的提供能力等。(13)笔者认为，能力性国家治理体系包括两个层面：一是国际层面的治理体系；二是国内层面的治理体系。特别是对于具有重要国际影响力的国家而言，国际层面的治理体系对国家能力提出了很高的要求，如国际议程的设定权、国际规则的制定权、国际组织的领导权、国际事务的介入权、国际冲突的调停权以及本国国家安全的捍卫权等。国家介入和影响国际社会的能力是由硬实力和软实力两部分组合而成的，其中硬实力是决定性的，软实力是辅助性的。国内层面的治理体系则主要与资源汲取能力、公共产品提供能力、资源再分配能力以及强制能力、调控能力等联系在一起。能力性国家治理体系不仅对制度设计的要求比较高，而且还显示出对专业知识和专业精英的高依赖度。当然，在不同的发展阶段，受制于国家治理体系所面临的不同的任务情境，能力性国家治理体系在其实现范围、目标指向等方面也就存在着明显的不同。
(三)关于主体和结构的治理体系
在国家治理体系中，治理主体由谁来承担?治理结构是怎样的?对以上两个问题的回答直接决定着现代国家治理体系的质量和水平。首先应当明确的是，现代国家治理体系中的治理主体不是一元的，治理结构也不是单一中心的。这是由现代社会的复杂性原理和有限政府原理所决定的。政府、企业、社区、社会组织都有充当治理主体的资格与可能。当然，最具权威性的理论概括就是“政府—社会—市场”三元组合的合作治理结构。这一合作、协同治理的结构也是降低政府治理风险的一种务实选择。以研究公共治理之道而闻名于世的奥斯特罗姆对合作、协同治理体系提供了精彩的理论证明。她认为，集权制和分权制作为过去经常用到的两种制度安排，有无法克服的缺陷，如集权制增加管理过程的信息成本和策略成本，并容易滋生寻租与腐败，分权制难以避免制度的缺失和规避责任。正是为了解决这两种单中心制度安排所无法解决的“一收就死，一放就乱”的两难选择格局，她提出了多中心治理概念，建立了多中心的制度安排。所有的公共当局均具有有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的或全能的权威凌驾于法律之上。这样它就打破了单中心制度中最高权威只有一个的权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络。(14)因此，现代国家治理体系越来越具有多中心的特征。合作治理、协同治理、协商治理等诸多范式跳出了以往个人—国家、市场—政府、自由主义—社群主义等二元对立的制度框架和思维方式。尤其是在互联网时代，数字化生活方式、数字化治理方式与数字化表现方式渗透到现代社会的每一根毛细血管。随着以政府权力为中心的金字塔形的传统治理体系的终结，构建具有弥散性、广延性的多中心治理格局势在必行。
三、现代国家治理体系的国别属性
虽然从理论上说，现代国家治理体系有其一般属性。但从现实来看，世界上没有两个国家的治理体系是完全雷同的，这就是现代国家治理体系的国别属性。任何国家都有其特定的历史—社会—文化条件，每个国家所承受的国际压力、与国际社会的交往程度也有不同。因此，每个国家的成长路径、治理体系的演进过程以及导致国家与社会革命的动力都具有鲜明的国别色彩。例如，在先进的近代国家中，尤其在英国，所谓政治是为了解决“市民社会”的发展所共生的各种问题，市民在协商解决问题的过程中，孕育出了作为政治中心的议会，这是与普鲁士截然不同的“内政优位”的政治体制。日后两国的全球扩张道路也就完全不同。日本构筑的近代国家政治体制正是从普鲁士导入的。以国王和天皇为中心的制度安排为日后德、日两国军国主义的盛行铺平了道路。(15)同样是实行联邦制，美国、加拿大、澳大利亚实行的是国家之间的联邦制、分立联邦制或并行联邦制，而德国实行的却是复合联邦制或“国家之内的联邦制”。(16)为什么出现这一差别?显然是由联邦国家诞生之前的国内力量分布、阶级构成以及国家诞生的历史起点等诸多因素的差异性所导致的。现代国家治理体系的国别属性会有助于消除对国家治理体系现代化的单向度追求，也有助于深化对不同国家权力结构和政府间关系、机构间关系的深层透视。
