岳经纶 刘璐丨中国正在走向福利国家吗？
作者简介：岳经纶，中山大学中国公共管理研究中心暨政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；刘璐，中山大学政治与公共事务管理学院研究生。
自2002年以来，中国政府开始重点关注民生建设，随后出现了一段社会政策快速扩张的时期。在此背景下，学者们开始讨论中国是否正在构建一个现代福利国家。根据对发展理念、制度建设、阶级力量和历史文化等因素的不同解读，关于“中国是否正在走向福利国家”出现了两派不同的看法。乐观派认为，随着社会政策的快速扩展，中国有可能走上一条有本土特色的福利国家道路；悲观派则认为，当下社会政策的扩展未必会构成一套完整的福利体系，进而建设中国“福利国家”。对这场学术争论进行反思，对于中国下一步的福利转型有着重要的启示。中国能否建立起统一的社会福利制度，决定性因素在于国家意图、政策能力和社会压力。
改革开放以来，我国提出了以经济建设为中心的改革方针，坚持“效率优先，兼顾公平”的发展策略。随着经济体制向市场化转型，1949年以来形成的、由国家包办的福利体制也经历了解构和重构过程。为了追求高效率，国家弱化了自身提供公共服务的角色，有意识地逐渐撤离社会政策领域，把福利提供的责任更多地交给市场和个人。在此指导思想下，我国经济保持了多年的高速增长，人民生活水平不断提高。与此同时，日益加深的治理危机也迎面而来，其中包括不断加剧的收入差距、缺乏社会保护的农民工，以及难以遏制的腐败。中共十六大以来，党和国家领导人意识到社会保护和社会发展的重要性，不断增长的财政收入也为政府的民生保障措施提供了经济保障。在21世纪的最初十余年，我国经历了一个社会保护快速扩张的时期。
争论的背景：新世纪的社会政策扩张
2004年，中央提出构建社会主义和谐社会的目标，并将保障和改善民生作为政府的工作重心。随后，一系列社会政策被提上日程，政府一方面通过扩大原有社会政策的覆盖范围来加强对居民的保护，另一方面也通过实施新的社会政策来保障长期被忽视的弱势群体。表1概括了2003年以来的社会政策扩张。
表1 2003年以来的中国社会政策扩张
具体来说，新世纪的社会政策扩张表现在以下几个方面：
第一，社会保险覆盖的人群更加广泛，从原先的正式职工扩展到外来务工人员和非正规部门就业职工，参保的人数和资金规模持续增长。到2014年末，8.4亿人参加基本养老保险，其中3.4亿人参加城镇职工基本养老保险，参加城镇基本养老保险的外来务工人员也达到5472万人。
第二，政府出台了多项针对农村居民的社会政策，开始弥补福利制度中长期存在的城乡差距。这些针对农民的社会政策主要包括农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度。最低生活保障作为一种收入维持的项目，最早由上海市政府于1993年开始实施。2007年国务院下发通知，要求在当年把最低生活保障制度覆盖整个农村地区。2003年6月，新型农村合作医疗制度（新农合）开始在全国范围内推行，并于2008年实现了全国覆盖。2009年，农村居民养老保险制度开始推行。
第三，政府推行了许多旨在帮助社会弱势群体的社会救助项目。自2007年低保制度扩展到农村后，地方政府按照最低生活标准为农村贫困家庭提供基本的物质帮助。同时，中央政府也更加积极地承担起保障贫困家庭的医疗、教育住房需要的责任。目前，一套完整的社会救助政策框架已经在我国确立，包括城乡居民最低生活保障制度、针对最贫困的农村居民的五保供养制度、自然灾害救助制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度、临时救助制度，以及其他一些专项救助如教育救助、医疗救助、住房救助等。
