李岩：中美关系中的“航行自由”问题

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学人介绍

李岩：中国现代国际关系研究院美国所副研究员，主要研究美国军事安全问题。

       2015年10月27日，美国海军“拉森”号导弹驱逐舰驶入中国南海岛礁12海里水域，执行所谓“航行自由行动”，相关事态不断发酵，成为中美关系中一大焦点议题。事实上，美国长期以来打着“航行自由”旗号，在中国周边海域实施抵近侦察，近年更将其作为介入东亚海洋争端的重要工具，中美摩擦风险显著增大，战略互疑加剧。本文拟对“航行自由”问题在中美关系中的发展演变脉络进行梳理，在此基础上分析中美产生分歧的原因和影响，评估该问题的未来发展趋势。　　中美关系中的“航行自由”问题，是指中美围绕军用船舶、飞行器在中国周边水域及空域的活动权限而产生的分歧和摩擦。“航行自由”问题并非中美关系的新议题，曾引发两国间重大危机的“撞机事件”(2001年)就与该问题密切相关。近年来，中美间类似摩擦时有发生，同时该问题的固有内涵和消极影响均有所变化，成为影响中美关系的难点问题。　　中美关系正常化之后的相当长时期内，由于中美联合抗苏的战略需要，以及中国军事防御的重心主要在陆上边界，海洋问题并非中美关系中受关注的领域。根据相关史料，“航行自由”问题最初出现在中美关系的语境之下，主要表现为围绕领海“无害通过”的规则之争。1986年，针对中国主张“外国军用船只无害通过领海需要事前允许”，美国海军舰艇在未经中国允许的情况下进入中国领海12海里范围，展开了一次“航行自由行动”(Freedom of Navigation Operations)，宣示美国并不认同中国主张。这一事件当时并未引起太多关注。1992年2月，中国颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》，以立法形式正式明确“外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准”。对此，美国认定中方上述立法为“过度海洋主张”，对华提出“外交抗议”，并于1992-1994、1996-1997年连续派遣海军舰艇进入中国领海，实施“航行自由行动”。著名的“黄海对峙事件”也发生在这一时期，“航行自由”问题由此开始受到关注。1994年10月，为跟踪一艘刚刚完成远海训练的中国海军“汉”级攻击型核潜艇，美国海军“小鹰”号航母在未事先通报的情况下驶入中国领海，引发两军战机发生空中对峙。事后，中方向美方提出抗议，指美国舰机危害中国主权和国家安全，但美方认为其在中国领海享有“无害通过”权利，符合国际法，也无须事先得到中方允许。　　进入21世纪，中美围绕专属经济区内军舰活动、军事测量行为的认知分歧开始显现，由此引发一系列海空摩擦甚至危机事件，“航行自由”问题全面凸显。美国认为，《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)没有明确禁止外国军用船只在他国专属经济区内航行，也未限制航行活动范围，因而其侦察活动合法，中国的干预行动违反了国际法。而中国认为，《公约》虽未明文禁止军事船只的航行活动，但规定此类航行应“适当顾及沿海国权利和义务”，“符合和平目的”，强调美军侦察行动违反上述要求。针对中方主张，美国分别于2001、2002、2007年提出“外交抗议”，并多次实施“航行自由行动”，进入中国黄海、东海、南海海域专属经济区实施军事侦察、海洋测量等行动。