如何分辨省级领导的政治地位？
作者简介：耿曙，上海财经大学公共经济与管理学院公共管理系主任、副教授；
钟灵娜，上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生；
庞保庆，上海财经大学公共经济与管理学院博士候选人。
自“晋升锦标”理论提出以后，学者对官员行为激励与模式有了更为清晰的认识，但对“何谓晋升”的讨论却一直未被重视。根据对各省领导在任及后任的“党内身份”的梳理，作者建立了一套系统的指标，考察每一职位的实际权力大小，帮助辨别同级别官员的政治地位。结果发现，在“[正]省部级”此一行政级别内，存在一些虽非正式但相对稳定的职务层级，这对理解中央调动省级领导人提供了新的思路。
一、引言：如何分辨官员职级？
在官员职级问题上，“正式职级”与“实际分量”似乎存在一定落差。由于辖区大小不同、资源禀赋各异、战略地位也有别，即便职级相同，其政治影响、政治前景也可能相去甚远。尽管学界对此已有所察觉，但长久以来苦无对策，大部分研究仍参照周黎安最初设定的“行政级别标准”判定职位高低，一方面不符合社会观感，难杜外界质疑之口，另一方面划分过于笼统，无助考察调动趋势。
本文以[正]省级的领导为研究对象，根据现兼党职，考量晋升潜力，再通过加权与平均，测算出各[正]省级领导职务的“地位/前景指数”，建立一套系统的职级排序。从结果来看，不同省份的领导人地位与前景高低不同，不仅如此，无论切分时间段加以验证，还是比照其他相关的研究结论，均得出这一职级排序的稳定性与制度化的特征。本文此一努力方向，若能得到学界重视，携手投入官员职级的厘清，学者将更易辨别职务的层级、更
能考察领导的调动、更可验证现有的理论(周黎安，2004，2007；陶然等，2010)。
除引言外，文章其余各部分安排如下。第二部分将指出现有职级划分方式的不足，第三部分在此基础上，提出依据官员现兼党职身份，纳入党职晋升潜力，作为考察官员职级的改进方案。根据上述方案的赋值与排序(下文命名为“地位/前景指数”)将报告于本文第四部分，并随后就排序进行“一致性/稳定性”检测。最后一部分为全文评述。
二、中国政府人事的传统解读：以“级别”看“晋升”
社会主义体制的特点在由政府/官僚协调整个经济与社会(Kornai，1993)。官僚制又以高低有别的“等级结构”(hierarchy)为其重要特征(Weber，1958; Williamson，1979)。这是因为，首先，官僚必须通过一套层级式的“指挥系统”(chain of command)来传达命令和执行任务(Downs，1994; Tullock，1992);其次，官僚制中官员的行为激励，主要来自晋升黜陟，这也必须依循高下有别的“晋升阶梯”(Lazear，1998)。尤其在中国，政府官员在经济发展中扮演了重要的角色，根据学者的看法，“晋升激励”乃是调动官员、投身经济的主要力量(Li & Zhou，2005; 周黎安，2008)。因此，清楚明确的“晋升阶梯”是研究晋升的重要前提之一。
尽管学者高度重视晋升激励，并采用各种实证途径加以验证，但对判定“晋升”(promotion)的前提——职级从高到低的次序——却普遍缺乏关注，表现为对“晋升”的认定过于轻率，研究结果也就不够精确与稳健(Shih，Adolph & Liu，2012)。对于“怎么才算晋升”的问题，现有研究普遍以“职务调整前后的行政级别”为标准，或划分“升—降”两型(王贤彬、徐现祥等，2009、2011)，或区别“升—平—降”三类(Landry，2003; Opper & Brehm，2007; 周黎安等，2005)，但总的说来都以“行政级别”作为官员层级划分的依据。
为何学界普遍如此？首先，“行政级别”属法定职级(formal rankings)，依照2006年公布的《公务员法》，每一职位都有对应的级别，且清楚明确，学界容易统一;其次，行政级别的信息公开透明，学者容易获取数据。基于上述两点，多数学者就便宜行事，将“[行政]级别变动”作为晋升与否的唯一判别标准(Lieberthal，1988; Li & Zhou，2005)，广泛应用于经济绩效、政治网络与官员特质等相关研究中(王贤彬、徐现祥等，2009、2011; Landry，2003; Opper & Brehm，2007)，并被后来者相继采用。