第四，大力推行基本公共服务均等化政策。2003年，中央政府开始着手解决教育不平等问题。2004年，中央政府开始减免贫困地区的义务教育学杂费。到2008年底，政府免除了所有学生在义务教育阶段的学杂费，建立了免费义务教育制度。与此同时，政府也积极为流动人口子女提供教育服务。2003年9月，国务院要求迁入地政府为流动人口子女提供义务教育，并要求地方财政部门为接纳外来人口子女的学校提供财政补助。在医疗服务方面，政府致力于缩小城乡医疗卫生服务的差距。2003年“非典”疫情后，为防范大范围的公共卫生危机，政府开始加强在公共医疗领域的投入。2005年，覆盖省、市、县三级的疾病防控系统正式建立。2006年，国家开始建立农村医疗服务系统，发展城镇社区医疗服务，投入大量资金用于更新乡镇和部分县市的医院设施和设备。2009年，中共中央和国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，发动新一轮医改．旨在维护公共医疗卫生的公益性，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
第五，政府积极培育社会组织，推进专业社会工作。在创新社会治理的政策导向下，各级政府积极培育发展社会组织，越来越多的自愿性团体、公益组织机构和慈善基金会正在成为社会服务的发展动力。社会工作正在逐渐成为一项专门的职业。2013年，国务院正式推出政府向非政府组织购买社会服务的政策，投入大量预算资金用于购买社会组织提供的社会服务。
第六，随着社会政策的不断出台，一个社会政策导向的预算体制也开始出现。2003年以来，各级政府开始将支出的重点转向民生领域，越来越多的公共资金被用于发展社会福利与社会服务，社会支出占公共支出和GDP的比重也在不断上升。2001年，政府的社会支出仅占GDP的4.1%，到2011年，这个比重达到了8%。2003—2011年间，政府用于就业和社会保障、教育、医疗三项核心社会政策的支出增长了五倍以上，占政府总支出的比重也从2003年的22.86%上升到2011年的31.15%。更重要的是，中央政府承担的支出比重在稳步上升。虽然中央政府用于教育、医疗、社会保障和就业直接投入的比重并不高，但中央政府通过对地方政府的转移支付，承担了相当大一部分的财政责任。
关于中国福利国家发展的争论
通过对新世纪以来社会政策发展状况的梳理，我们可以清晰地看到，在政府的努力下，一个涵盖医疗卫生、社会保障、基础教育、住房保障、社会服务等领域的社会政策体系正在逐渐形成，社会保护的范畴不断扩大。那么，如何看待中国社会政策的快速扩展？这一发展对中国的社会福利制度建设会带来何种影响？关于这些问题，学术界存在着不同的解读。一些学者提出，随着社会政策的快速扩展，中国有可能走上一条有本国特色的福利国家道路，实现社会主义的题中应有之义，他们可称为“乐观派”。而另一些学者则对社会政策的扩展提出了不同的解读，他们认为，即使社会政策不断扩展、社会福利水平不断提高，中国也未必会成为一个“福利国家”，他们可称为“悲观派”。
（一）乐观派
乐观派认为，自2003年以来，国家开始从民众的基本生活需要出发，构建了一套比较完整的社会政策体系。在这个拼图式的发展过程中，国家不仅填补了之前存在的制度空缺，还着力推动覆盖面的扩大，尤其是将之前被社会保障制度排斥在外的农村居民和流动人口等群体纳入国家保护的范围。在这个过程中，国家显示出了强大的财政能力和政策能力，能够切实将社会福利的构想落实为真正的财政支出和政策产出。无论从国家的政治意志还是国家的能力来看，中国都具备发展成为福利国家的巨大潜力。
1.执政理念的转变