其中影响较大的事件包括：2001年4月1日，美军EP-3侦察机进入中国南海专属经济区，遭遇中国海军航空兵战斗机拦截并导致撞机，美机未经允许迫降海南岛陵水机场，引发中美危机；2002年9月，美国海军测量船“鲍迪奇”号进入中国黄海专属经济区搜集情报，中国飞机和舰艇6次拦截和跟踪才迫使其离去，中美均向对方提出外交抗议；2004年，美国海军“常胜”号和“成效”号测量船闯入黄海、东海中国专属经济区；2005年，美海军电子情报侦察船“玛丽·西尔斯”号和海洋调查船“约翰·麦克唐纳”号分别闯入中国东海和黄海专属经济区；2009年3月，美国海军测量船“无瑕”号进入中国南海进行测量活动，遭到中国渔船集体堵截，美国舆论对此大肆炒作；2014年8月，美军P-8侦察机进入海南岛以东220公里空域，中方歼-11战机升空识别查证，美国防部指责中方战机“危险拦截”，向中方提出抗议。　　中国对“航行自由”问题的关注逐渐升级。2009年2月，中美第三次国防部工作会晤期间，时任解放军副总参谋长马晓天向美方提出“影响中美军事关系的主要障碍”，障碍之一是“美军舰机在中国专属经济区内实施抵近侦察”。此后，中国官方多次使用“三大障碍”说法，即美国对台售武、对华抵近侦察和对两军交流的立法限制，将之视为中美开展军事交流的主要制约因素。　　奥巴马政府上台后，随着“亚太再平衡”战略的推进，美国全面介入南海、东海争端，“航行自由”问题成为其重要抓手，这一问题之于中美关系的意义出现变化。2010年7月，时任国务卿克林顿在东盟地区论坛提出美国在南海拥有三项利益，宣称“与所有国家一样，南海航行自由、亚洲公海的开放和对国际法的尊重涉及美国家利益”。克林顿此番言论被视作美国南海政策的转折点，标志美国开始加大力度介入南海问题。自此开始，“航行自由”问题在中美围绕南海争端的博弈中逐渐凸显，美国不断指责中国南海权益声索及相关维权行动“损害航行自由”。针对中国在黄岩岛、仁爱礁的维权行动以及在南沙岛礁的建设活动，美国无一例外地都诬蔑中国“限制航行自由”，指责“断续线”主张旨在从根本上控制整个南海海域，势必破坏“航行自由”原则的实施。此外，针对中国2013年划设东海防空识别区，美国指责相关规则“违背国际惯例”“妨碍东亚地区航空秩序”，并派遣B-52战略轰炸机进入防空识别区宣示“飞越自由”权利。与此同时，随着深度介入海洋争端，美国军方针对中国实施“航行自由行动”的频率、范围、应对目标都明显扩大。根据美国防部公布的《航行自由行动年度报告》，2010年之前，美军相关行动主要针对中国“外国军事船舶无害通过领海需要事先允许”“对专属经济区上空的管辖”“将专属经济区内的外国测量船活动定为犯罪”三项主张进行挑战，每年度针对其中一项或两项实施行动，行动次数基本是1～2次。而从2011年开始，美军“航行自由行动”针对目标扩大到4～5项，新增“领海直线基线划法”；“毗连区的过度安全权限”；“对飞越空识区、但无意进入中国领空的外国飞行器施加限制”等内容，实施次数为“多次实施”。

　　“航行自由”问题在中美关系中不断凸显，源于中美对国际海洋法的理解分歧，更与中美作为崛起中的沿海国和海洋霸权国的利益差别密切相关，深层次看是中美力量变化及海洋战略对立的集中反映。
　　首先，“航行自由”问题源于《公约》对海洋通行制度的相关模糊规定，中美对此持有不同解读。《公约》本质上是各国相互妥协的产物，是广大沿海国家与美、苏等海洋大国围绕各自海洋权益与海洋利用反复博弈、利益平衡的结果，在诸多细节问题上存在模糊之处。　　在国际法层面，中美围绕“航行自由”问题的分歧主要表现在两个方面。一是领海的“无害通过”权利。《公约》第二部分第三节赋予外国船舶在他国领海的“无害通过”权利，限定“无害通过”应是“连续不停和迅速进行”“不损害沿海国的和平、良好秩序或安全”，并以列举方式界定了12类“损害行为”。⑥美国认为，《公约》并未要求外国船舶通过一国领海时需事先得到沿海国同意，其军舰只需根据已有规定便可在他国领海享有“无害通过”权利。