(一)基于历史、文化与地理而形成的国家治理体系
历史与文化是影响国家治理体系之国别属性的恒久变量。因为历史与文化几乎是难以改变的，由此塑造了国家治理体系的政治基因。一般来说，国家治理体系诞生之初所铸就的历史起点，往往会缔造日后国家治理赖以遵循的轨道与路径。即便国家治理体系经历多次革命性改造，都难以改变其政治基因。例如，中国秦始皇缔造的中央集权体系，就将《诗经》里所说的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的政治想象通过制度变成了现实，并以此为起点确立了国家治理体系赖以构建的轴心。后世的国家治理体系则以此为准绳，巩固着中国国家形态的延续与再生。而美国的建国历史与世界上其他所有国家几乎没有任何共同点，在这一方面，它的确有例外主义的色彩。美国是先有市县、后有州；先有州，后有国家；先有邦联，后有联邦。特别是美国开国之初通过地方利益、家族利益和阶级利益之间的协商与谈判所形成的联邦制，则塑造了美国国家治理体系的历史起点。即便后来不断兴起的联邦集权主义运动，也难以改变以纵向分权为基本特征的联邦体制。其次，任何历史与文化都是在一定的空间上展开的，它所赖以存在的空间载体也是现代国家治理体系之国别属性的重要依据。毫无疑问，美国国家治理体系与地缘安全度如此之高的新大陆、地理环境和气候较为优越的北美大陆是有着密切关系的。南美种植园奴隶制塑造出来的军人政权以及南美植物结构所导致的脆弱的经济体系，与北美作为天赐之物的地理与气候形成了鲜明的对照。尽管有人对治水社会导致中央集权的说法有很多怀疑，但中国独特的地理环境与中央集权的关联性是不容否定的。例如中国的南北之间既不像非洲和墨西哥北部那样被沙漠阻断，也不像中美洲那样被狭窄的地峡隔开。倒是中国由西向东的大河方便了沿海地区与内陆之间作物和技术的传播，而中国东西部之间的广阔地带和相对平缓的地形最终使这两条大河的水系得以用运河连接起来，从而促成了南北之间的交流。所有这些地理因素促成了中国早期的文化和政治统一，而西方的欧洲虽然面积和中国差不多，但地势比较高低不平，也没有这样连成一体的江河，所以欧洲直到今天都未能实现文化和政治的统一。(17)古希腊多城邦政体则与条状山脉的隔离有着密切关系。英国国家治理体系与大陆国家国家治理体系的差异，显然是与英国作为岛国这一特殊的地理条件有关系的。英国作为岛国与大陆的隔离，使其摆脱战争威胁和邻国压力而能专注于制度创新。(18)历史、文化与地理合成塑造的国家治理体系往往具有贯穿古今的恒定性，它与基于社会结构和国际环境压力而成长起来的国家治理体系有着很大的不同，因为社会结构和国际环境是不断变化的。尽管国家治理体系会基于社会结构调整和国际环境的变化而做出一些调整，但万变不离其宗，这就是历史、文化和地理塑造的政治基因所致。
(二)基于社会结构而形成的国家治理体系
此处的社会结构意指一个社会的阶级构成、族群构成及其相互关系。任何国家的治理体系都是与其一定阶段的社会结构相适应的。当然，国家的治理者也会动用意识形态和政策的力量去改变社会结构。但是，社会结构一经形成便在较长时段内具有相当的稳定性。因此，基于社会结构而形成的国家治理体系往往会具有两重面貌：第一，在历史转折时期，革命的领导阶级往往会决定日后国家治理体系的性质；第二，社会结构一旦固化便具有了左右甚至决定国家治理体系的能力，此种状态下的国家治理体系便表现出对既定社会结构的迎合性质。随着矛盾的日积月累，这种具有单向迎合性质的国家治理体系便面临着变革的需要。从长时段的历史演进过程来看，国家治理体系与社会结构表现出典型的互动性。