除行政级别外，还有两项虽非法定但相对合理，且被广泛接受的“补充规则”，一是以地方党委书记为“一把手”，其地位高于作为行政首长的省(市县)长;二是将地方人大、政协等代议部门看作缺乏决策权力的职务，转任这类职务被判定为“退居二线”或“明升暗降”(周黎安等，2005; 王贤彬、徐现祥等，2009; 陶然等，2010)。
但这样的划分方式，仍然比较粗疏，另有学者在此基础上进行了进一步修订。这类修订大致分为两类:一是根据职务随附的实际权力，再进行个别职务的微调。例如陶然等(2010)将“省委书记/省长转往‘全国’人大和政协担任要职(常委会正副委员长与正副主席)”界定为晋升，理由是后者“对国家的政治生活仍具有重要影响”。杜兴强等(2012)将4个直辖市置于31个省级职务的顶层，并认为这是“实质重于形式”的体现。二是基于职务具有的特定影响，对经济决策权力进行加权。例如陶然等(2010)将中央经济部门副职与其他部门正职并列，额外拉高经济部门的层级。冯芸、吴冲锋(2013)将党委和政府置于人大政协与纪委之上，同样也是基于对经济影响的判断。由于不同作者微调的方式存在差异，作者将其中较具代表性的划分方式，简单列示于下表1。
根据作者看法，上述“[行政]级别标准”存在两个重大问题。首先，行政级别优点本在简单明确，众议签同，但实际结果并非全然如此(参考表1)。“以[行政]级别论英雄”过分拘泥于正式制度，“并不能完全真实反映官员实际权力和掌控资源能力的多寡”(陶然等，2010: 20)，而权力与资源才是学者所希望捕捉的3。因此学者在界定职级的过程中，往往犹疑于“正式制度”与“实际权力”间，结果不免左支右绌。若要求同时兼顾，就只能以“查缺补漏”的方式，极个别的逐一调整，结果当然各有依据，众说纷纭，无法建立逻辑一致的划分基准。
追根究底，问题的根源在级别标准未能反映“党的领导”原则，因此偏离据此配置的权力格局，形式的“级别”也才会与实际的“权力”产生落差。由于“党的领导”是我国党政关系的指导纲领(朱光磊，2008: 44-56)，而且细看上述“查缺补漏”，也都反映此一原则。否则同为[正]省部级的党委书记为何高于省长/市长？直辖市书记/市长为何高于他省级同级职务？省委书记/省长为何高于同省人大/政协要职，却又低于全国人大/政协要职？凡此，背后逻辑似均以党职地位为其支撑。因此，根据作者所见，“查缺补漏”只是权宜之策，要真正解决问题，必须正视“党的领导”原则，将党职身份纳入官员职级的考察。这方面的改进，可以参考作者后续建议的做法。
其次，“级别标准”的另一个缺点是对职位的划分过于粗疏。若以行政级别来看，[正]省级官员内部只有“书记(中央部委正省级)—省长”两个级别，其余一律为平级，但调动却不仅限于这两个级别之间。我们统计了1994至2011年间书记/省长的调任情况(如下表2)。由表2可知，现有划分标准的解释能力并不理想。对省委书记而言，如果严格按照行政级别，只有21.23%的调动算作“晋升”(主要为副职晋升正职)，其余均属平调，无法判别其升降，当然也没法展开分析。即便采取修正办法，将书记职级判定高于省
长，结果仍然只能考察60%左右的官员调动，无论“书记调任书记”或者“书记中央调任”仍然无法判读。对省长而言，尽管多数由本省或外省副职(副书记或副省长)调任，可以认定为“晋升”，却也还有超过一成的调动遗落在外，无法遽予评断其是升是黜。
如果仅按“级别标准”来看，自然难以判断省与省之间的差距，书记调书记、省(市)长调省(市)长都只能算作平级调动。但如同本文开篇案例所示，各省条件差异巨大，各省领导的政治影响、政治前景经常相去甚远，并且学界之外，对省际差距早已颇多臆测，此时规范考察各省领导职位的层级显得尤为必要。为细致研判职级差距，作者另辟蹊径，纳入省级领导的党职身份——包括现兼党职与晋升潜力——帮助确认其权力层级，分辨其职级高低。下文将提出作者的改进方案，并以中国省级领导为例，进行职级排序及稳定性检测。