而中国认为，《公约》虽未规定“事先允许”事项，但也规定“沿海国可依公约规定和其他国际法规则，制定关于无害通过领海的法律和规章”。1992年，中国以立法形式要求外国船舶“无害通过”中国领海需要得到批准。　　二是专属经济区内的军事活动是否适用于航行自由。《公约》相关规定主要涉及两个模糊之处：第五部分和第七部分赋予所有国家在沿海国专属经济区内享有航行和飞越自由，但并未说明航行和飞越自由是否涵盖军事测量等军事活动；《公约》在这两部分中规定沿海国对他国在其专属经济区内的科学研究活动具有管辖权，但并未明确军事测量等活动是否属于科学研究。美国认为，《公约》第58条明确规定外国船舶在沿海国专属经济区内航行时“适用公海的航行自由制度”，因此美国军舰在中国专属经济区内享有完全的航行自由，无须得到中国政府批准；《公约》并未禁止军事测量和侦察等活动，根据“法无明文禁止即合法”原则，军舰的相关活动应是合法的。而中国认为，《公约》规定，外国船舶在专属经济区内享有航行和飞越自由，必须以不损害沿海国的专属权利和管辖权为前提，且必须遵循诸多规范，包括以和平为目的、禁止武力威胁或使用武力、禁止滥用权利、适当顾及原则、剩余权利规则等，因此，中国对外国在其专属经济区内从事的军事测量等活动行使管辖权，是根据《公约》享有的权利。　　事实上，上述分歧并非只出现在中美之间，美国与其他多个国家也存在类此分歧，美国针对这些国家实施“航行自由行动”，曾引发激烈的海上摩擦甚至军事冲突。“领海无害通过是否需要事先批准”“专属经济区内的军事活动是否适用于航行自由”两大问题，成为沿海国与海洋强国之间长期纷争的焦点。　　其次，“航行自由”问题范畴虽小，但对中美两国而言均事关各自重要国家利益，且两者利益存在尖锐对立一面。(参见表1)对美国而言，航行自由被视作“立国传统”，反映美国自建国之初就秉持的“崇尚自由”的思想根源。可以说，航行自由原则伴随了美国国家的建立与发展，反映了在国家发展的不同阶段利益诉求的演变。航行自由最初是与“中立贸易权利”紧密相关，美国建国之后发布的第一份重要对外政策文件《1776年条约计划》，就包含航行自由思想。该文件指出：中立国有权与交战国的敌国进行贸易，不仅可以从敌国港口通行至中立国港口，还可以在敌国港口间通行，即中立国拥有与交战国贸易的权利；其船舶所装载货物(违禁品除外)也是自由的。1801-1805年，为保护美国商船在地中海免遭海盗侵袭，尚处于初建阶段的美国海军首次执行“保护海洋自由”行动。19世纪末期，马汉的“海权论”思想兴起，“航行自由”原则注入了军事含义，这表现为主张采取法律以外的军事手段，比如控制重要海上交通要塞、建立海外殖民地、在战争中获取制海权等方式，保护海外贸易、保障海上航线的畅通。1918年1月，一战行将结束之际，威尔逊总统就战后世界秩序提出著名的“十四点计划”，其中第二点是“无论和平与战争时期，公海航行绝对自由”。⑩这将航行自由原则与美国建立国联、重塑国际秩序的政治设想相联系，“航行自由”原则具有了国际政治意义。二战后，随着美国全球海洋霸权地位的确立，“航行自由”原则不断被赋予新内涵，事关美国军事力量的全球到达和机动、对主要海上通道的掌控、对盟国安全保护和承诺的可靠性，攸关“责任和声望”，被视为海上霸权和军事霸权的重要依托。总之，对美国来说，“航行自由”原则附着了诸多重大的国家利益因素。　　中国是陆海复合型的新兴崛起国家，包括海洋利益在内的国家利益目前仍然主要集中于“近海”或“周边地区”。美国在中国周边海域实施“航行自由行动”，直接涉及中国的领土主权和海洋权益，事关国防安全，因此攸关中国的核心利益、国家尊严和民族感情。中国认为，中国反对美国“航行自由”旗号下的霸权行动，是对自身利益的正当保卫，正义性毋庸置疑；而美国跑到中国“家门口”耀武扬威，挑战中国的核心国家利益，则毫无道义上的正当性。可见，中、美对“航行自由”问题都有着很高的利益界定，两国之间的分歧根本上而言是两国战略利益的矛盾。