历史经验已经证明，一个国家的治理体系与其阶级构成、阶级地位以及驱动国家治理体系变革的领导阶级有着紧密的关联性。对这一问题做出经典阐述的当属巴林顿·摩尔在《民主与专制的社会起源》中所做的精彩研究。资产阶级民主道路、法西斯主义的道路以及共产主义的道路都是由革命的领导阶级及其与何种阶级的联盟所决定的。(19)美国标榜自己的民主制度是建立在庞大的中产阶级基础之上，英国和日本的不同政党与其赖以支持的阶层在城乡、不同区域的分布有着异常明显的关联。托克维尔曾说“只有阶级才能占据历史”，在历史转折的重大关头，在国家治理体系诞生的历史起点上，居于领导地位的阶级往往成为主导日后国家治理走向的决定性力量。处于历史转折关头的阶级绝不是像今天所说的阶层那样，仅仅具有狭隘的统计学价值。领导阶级所信奉的意识形态、所采取的政治行动策略及其依靠的联盟力量，决定了国家治理体系的性质和形态。在资产阶级崛起的过程中，尽管资产阶级发展的每一个阶段，都有相应的政治成就伴随着，但现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。(20)即便是出现令人为之神往的社会流动，也不是民主化的产物，而是新加入统治集权的来自其他阶级的人士“资产阶级化”的过程。(21)时至今日，资本主义社会的国家治理体系依然显示出对以资产阶级为主导的社会结构的迎合与服从。但是，21世纪初旷日持久的经济衰退和金融危机已经暴露出，这一令西方社会引以为自豪的国家治理体系释放出了困弱的信号。
在一些国家，阶级间的不平等往往与族群这样的自然结构联系在一起。内嵌于族群结构的阶级压迫更具有隐蔽性和欺骗性。因为它借助不可更改的自然因素把阶级关系永久地固化了。在这样的状态中，阶级被镶嵌在族群之中，族群的肤色就是阶级的肤色。与这一族群结构相匹配的国家治理结构更加肆无忌惮地强化了统治阶级的垄断和特权地位。在印度以及实行种族隔离的南非，国家治理体系就是依靠暴力和宗教确定了具有不同肤色的“族群阶级”的地位。当族群平等运动与以往的国家治理体系难以共处的时候，国家治理体系的变革也就来临了。
(三)基于国际环境压力而形成的国家治理体系
国际政治与国内政治的互动范式是解释国家治理体系之国别属性的重要变量。因为很多国家的治理体系是在应对不同的国际环境压力的过程中成长起来的。日本现有的国家治理体系就包含着强烈的美国意志，欧洲近代民族国家的治理体系与其所处的纷繁复杂的国际局势息息相关。正如基佐所认为的，英法之间的战争促进了法兰西国家的形成，推进了它的统一，促使法国进入了建立常备军和以公权取代封建权力的时代。(22)如果说在资本主义成长之前，世界还是“世界性帝国”(如罗马帝国、中华帝国等)充当主角，整个世界还没有因为某种机制联系在一起形成具有吸纳力和扩展力的国际环境的话，那么自16世纪以后以世界范围内的劳动分工为基础而建立起来的资本主义世界体系，(23)则孕育了日后几乎所有国家治理体系赖以成长的国际环境。当全球范围内大多数国家被纳入到被核心国家主宰的世界体系中的时候，后发国家治理体系的成长便拥有了天然的参照物和对旧国家体系进行变革的动力。于是，我们看到的是新型治国理念对传统治国理念的替代、新型治国坐标对传统治国坐标的置换。现代国家强化了世界政治的内外结构。在它作为一个独具特色的角色登上历史舞台三四百年的时间里，现代国家将全球几乎所有其他的政治单位湮没并取代，使之殖民化或屈从于它的统治。少数几个从前占主导地位的、依旧保持独立的更古老的单位(日本、中国、埃塞俄比亚、奥斯曼帝国、泰国)被迫做出调整，从而呈现出类似国家的形式。(24)尽管后人对流行一时的“冲击—回应”学说进行了诸多反思，但资本主义世界在全球范围内的影响力仍然是分析后发国家治理体系转型的重要动因，尽管新型国家治理体系的外衣掩盖着绵延已久的政治基因。这种复合型、杂交型的国家治理体系恰恰是其国别属性的重要体现。