三、如何细致考察官员职级？基于党职与晋升前景的赋值
(一)辨别职级的原则:纳入党职、兼顾前景
1.纳入党职考量
中国政治的核心在“党政关系”中的“党的领导”(朱光磊，2008: 44-56; 杨光斌，2003: 23-52)，中国政治体制的诸多制度设计都体现出这一原则。首先是“决策权力”的配置：为能贯彻党的领导，各级政社部门均设有平行的党组/党委，进行重大议题的讨论与决策(Lieberthal，2004: Chapter 7)。其次是有关“人事调动”的掌控:党政运作若有任何滞碍，党组/党委可以随即调整撤换，这是非常关键的“党管干部”原则(Huang，2002)。再次为“职务派任”的要件:由于决策的需要，加上任免的权力，实权、要害的部门领导，几乎都兼具相应的党职身份(寇健文，2013: 328)，例如省委书记/省长多兼中央委员、主要部门领导多属政治局委员，而主要的“口/系统”则由政治局常委通过“中央领导小组”分管。党职身份成为膺任要职的先决条件。
将“党职身份”纳入职级划分的做法，一方面有助于反映实际权力，另一方面又有利于辨别职级，有效解决前述“级别标准”的两大问题。但党职身份如何引入帮助辨别职级呢？首先，“党职身份”与“行政级别”间既有重叠，又不完全一致，即便同一职务，所兼党职可能大相径庭——有的省委书记兼任政治局委员，其余多数为中央委员或中央候补委员。其次，党内职务位阶清晰——依次为“政治局常委—政治局委员—中央委员/中央候补委员”——官员只兼单一党职，不太存在界定上的疑义。因此，只要将“行政职务”与“党务身份”彼此交叉，便能帮助辨别同级职务的权力位阶，分析大量的平级调动，从而有利于掌握政府内部的协调模式、行为激励的设计方案等。
2.兼顾职位前景
类似党务兼职，“晋升前景”也有助于进一步分辨级别相同的职务。首先，晋升前景在一定程度上“反映”现任职务的资源与权力，一般而言，越能顺利晋升者，其所掌握的资源往往也越多。其次，晋升前景不仅能“反映”资源，还能“创造”资源。就任前景远大的职务，必然影响旁人预期，带来更多的上级配合、同级支持与下属追随。从这个角度看，晋升前景不妨视为某项职务的“附加价值”，自然有助于分辨其资源与位阶。再次，从“职业前景”(career concerns)角度来看，越具有企图心的官员，与现任职务相比，越关心未来的潜力1，因此前景越好的职务，越能吸引干才官员，而后者又将职位进一步做高做大。如此反复实践，职务前景将逐渐拉抬现任职级。
从时间维度上来看，若能引入官员“晋升前景”，将让职级划分不致过分静态，局限于特定时间点。在具体考察上，晋升前景可以“贴现率”(discount rate)表述:担任过某项职务后晋升前景越好，该项职务的“贴现率”越低，现值越高，因此在职级排序上，越趋向于高位。
（二）职级划分与比较基础:赋值—排序的办法
在作者考察职级的方案中，考察标的为官员职务，并且是具体的职务——如“北京市长”而非“市长”。考察方式则须借助担任该职的官员，通过他们任职时的党职与后续的晋升，帮助分辨政府职务的层级高低。具体的考察办法如下。
1.考察基准的设定
本文鉴别对象是中国[正]的省级领导，因此将基准设为党的政治局委员及候补委员。这与其他研究者不尽相同(Bo，2002; Shih et al.，2012; 王守坤，2013)，他们的焦点多在中央委员及候补委员层级2。但自党的十五大后，多数省级领导均兼任中央委员/候补委员3，“交叉任职”(cross-posting)成为制度化的安排，所以对省级领导而言，中央委员身份鉴别力有限4。兼任政治局委员及候补委员的省级领导虽然也不多，但由于作者方案纳入了发展潜力，而不论书记、省长，日后晋身政治局的机会并不低，所以能够较好地识别职位之间的级别差异。
2.上下职级的赋值