乐观派认为，在以强政府为特征的中国，福利制度的建设主要受国家意图的影响。科学发展观与和谐社会理念的提出，代表着领导层执政思想的重大转变，而社会政策的扩张就是国家加强社会保护的积极表现。不断扩张的社会政策，不仅意味着政府试图施惠于那些没有从改革中获益的人，也意味着基于公民权的、更具包容性的福利体系将取代过去基于地域和职业身份的制度安排，实现“和谐社会”的政治承诺。如杨大利认为，中国国家为重塑执政合法性而推出了一系列旨在改善民生的社会政策来平衡经济与社会关系，实现了国家治理能力的改善。王绍光指出，建国时期中国的主要历史任务是摆脱贫穷落后，专注经济发展；到21世纪初，国家基本解决了温饱问题，建设“小康社会”的历史任务得以提上议事日程。当下的社会政策扩张是经济发展的结果，当经济发展水平达到一定程度时，中国的社会福利水平将得到显著提升。无论是执政理念转向的逻辑，还是国家发展阶段的逻辑，在乐观派看来，都是执政者发出的建设福利国家的积极信号。
2.行政力量重构
中国社会保护力度的增强不仅仅体现在执政理念上，也反映在国家机构的调整上。如马骏和张志斌认为，1978年以来中国的行政国家重构实际上处于一种双向运动当中：一方面，国家不断为适应市场环境而做出调整，另一方面，人力资源和社会保障系统、民政系统等社会政策机构也在不断扩权和改革；后者体现了国家推动反向保护运动的决心和努力。杨大利也认为，中国领导者能够通过有效的“行政修补”来改善中国治理品质。通过行政力量的重构，社会福利部门的角色和地位得到了强化，社会福利的递送得到了保障和落实。
3.财政能力保障
中央政府拥有极高的财政汲取能力，足以保证社会支出的增加，而且中央还能够通过财政转移支付等手段补偿地区间财力差异，缩小地区发展差异。如王绍光通过一系列数据表明，新世纪以来，中国政府积极适应外部环境的变化，加强对民众需要的回应性，推行了广泛而深刻的社会福利改革，使得社会保护力度大大增强，已不再是“低福利”国家。在他看来，当下的社会政策扩张表明，中国政府不仅有政治意愿，也有财政能力去催生一个“社会市场”。事实上，政府正在通过再分配的方式，对人类生存领域进行“去商品化”。
4.社会力量推动
社会力量也在通过各种渠道对政府决策施加影响。首先，在应对共同的社会风险时，弱势群体倾向于形成一种群体认同感和阶级意识，促使他们通过集体行动来争取社会福利。如吴清军通过对东北一家大型国企改制前后的研究发现，工人在经历了下岗、失业以及“买断工龄”等政策之后，发现自身的利益遭到了严重的剥削，在与其他社会人群的对比中产生了强烈的不公平感，开始通过一些抗议行动来反对亏空国有资产的企业管理者，争取政府的福利政策得以落实。其次，社会力量对政策过程的影响也大大加速了社会政策的出台。随着改革弊端的暴露，社会压力不断积聚，利益相关者、非政府组织、媒体等多方主体开始通过各种途径影响政府的决策过程，民众对公共政策议程的影响正在显著增加。这种带有民主化色彩的决策方式带来了政策导向的变化，提高了民众的决策话语权，推动了政府在民生保障领域的政策投入。
（二）悲观派
悲观派对社会政策扩张有着不同的认识。他们认为，即使中央提出了构建和谐社会的政治理想，也并非意味着社会福利建设取代了经济发展成为国家发展的纲领性目标。政府仍然坚持以经济建设为重、以社会福利为辅的发展思路。另外，目前的政策制定过程与预算制定过程仍处于脱节状态，社会支出责任主体尚不明晰，错位和缺位现象严重。虽然社会力量作为推动社会福利的重要主体，它的发育程度仍不足以成为影响政府决策的强大压力。
1.社会福利工具化
悲观派认为，作为一个权力高度集中的国家，中国难以通过正式制度的渠道来回应社会的各种需要，政府对外部环境的变化并不敏感，因此，也就缺乏动力来推动社会保护政策。一些学者将中国福利模式与东亚福利模式进行比较，认为中国的社会政策同样存在“生产主义”特征，国家将社会政策作为推动经济增长和维护稳定的工具。即便国家正在推动社会保障制度改革，也只不过是“消减社会权利坍塌（如失业下岗）带来的冲击；是提供救济而非发展；是支持短期消费，而不是为了减少长期贫困；是治标，而不是治本”。有学者也指出，由于社会政策存在着两个取向，一是维护社会公平的价值取向，另一个是政治稳定和经济调节的工具取向，虽然中央政府正在强调社会公平，但是地方政府作为最直接的服务提供者仍然摆脱不了工具理性的影响。
2.支出结构失衡