当然，影响国家治理体系的国际环境力量并不是像西方学者所宣称的，沿着单向线路从中心向边缘流动。冷战体系的形成加剧了社会主义国家和资本主义国家治理体系的相互竞争，冷战格局强化了两大体系中不同性质国家的治理体系的排他性。“第二次世界大战以后，大国之间没有政治和经济的团结。世界分为两方，苏联及其卫星国为一方，世界的其余部分为另一方，在这两方之间存在着完全的割裂。简言之，地球上有两个世界，而不是一个世界。”(25)在冷战体系瓦解之后，很多国家的治理体系都经历了天翻地覆的变化。以至于福山乐观地认为“历史终结”的曙光开始出现。当然，完全独立于现代国家治理体系一般法则之外的国家，其治理体系都经受了前所未有的冲击。但是，如何在从容应对国际环境压力的前提下，探索适合自身国情的国家治理体系，使之具有更强的正当性、稳定性和延续性，则是很多转型国家还没有完成的现代使命。目前的国际环境已经显示出，沃勒斯坦所言的世界体系正在经受着多重力量的侵蚀和瓦解，后发国家的崛起以及西方世界的危机与困境，使许多国家在探索新型治理体系的道路上更加清醒。资本主义国家治理体系的制度性困境、政策性困境、理念性困境以及结构性困境，使得目前的国际环境远没有像冷战时期和苏东剧变时期那样弥漫着西方人引以为自豪的自由主义气息。
四、现代国家治理体系的任务属性
任何国家的治理体系都要面对它所要解决的政治议题或者危机。人类依靠制度化的方式，每化解一次新型的政治议题或政治危机，国家治理体系的完善就会向前推进一步。任何国家的治理体系均既有其恒定的一面，也有其变迁的一面。国家治理体系的恒定性是与治国理念、治国原则以及治国传统联系在一起的，变迁性是与该国所面临的任务与使命联系在一起的。当这一任务和使命完成之后，国家治理体系也就面临着调整甚至革新的命运了。一般而论，现代国家治理体系的一般属性与国别属性就包含着更多的恒定性和持久性，而其任务属性显示了国家治理所要解决的重大议题或危机。
(一)资本逻辑与现代国家治理体系的创建
在《共产党宣言》中，马克思和恩格斯将基于资本逻辑而产生的国家体系阐述得入木三分：资产阶级日甚一日地消灭生产资料、财产和人口的分散状态。它使人口密集起来，使生产资料集中起来，使财产聚集在少数人的手里。由此必然产生的后果就是政治的集中。各自独立的、几乎只有同盟关系的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同关税的各个地区，现在已经结合为一个拥有统一的政府、统一的法律、统一的民族阶级利益和统一的关税的国家了。(26)没有人怀疑，资本主义世界的国家是在服从资本的逻辑中得以构建起来的，其国家治理体系也被迫服从于资本逻辑的要求。尽管蒂利认为，英国、法国最终遵循资本强制模式，把更多的精力花在直接把资本家和资本的来源吞并到他们的国家机构中去，资本和强制的拥有者在相对平等的条件下相互作用。这一中间性的资本强制模式比单纯的强制密集型(例如俄罗斯、波兰、匈牙利等)和资本密集型国家(例如热那亚、荷兰共和国等城邦国家、城市帝国、城市联盟等)成长模式更高明，更容易建立起成熟的民族国家。(27)但是，资本高于权力、资本重于权力、资本支持权力乃是所有资本主义国家的根本特征。所以，资本主义国家的国家治理体系在其创建之初，是在资本的轨道上按照资本的逻辑孕育出来的。这一属性至今未变。马克思说：资本家作为资本的人格化在直接生产过程中取得的权威，他作为生产的领导者和统治者而担任的社会职能，同建立在奴隶生产、农奴生产等等基础之上的权威，有重大的区别。