       再次，中美围绕“航行自由”问题的分歧，也是两国海洋战略相互对立的结果。美国在贯彻“航行自由”原则的过程中表现出了极强的现实主义倾向，逐渐将其作为推进对外战略、维护美国利益的工具，军事意义也愈发突出。特别是在“海权论”思想影响之下，美国逐渐确立全球海洋霸权地位，其倡导的“航行自由”事实上已明显背离国际海洋法有关“海洋自由”原则的初衷，更多地反映了“海权论”中的海域“控制权”，强调对全球海域的“进入”以及对海洋规则的主导。具体到亚太海域，马汉曾指出亚洲海洋问题的关键点在于“海权与陆权的冲突”，俄罗斯与中国是关键性国家。在美国确立亚太海洋霸权之后，其海洋战略的基本目标是防止该地区出现一个足够与其抗衡的海洋强国，维持其对亚太海域和海洋事务的主导地位。冷战结束后，特别是随着近年中国海上崛起的加速，美国越发倾向于将中国视为主要防范目标。美国亚太海洋战略的这种定位，与中国的海洋战略设想明显格格不入。中国强调自身“海陆兼具”的国家属性，寻求由陆权国家向海权国家的转型，显著增加对海洋事务投入，拓展海洋利益。中共十八大提出“建设海洋强国”目标，“高度重视海洋安全”“坚决维护国家海洋权益”。总体而言，中国海洋战略的进取趋势与美国维护亚太海洋主导权的对立态势逐渐上升，“航行自由”问题成为两国博弈的主要聚焦点。　　从美国对华实施“航行自由行动”的阶段性特点也可看出，其频率和强度变化，与中国海洋意识不断增强、维权行动增多密切关联。例如，中国先后于1992年2月、1998年6月颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，并于1996年5月发布《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》，宣布中国大陆部分领海基线和西沙群岛领海基线。美国在上述特定时期均有针对性地加强了“航行自由行动”，聚焦于中国领海“无害通过”、专属经济区和毗连区的管辖规定以及领海直线基线划法发起挑战。而且，自小布什政府末期(2007年)至奥巴马政府时期，每年度均多次实施“航行自由行动”，针对海域也从最初的黄海、东海为主，逐渐转向南海，与中国海洋战略的发展态势基本吻合。　　就海军战略而言，中美对立态势则更加明显。“航行自由”反映的是美国海军战略中确保“前沿存在”“前沿部署”的基本要素，强调以“前沿存在”为依托实现“海域进入”和“以海制陆”，进攻性一面十分突出。21世纪之初，美国海军制定《由海向陆作战机动》蓝图文件，提出海军战略重点区域“由远洋转向濒海”。美国防部2015年3月版《21世纪海上力量合作战略》强调，美国海军战略基于两大基本原则：一是海上力量的前沿存在，二是与盟国及伙伴国的协同行动。具体到亚太地区，就是要强化海军、海军陆战队的前沿部署，以达到海域控制、实施威慑、确保战时后续军力的“介入自由”(freedom of access)。《亚太海洋安全战略》进一步明确，美军致力于加强在亚太地区的“航行自由行动”，以展示力量存在，应对沿海国家“过度海洋主张”以及“对海洋自由的限制”。而中国基于自身国家实力和利益需求，立足于近海、着眼于远洋，奉行“近海防御”和“远海护卫”相结合的海军战略，重在“综合防御作战”和“战略威慑和反击”，仍属典型的“由陆及海”思维。在美国看来，现阶段中国对美军事战略的核心是“反介入”(anti-access)和“区域拒止”(area denial)，解放军海军的主要任务是“对近海的海域控制”，“对抗敌方舰队迫近中国沿海区域并实施高强度攻击”。在实践中，中国海上实力的迅速发展，以及针对美国海空侦察的反制能力与意志的提升，使美军感受到行动自由面临挑战，并得出结论：中国“以海洋为重的思想稳步上升，对于前沿防御的重视超过了后方防御”。可以看出，中美在海军战略上特别是中国周边海域的对立是尖锐的。在上述战略指导下，中国自然会对美国在周边海域实施“航行自由”行动加以反制，对其侦察、测量以及演训活动保持高度警惕。