从中央与地方之间财权和事权划分的角度来看，中国的福利制度也面临着持续发展的瓶颈。如黄佩华认为，大多数社会政策的执行效果取决于地方政府的执行意愿和能力，但是从纵向政府间关系来看，地方政府小份额的财政收入不足以承担大份额的社会支出责任，故而缺乏足够的资源和动力来提高社会支出，保障社会政策的落实。从政府间财政关系来看，中国的社会支出压力过度地转移给基层政府，社会支出责任下沉带来的直接后果便是区域之间的差距拉大，贫穷的地方难以承担高水平的社会支出。这种制度之下催生的是地方化、个别化的“福利地区”，而非一个普及化、普惠制的“社会中国”。总的来说，中央与地方之间不匹配的权责关系制约了中国社会福利的发展。
3.政策执行陷阱
从政策执行的角度来看，中央政府的政策意图在地方也难以得到有效实施。选择性政策执行等理论指出了地方政府在政策执行过程中的自由裁量空间和可能出现的执行偏差问题。当受到以经济绩效为导向的政绩考核的激励时，地方政府更倾向于把资源投入到能够产生可量化的基础设施建设，而非社会福利的供给。在福利递送的过程中，地方政府可以通过重新解释和定义执行责任、选择受益人、控制资金用途等方式抵消社会政策的执行效果，从而造成社会政策执行的扭曲。有研究指出，地方政府对社会政策项目进行选择性执行的标准，主要是实施该项目是否有助于减少社会风险，维护社会稳定。简而言之，在政策执行过程中，社会政策的目标和价值可能被扭曲。
4.福利制度碎片化
碎片化仍然是建立一个福利国家的障碍。如王丰认为，对改革时期的中国城市来说，囤积机会和寻租是造成不平等的最重要机制，局部地区和工作单位被创造出来之后，就形成了囤积机会的组织，从而造成了基于地域和基于职业身份的不平等。郁建兴、何子英指出，单纯的社会政策的兴起并不意味着社会政策时代的到来，衡量因素在于国家是否形成了一个稳定的社会政策模式和完备的社会政策体系，并积极主动地承担社会服务的职能，而中国当下的福利发展始终缺乏普遍性、统一性和发展性等关键原则，应急性、二元化和碎片化特征仍然制约着社会政策的可持续发展。户籍身份、所有制、职业和行政级别等把人划分成多种社会身份，从而割裂了社会政策体系和社会福利制度。
5.社会力量孱弱
阶级力量是塑造社会福利制度的重要因素。与北欧国家形成鲜明对比的是，东亚国家和地区从未出现具有独立政治力量的强势工会，更未成为社会福利的积极推动者。在中国，工会组织没有形成一支强大的工人保护力量，很难影响社会福利的分配。因此，公共养老金和养老金政策的发展，更多体现为对弱势群体的安抚，而非是阶级合作的结果。中国的福利发展缺乏自下而上的推动力，其发展进程呈现出国家主导的特点。
6.文化阻碍
中国的传统文化也从几个方面影响了社会福利的发展。首先，儒家对于秩序和稳定的推崇，固化了以权威和服从为核心的政治文化，形成了高度集权的威权主义体制，深刻影响了自上而下的社会治理方式。与此同时，受历史文化传统的影响，家庭仍然是社会保障的主要单位，政府也提倡和鼓励维系家庭的社会功能作为对社会政策的补充，这些文化遗产和社会观念在一定程度上淡化了政府在福利供给上的责任。再次，儒家强调自立自强和不受他人恩惠，给接受救助者造成心理上的羞耻感和排斥心理，从而影响弱势群体接受救助的积极性。
回应争论：福利国家发展的国家意图、政策能力与社会压力
综上所述，像中国这样一个国情复杂的超大型国家能否发展成为一个福利国家，以及发展成何种类型的福利国家，学术界并没有形成共识。乐观派认为，目前的社会政策扩张是一个积极的预兆。随着新自由主义意识形态的式微和发展主义的衰落，国家治理能力正在逐步累积，保护社会的意愿也在不断加强，为了补偿人们在市场环境下的不安全感和回应人口结构变化而带来的公共服务需要，国家将在公共服务领域中扮演更积极的角色。同时，随着决策科学化和民主化进程的加快，从前封闭的公共政策体系变得更加开放，民众对公共议程的设定和政策导向的发言权不断增加，也意味着社会需要有可能通过政策渠道成为真实的政策产出。这样一来，自上而下的国家主导和自下而上的公民赋权，能够推动福利国家的长远发展。而在悲观派看来，目前的社会政策扩张是中国政府为应对日益恶化的社会冲突而做出的妥协性行为和补偿性行为，并不具备可持续发展的动力。而且，当前的福利建设延续了碎片化的发展路径，缺乏构建福利国家制度的关键性要素，这些都说明中国难以走向一个健全的福利国家。