(28)这种内嵌于经济过程中的国家治理比单纯地依靠政治统治和神权统治更具隐蔽性。资产阶级就是借助作为天然平等派的商品颠覆了权力支配财产的传统，从而以资本的逻辑为轴心构建了完全区别于以往的国家治理体系。当资本突破民族国家边界在世界范围内驰骋时，资本精英改善本国政治制度的愿望和动力就变得严重不足了；在虚拟经济压缩实体经济的后工业时代，政治权力的根基发生了变化，资本与权力间的关系和距离也发生了改变。由于国内治理体系长期缺乏更新，就导致了国家治理体系与社会生产间的匹配失衡，并导致了现代国家治理体系的失效，这种失衡和失效就是西方政治制度危机的政治经济根源。沿着资本轨道驰骋的国家治理必然要在资本的极度膨胀中陷于自身无法克服的危机和困境。
(二)民主逻辑与现代国家治理体系的变革
尽管现代国家治理体系打着民主的旗号摆脱了绝对王权的束缚，但是，民主的逻辑在很长一段时期始终无法展示其古典性的魅力和功能。民主逻辑的有限性使现代国家的治理体系始终面临着纯正的民主主义者的批评。民主逻辑在现代国家治理体系中的实现程度取决于统治者的让步程度和抗争者的压力程度。民主逻辑的展现并不是一帆风顺的。尽管任何现代国家的统治者都把民主奉为至高的政治法则，但是，任何国家的统治者都对民主持有足够强的警惕。因为所有人都明白，任何时代、任何国家都不可能按照实质民主的要求，将所有的资源实现彻底的民主性的再分配。那么，现代国家治理体系又如何应对来自抗争者的民主压力呢?换言之，统治者又是如何将民主逻辑巧妙地融合进现代国家治理体系之中的呢?
基于民主逻辑构建的国家治理体系要解决的首要问题是：如何将民主原则融入到规模较大的国家有机体之中。这既是新型国家所面临的重要使命，又是发掘新的国家理由、构建合法性治理体系的重要一环。这直接导致了萨托利所说的“纵向民主”的产生。如果说选举式民主典型地概括了民主的横向安排，民主的纵向装置或纵向形变就是代议制民主。(29)因为在民族国家诞生之前，西方社会不是一个纵向的社会，仅仅是一个横向社会。人们通常说，中世纪的分割线是水平的而不是垂直的。(30)但当国家这一庞大的政治有机体出现后，复杂的纵向社会马上就形成了。也就是说，西方现代国家治理体系将民主的横向安排锁定在基层治理领域，使之与城邦民主、中世纪的庄园治理的横向民主更加接近。与此同时，又借助灵巧的制度安排、对选举权的门槛之限制及其操纵，在程序主义的轨道上构建起了显示现代西方国家治理体系之霸权地位和“普世地位”的纵向民主制度。令人眼花缭乱的精英民主、多元民主、审议民主、耦合民主等层出不穷的民主理论范式，对这一纵向性的国家治理体制进行了貌似固若金汤的理论包装和逻辑证明。
民主逻辑的崛起确实激发了国家治理体系的重大变革。著名的“李普塞特假设”总结了经济发展与民主化的关联，即当经济发展将人们带离困境之时，人们或许能够满足于没有政治自由的生活。而一旦他们富裕起来，他们通常会主张更多的政治自由。(31)与此同时，统治者和治理者也认识到，原先基于资本逻辑而构建起来的国家治理体系，必然要在民主化的资源再分配体系中才能拥有更高的安全系数。因此，西方现代国家治理体系在民主轨道上的变革，是统治者的让步与平民的抗争在不同时期、不同程度的组合中得以推进的。民主赋予了现代国家治理体系在形式、程序上的正当性与合法性。彰显民主的逻辑是现代国家治理体系不可或缺的使命与任务，问题的关键是治理者和大众在多大程度上对民主的理解达成何种共识，这直接决定着民主在国家治理体系中的实现程度。
(三)发展逻辑与现代国家治理体系的强化