　   “航行自由”问题的长期存在，对中美关系产生了复杂影响。首先，由于美国长期坚持对华实施“航行自由”政策，在中国周边海域实施高密度的海空侦察行动，极易引发意外事件和误判风险，加剧中美海权矛盾。既有事例充分表明，由“航行自由”问题引发的中美舰机摩擦事件，始终是中美关系的重大风险所在。从历史上看，此类摩擦事件往往间隔几年就会发生一次。尽管这些事件最终并未升级成更大冲突，但均不同程度地演变成为引发中美关系紧张的危机事态，都曾引起轰动，恶化两国关系氛围，更加大中美对彼此的负面认知。以2001年“撞机事件”为例，危机发生后，形势一度有失控危险：两国民意对立情绪上升，两军敌意加剧，美国国会反华情绪更加严重。如果不是“9·11”事件引起国际形势和美国安全政策的重大调整，中美发展建设性合作关系的步履将会十分缓慢。有中国学者认为，中美在海洋战略层面的矛盾可以通过高层沟通和协商予以管控，但发生在一线部队之间的“偶发事件”则有可能防不胜防，这将对中美亚太海权竞争产生重要甚至是戏剧性的影响。美国学者也认为，海军之间最易发生“有失理性的行为”，导致战略“摊牌”甚至战争冲突。美国海军战争学院中国海事研究所曾就中美历次海上摩擦事件进行研究，其结论之一是：这些事件的背景、冲突烈度等有所不同，但均有可能导致“灾难性后果”。
　　其次，由于此类事件的间歇性发生，中美之间的“敌人意象”(Enemy Image)不断激活和放大。美国宣称“航行自由”政策具有全球性特征，海空侦察行动针对很多国家实施。但在中国看来，美国的“航行自由”政策实际上具有很强的针对性，美国对华实施海空侦察的频率远超针对他国的此类行动，不仅严重挑战中国的主权和权益，威胁中国的国防安全，更从深层次反映了美国对华的真实意图，“当今世界上任何其他国家，甚至于俄罗斯，都没有受到这种日复一日的军事压力”。而在美国看来，中国阻碍其实施“航行自由”行动的举措往往是“不专业、违反国际法的行为”，乃至被演化为中国整体军事和外交政策不断“强硬”“中国试图排挤美国亚太存在”的表现。双方此类不满与疑虑的累积，导致两国之间本就根深蒂固的国家利益、战略取向分歧被越来越多地视为潜在的敌对意图标志。“敌人意象”往往会在出现海空摩擦的敏感时刻不断被唤起，“一个小事件就可能引发带来巨大损失的中美政治或军事危机”。　   此外，中美之间的“航行自由”问题呈现出与海洋权益之争相互交缠的趋势，更具复杂性和危险性。针对中国在东海、南海的一些维权举措，美国均实施“航行自由行动”，直接挑战中国相关主张和政策。2015年以来，围绕美国派遣舰机进入中国南海在建岛礁12海里、宣示“航行自由”的相关事态，成为南海局势的突出热点，也令中美就“航行自由”问题的分歧在南海地区的实践中变得更加棘手。一方面，美国日益利用“航行自由”介入南海争端的做法，实质上加深了中美在南海问题上的战略互疑。美国将中国如何应对南海争端、是否尊重“航行自由”看作中国是否选择以和平方式崛起的试金石，中国则认为美国有意挑起本不存在的“南海航行自由”问题，将之视作美国在争端中“选边站”、挑动中邻矛盾、乃至牵制中国崛起的标志。另一方面，尽管南海“航行自由”从未受到任何影响，也非南海争端的核心因素，但已然产生一定的政治和舆论效应，给中国南海维权、维护与地区国家的睦邻友好增加了新的障碍。例如，菲律宾、越南等国近年来也开始借机诬蔑中国南海维权行动“破坏南海航行自由秩序”，炒作与美、日等开展联合巡航行动。