综合两派的论争，可以看到争论的焦点集中在三个方面：第一，国家究竟有多大的意愿来推动福利制度建设；第二，国家是否有足够的政策能力来构建福利制度；第三，外部社会压力如何塑造中国福利国家。
（一）国家意图
一些学者认为国家缺乏相应的制度弹性来应对社会变迁带来的变化，所以在面临社会需要时的表现往往是僵硬的。如裴敏欣认为，中国面临着严重的“治理危机”，一方面表现为政府选择性忽视弱势群体对公共物品的需要，无力承担起社会责任；另一方面则表现为国家对于稳定有强烈的偏好，在面临社会的抗议行动时倾向于采取较强硬的手段，更加导致了国家与群众的疏离。这些研究在一定程度上揭示了国家在福利发展中可能遇到的障碍，如政府回应性的缺乏，倚靠经济绩效的路径依赖，以及维稳经费的膨胀等。
近年来也有研究发现国家正在不断调适与转型。改革开放以来的历史表明，中国共产党在面对现代化转型带来的众多挑战时，同时表现出了收缩和调试的能力，既能够适时放松对思想、，社会、经济和政治生活各方面的不合时宜的控制，又能够及时调整自身的职能，从而使党始终保持良好的掌控地位。执政党在不断调试的同时，也在创造新的改革势头。如黎安友发现，在大众参与渠道方面逐渐实现了制度化，保障了中央政府能够在一定程度上了解民众的呼声，从而承担相应的社会责任。由此，加强社会保护有可能成为重塑执政党合法性的突破口，是中国向现代国家转型的重要选择。
由于中国的现代化转型充满了内在矛盾和不确定性，而政治运作大部分仍处于“黑匣子”之中，所以对国家的这些研究很难足够全面和具有预测性。事实上，这些学者也在不断根据情况的变化修订最初的判断。笔者认为，执政党在何时制定何种发展方略受到多种条件的影响。大多数研究仅局限于对影响中国福利建设的各种因素的陈列，而没有从动态的角度分析这些因素如何影响执政党决策；同时，执政党所面临的环境选择以及在此环境下所形成的激励结构，也被大多数研究者所忽视。换言之，对国家性质和福利制度要件（如财政能力）的描述，不足以决定中国是否会走向福利国家，只有深入研究国家与环境要素之间的动态作用过程，才能够更好地观测中国福利国家的发展前景。
（二）政策能力
虽然国家发展的方向和目标是一个方面，但具体的政策落实却主要取决于政府的财政能力和行政能力。因此，在对国家的福利制度进行研究时，不可忽视政府落实社会政策的能力。福利国家不仅意味着国家在公众福利上的主要责任，也意味着落实福利理念和政策的一系列制度安排。这种制度安排既包括相应的法律制度，也涉及专门化和精细化的行政管理体系。一旦国家开始意识到要履行社会责任，国家为了履行这些责任而建立起来的现代官僚机制就会作为一个“理性的、普世主义的和有效率的组织形式”而出现。
在中国，关于政策能力的研究主要沿袭了公共政策的研究框架。不过，王思斌指出，社会政策有其特殊性，将社会政策与公共政策混为一谈，不利于社会问题的有效识别和解决。社会政策的独特之处在于它对人类需要和社会福祉的高度关注。杨团则提出政府应当加强社会政策能力，包括制度资源、组织资源、认识资源和行动逻辑，进一步推动了社会政策的细化研究。
笔者认为，社会政策的执行力是影响中国福利建设的重要因素，包括良好的制度设计、组织内外的沟通、行政管理的效力、公民权的认同等方面。中国在扩张社会政策的同时，政策能力问题需要得到重视。对社会政策的研究应当以公共政策为参照，而不应将社会政策等同于公共政策。因为社会政策关注的是公共政策、市场力量和社会组织是如何影响当代社会福祉的；尽管国家是社会政策的关键主体，家庭、社会组织和国际机构都可以承担相关的职能，推动服务水平的提高。中国政府也在大力培育非政府组织参与服务递送，提升整体的服务递送能力。考虑到目前中国福利制度正处于重建阶段，尚未形成一个有效的多元主体共同参与的良好平台，社会组织的发育程度和参与能力尚不足以承担这一责任，国家在一段时间内仍然是社会政策的主导。故此，国家的意愿和能力的建设是重中之重。