几乎所有后发国家都经受着来自西方资本主义世界的压力，这直接刺激了后发国家对发展的渴望。发展与国家能力的提升是互为因果的。在国家上升时期，发展逻辑与民主逻辑的交集是难得一见的。在政体变化与国家能力组合而成的坐标中会有不同类型的国家治理体系。这就是今天我们所看到的低能力民主的牙买加、低能力不民主的索马里、高能力不民主的伊朗等。(32)在西方资本主义世界经济体系的压力下，大多数后发国家都经历了从统治型政权到革命型政权再到发展型政权的转变。这直接促成了比较政治经济学中“发展型国家”这一范式的诞生。(33)发展逻辑的轴心地位必然导致发展型国家的产生，而发展型国家必然要求国家治理体系侧重于对强国家能力的青睐。更为重要的是，这一强国家能力更多的是表现为国家权威的凝聚力而不是国家对阶级的承诺。阿图尔·科利在其经典著作《国家引导的发展》一书中，提出新世袭性国家、凝聚性资本主义国家和分散性多阶级国家这三种理想类型，为我们理解后发国家中不同的国家权威类型提供了重要的理论判据。新世袭国家虽有现代国家的外表，但国家官员倾向于将公共资源当做他们的家传物品来使用。凝聚性资本主义国家开创了一系列与社会主要经济团体的明确联结，并发明了一些有效的政治工具。分散性多阶级国家虽然有广泛的阶级联盟，但无法像凝聚性资本主义国家那样缩小目标范围并有效地追求这些目标。因为分散性多阶级国家的领袖比其他类型国家的领袖更担心政治支持。(34)分散性多阶级国家奉行发展逻辑的程度，取决于执政党的统摄程度和精英之间的团结程度。与发展逻辑相匹配的国家治理体系，往往是国家干预主义、国家规划主义、国家—资本联盟主义的代名词。国家治理体系更多的是体现一种效率取向和迎合资本的秉性。国家本身往往也作为一种经济主体直接介入经济过程。在官言官、在商言商的现代分野往往是被在官言商、在商言官的交错状态所替代。发展型国家治理体系在权力—资本的联盟中得到了极大的巩固：一方面国家拥有了足够强的资源汲取能力和供其汲取的社会资源总量；另一方面，资本在国家权力的保护和推动下跨越国界直接进入资本主义经济体系之中。从经验层面来看，发展逻辑的演进不是没有终点的，资本的傲慢和权力的全能也不是没有边界的。随着经济的快速发展，经济资源分布的不平等以及官商联盟所缔造的贫富分化，使得发展型国家治理体系的导向必然要完成从效率向公平、从特权向公正的转变。
五、结论
人类对国家治理的探索已经历了漫长的历史时期。国家是人类政治文明演进过程中最为重要的政治发明。具有早熟性的文明体系曾经孕育出庞大的世界性帝国，这些世界性帝国的治理原理和治理形态为后来现代国家的治理提供了非常重要的参照。特别值得注意的是，现代国家在空间和要素两个层面上完成历史性的突破以后，就与早期城邦、史前国家以及昔日辉煌的世界性帝国完全区别开来了。现代国家标榜自己拥有完全不同的生成原理和治国理念。故自现代国家诞生之后，探索国家治理体系的现代化进程就开始了。与现代国家形态和现代国家原理相适应，现代化的国家治理体系有其独特的制度、机制和要素。
现代国家治理体系的三重属性
(注：图为作者自制)
本文尝试构建了一个理解国家治理体系现代化的三重属性的理论框架，以此来呈现现代国家治理体系的通约性和差别性。从国家治理体系现代化的历程来看，有两点是至关重要的：第一，国家治理体系现代化的进程是没有终点的，它永远处于改进和调整之中。“国家治理体系现代化的终结”与“历史的终结”一样都是虚假的命题。第二，国家治理体系的一般属性、国别属性和任务属性都是同等重要的，过度强化某一属性都会导致政治教条主义。现代国家治理体系就是在以上三重属性的组合中展现出政治文明的多样性。现代国家治理体系具有鲜明的和而不同的特色。不同国家、不同民族对国家治理体系现代化的探索也是应遵循孔子“和而不同”这一政治智慧和政治策略的。
文章来源：《复旦学报》2014年03期
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