尽管南海航行自由事实上从未受到任何影响，但经美国极力渲染，中美关系语境下的“航行自由”问题内涵更加扩大，作为中美双边议题持续发酵，也日益与南海岛礁及海洋权益争端相互关联，呈现多边化、扩大化、复杂化态势。　   值得关注的是，“航行自由”问题引发意外的高风险以及消极性的战略影响，也在“倒逼”中美采取切实措施预防冲突、管控风险。尽管中美在“航行自由”问题上的利益分歧和认知差距十分明显，但两国基本上不存在有意挑起摩擦甚至冲突的意图，中美均有较强意愿加强冲突预防和危机管控。这种共识催生了中美两军之间现有的危机管理与信任措施机制。1994年10月的“黄海对峙事件”之后，中美两军和政策界开始探讨制定两国海上危机管控措施，最终促成中美于1998年1月签署《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》，建立了由年度会晤、工作组磋商、特别会议组成的“海上军事安全磋商机制”(MMCA)。这是两国第一个军事领域的信任措施协定。在MMCA机制下，中美迄今已举行9次年度会议、3次特别会议、17次工作小组会议，对于制定军舰安全操作程序、化解疑虑、预防海上冲突发挥了一定积极作用，并作为两军之间的主要对话机制之一而延续至今，增进了两国海军之间的务实交流与合作。2014年4月，“西太平洋海军论坛”举行期间，包括中美在内的25国达成“海上意外相遇规则”(CUES)，旨在采取安全措施减少海军舰机相互干扰和不确定性。同年11月，在MMCA和CuES的基础之上，中美签署“海空相遇安全行为准则”，并先后新增“海空相遇安全行为准则术语”“舰舰相遇安全行为准则”“空中相遇安全行为准则”三个附件，明确了军用舰机相遇时安全操作规则、沟通联络原则、和平时期安全保证措施、突发情况现场协调规则等内容。　　事实上，从“海上军事安全磋商机制”到“海空相遇安全行为准则”，中美基本完成了从对话、建立信任措施到形成有效准则和程序的过渡，初步建立起一套专业、务实的危机管理与信任措施体系。这一进程客观上起到了“安全阀”的作用，加速了中美磨合进程，迫使双方调整斗争策略，更多地重视沟通与合作的价值。在海上互动的实践中，中美已展现出一定的克制态度。2015年2月，美国海军“沃斯堡”号濒海战斗舰与解放军导弹护卫舰“衡水”号在南海水域不期相遇，双方舰艇指挥官决定即时演练“海上意外相遇规则”，成为中美海军一线人员处理此类问题的正面案例。也有中美一些战略界人士提出，可探讨采取某些折中措施，既能回应中美各自就“航行自由”问题的关切，又能减少由该问题产生的政治敏感度和操作风险。例如，美国降低抵近侦察频率、避免敏感节点行动，中方在专属经济区内军事活动问题上采取更加务实态度等。　　长期看，由于“航行自由”问题涉及各自广泛的战略利益，中美都很难做出根本性让步或妥协，在外交、军事、法理等层面的博弈仍将持续，潜在摩擦恐怕也难以避免。但是，该问题引发的破坏性有望得到一定程度控制。这首先源于相关危机管控与信任措施的日趋成熟，由战术误判和操作规范细节问题引发意外冲突的可能性有所下降。同样重要的是，中美利益的对立态势并非完全不可调和。虽然美国利用航行自由实施抵近侦察对中国构成威胁，但是，中国原则上也支持航行自由的基本理念，而且随着海上力量“走出去”、海外利益逐步扩展，中美就航行自由的共同利益将越发凸显。同时，中美海洋战略虽然对立，但是中国并无挑战美国亚太海洋霸权的意图；美国也会逐渐发现，不仅难以实现对华海上围堵，而且在东亚海域对华让渡部分权利将是一个自然的过程。以上述视角看待“航行自由”问题，无疑将有助于促使中美重新界定对各自利益与战略的理性认知。

       文章来源：《现代国际关系》2015年第11期，第22-28页。

本期编辑：李紫薇

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