（三）社会压力
福利国家的发展历史表明，来自社会的压力同样是推动福利国家发展的重要因素。首先，社会政策的基本推动力来自于公众对于福利的需要；其次，公众的参与能够提高政府决策的合法性，减少执行过程中的阻碍。同时，公众参与也有利于培育公民的独立意识，从而推动社会政策的扩张。一些研究发现，中国公众参与政策制定的广度和深度在不断提高。如谢舜和盛志宏认为，公众参与经历了从“非嵌入的受益者”到“非嵌入的受损者”的转变，并自2003年以来日益变为“嵌入式的利益相关者”，也就是说，多元主体已加入到政策制定的过程之中，并对政策产出产生了积极的影响。
关于公民参与的形式，学界有两种研究路径，分别是公民的政治参与和公民的社会抗争。戴粦利认为，政治参与要求参与者具备充足的行动资源和行动能力，因而主要是由社会精英所发起的，经由制度化的渠道与政府进行博弈和交涉；但是，在制度渠道不通畅、社会整体发育水平不高的情况下，公民行动更多地表现出强烈的抗争色彩，草根民众逐渐从底层走向抗争的前沿，成为推动社会变革的重要力量。在各种突发事件的进程中，“抗争-参与”两种途径往往交织在一起，形成了中国独特的公民参与模式，共同加大了对政府决策的压力。争取社会福利的公众参与，同样表现出了制度内参与和制度外抗争两条取向不同、相互交织的道路。例如，在人力资源和社会保障部门每年处理的劳动关系纠纷案件中，有相当一部分矛盾是由社会保障问题引起的，表明一部分群众会通过制度化的渠道来反映福利诉求。同时，争取社会保障的工人抗议事件也在不断发生，这意味着公民开始有意识地通过组织化的手段为弱势的群体谋取福利。制度内和制度外的维权手段被社会群体所广泛应用，形成了对政府改进公共服务的外部压力。
笔者认为，观察社会压力对中国福利制度建设的影响应置于中国具体的制度背景之下，并对西方经验进行选择性的吸收。其原因在于，在不同的社会背景之下会产生不同类型的行动主体和行动精英，他们进行组织的方式、采取行动的手段、行动的指向等都有所不同。同时，国家对于这些社会压力所采取的态度和应对方式，也深深地受到国家结构的影响。
中国能否走向福利国家
如前所述，在经历了上世纪90年代以来的福利收缩之后，进入21世纪的中国正在经历社会政策的扩张期，并重构社会保障制度。面对这一充满了矛盾和张力的转型过程，学者们从国家性质出发，综合对国家能力、阶级力量、社会文化等角度的分析，得出了或乐观或悲观的结论。
乐观派主要是引用目前国家积极的改革信号，例如领导人提出的发展理念、官方政策文件，以及行政体制改革等来证明中央加强福利建设的意向。但这种论证方式的缺陷在于，这些因素虽是福利建设的必要条件，但非充分条件。换言之，积极的改革信号的背后也许体现了中央开始重拾保护社会的决心，但也可能无法带来实质性的改变；社会政策部门的扩权和改革虽是推动福利建设的行政要件，但也可能体现了官僚组织自我膨胀的行政逻辑，反映了社会政策递送成本的增加，而非社会福利的扩张。多数学者在佐证中国的福利回归时，常用的数据支持是中国的各类社会支出，以此反映政府的社会保护力度正在不断加大。然而，用社会支出规模来衡量一个国家的福利状况是值得质疑的，因为“福利支出对福利国家的理论主旨来说只是个附带现象，线性的评价方式与社会学中相互关联的、结构化了的权力、民主、福利等现象的概念相互矛盾”。
悲观派在一定程度上揭示了目前福利建设面临的困境。但是其缺陷在于对环境的描述是静止的，没有很好地捕捉到动态的环境变化。虽然户籍制度和单位制的遗产影响了社会保障制度的统一性和完整性，但是目前政策改革的趋向是进行制度整合，逐步弥合公民在社会权利上的不平等。至于从传统文化的角度来解释福利建设，就更加值得怀疑了。文化是受时代影响的、不断变化的因素，是否会阻碍公民接受社会福利有待商榷。值得注意的是，随着权利意识的增长，越来越多的公民会通过组织化的手段来保障自己利益的实现，工会维权和社会组织维权等事件的数量及规模都在不断上升。可以预计，各种各样的社会需要的表达可能成为国家推动福利建设的外在驱动力。
对这场学术争论进行深入反思，对于中国下一步的福利转型有着重要的启示。国家是否能够建立起统一的社会福利制度，决定性因素在于国家意图、政策能力和社会压力。这三个因素分别代表着政治、行政与社会三种相互影响的力量。国家意图是决策者根据国家发展现状与未来的考量而做出的战略决策，决策执行则取决于一套运行顺畅、权责对等的行政制度及相应的行政能力。国家意图能否实现，部分取决于政治与行政之间的有效配合。行政力量的不足可能阻碍政治意图的实现，这解释了为何部分中央政策无法落实到地方、出现“最后一公里”难题。反过来，政治力量也能够改善行政过程，例如国家可以通过强化社会政策部门来切实落实民生政策。作为国家之外的一种力量，一方面，社会力量受到国家的塑造，例如逐步开放的公民政治参与途径能够将民众的利益表达制度化，增强政府的回应性和合法性；另一方面，社会力量又不完全受到政府控制，在更加开放和透明的环境中，可以自下而上提出社会议程，进而影响政治意图和行政过程。
因此，中国能否走上福利国家之路需要考虑三个要素。首先，国家要产生保护公民社会权利、提升人民福祉的政治意图，视社会政策为国家治理现代化的题中应有之义，这样才会有意识地建构一个以公民需要为本位的社会福利制度。其次，执行社会政策的机构要有较强的公共服务意愿和政策能力来保证福利服务的有效递送，确保政策目标不落空。再次，要有独立于国家的社会力量，一方面通过制度化的方式来表达自身的利益诉求，影响社会政策议程；另一方面对政府的福利决策和服务递送进行监督，进而推动福利制度的建构和完善。
笔者认为，随着社会建设的推进尤其是国家治理现代化进程的推进，中国将建立起一套较为完善的社会福利制度，进而形成中国特色社会主义福利国家。中国走上福利国家之路，既有必要性又有可能性。
从必要性来看，首先，现代市场经济国家的发展经验表明，市场经济与社会福利相辅相成，不可或缺，共同构成现代国家的基本要素。“社会政策托底”概念的提出，显示国家正在将社会政策与经济政策相提并论，表明只有建基于社会公平之上的发展才能真正促进国家的稳定与社会进步。其次，发展社会福利体现了社会主义的本质要求。社会主义意味着共同富裕，意味着发展为了人民、发展成果由人民共享。福利国家就是发展成果由人民共享理念的制度化。
从可能性来看，首先，中共十八大以来关于保障和改善民生、增进人民福祉、共同富裕、共享发展的政策宣示，在相当程度上显示了中国发展福利国家的政治意图。其次，从政策能力上讲，在创新社会治理的理念下，国家正在强化社会政策在社会治理中的作用，不断提升社会政策能力。随着社会政策的扩张，中国已经具备福利国家的基本要素，包括不断完善的社会救助制度，不断扩大的社会保险制度，如免费义务教育制度、全民医保制度，以及发展中的社会服务体系。再次，社会公众对社会福利的诉求日益强烈。人民网在两会前夕进行的两会热点问题大型网络调查结果显示，自2010年至2014年，“社会保障”在两会热点问题排名榜上一直稳居第一位。这种情况不仅反映出公众在社会福利方面还存在着没有得到满足的巨大需要，而且将成为推动社会福利制度不断改革和优化的巨大社会压力。
一言概之，从福利国家的标准来看，尽管中国仍处于福利国家发展的初步阶段，然而从社会发展与国家建设的趋势来看，中国正在逐步建立起一个统一的社会政策体系和整合城乡的社会保障制度，而这些正是走向“社会中国”的必经之路。
文章来源：《中国正在走向福利国家吗——国家意图、政策能力、社会压力三维分析》，原载于《探索与争鸣》2016年第6期，编辑时有删减。
本期编辑：小庭白月