具体来看，本文将政治局委员及候补委员作为基准(为便于考察，赋值为100分)，向上扩及其所推选的政治局常委，向下纳入其所来自的中央委员及中央候补委员。三个层级间的“推举比例”，即按照推举人数占总体人数之比确定。例如，政治局委员一般为22-25人，从中产生7-9位政治局常委，当选概率约1/3。因此，常委得分为委员3倍(即300分)，同理，中央委员及中央候补委员的人数总计约为344-376人，中央委员/候补委员晋升政治局委员的概率约为7%，因此中央委员得分为7分。
3.前后任期的赋值
本文通过计算现任职位的平均晋升概率来测度通过“晋升前景”联系起来的前后任之间的关系。首先，在省级领导中，唯省委书记可能跻身政治局，而据党的十五大到十八大的人事记录，通常每届书记兼任政治局委员者约6-7人，占书记总数约1/5。因此，对于省委书记而言，下届晋身政治局的期望约为1/5，参照委员身份赋值20分，同理，下下届再1/5，赋值为4分。现职省长则由于无缘政治局，只能先向中央委员看齐，根据党的十五大到十八大的人事记录，具有中央委员和候补委员身份约占2/3强，因此赋值4.7分，再下届则为3.2分。三届之外，时间跨度过长，晋升前景难以预估，因此在涉及前景的考察中暂舍而不计。具体做法参照下表3。
4.加总赋值的排名
按照上表赋值标准，根据“按人给分，分职合计”的方式，先将现届、下届与下下届的得分分别按照任职人数进行平均，加总得分即为该项职务的“地位/前景”指数(Status/ProspectIndex/SPI，下文简称“职级指数”)。计算得分之后，即可展开排序与比较。但在此之前，尚有一项额外的问题，众所周知，在[正]省级职位中，存在“书记”与“省长”两个潜在的级别，即平均来看，书记也比省长要高出一截。这一点要如何在赋值过程中进一步体现呢？我们的方案是，将现届书记(省长)平均分数在31个省的平均作为“准职级”的加权。再将该项加分与基础分数汇总，得到各单项职务的总分，根据这一高低指数，即可精确考察职务变动的升降。
四、政制分层的制度化：中国省级领导的“地位/前景指数”
本部分将就上述设计的赋值方案，以[正]省级领导职务为例，进行省级职级的排序，在此先介绍信息来源，再依次报告就书记与省长的“职级指数”所进行的赋值排序，以及相应的机制稳定性检测。
（一）数据来源
本文对于省级领导职务的统计，时间范围从1998年至2012年，涵盖党的十五大到十七大的人事材料。之所以将考察起点设定为十五大，是因为自邓小平南巡讲话后，历经数年演进，无论就发展格局，或是晋升制度(陶然等，2010: 16)，均已逐步制度化，并沿用至今。有关官员职务与官员人事的信息，主要来自《中国年鉴》、新华网、人民网等资料库，剔除任期不满一年的官员(可能属于过渡性任职)，共得257人次/任期，其中省委书记126人次/任期，省长131人次/任期。
（二）中国省级领导的“地位/前景指数”
在前述材料的基础上，作者整理了相关官员的“党职身份”与“晋升轨迹”，并根据前述方案进行赋值，建立了省级领导的职级指数，其结果分别整理为表4的各省“书记地位/前景指数”(Provincial Secretary Status/Prospect Index，PSSPI，简称“书记指数”)与表5的各省“省长地位/前景指数”(Provincial Chief Executive Status/Prospect Index，PCESPI，简称“省长指数”)。
1.书记的“地位/前景”指数
由表4各省“书记指数”排序中可知，全国31个省(市/自治区)可以大致分为三个主要阶层:首先，从北京市委书记到重庆书记书记共6省市的一把手为领先集团：其中北、上、广似已锁定政治局委员名额(现届平均为100分)，甚至“入常”机会也不小；而山东、天津和重庆的政治地位也不容小觑，无论现任还是后任得分都颇高，换言之，这6个职务可说是今日“地方大员”。紧随其后的是新疆到河南共6省市的领导，就“现兼党职”来看，四川、湖北、新疆书记有机会与“领先集团”并驾齐驱；再就“晋升潜力”来看，浙江、河南、辽宁也仍然大有可为。因此，这6个职务也可跻身“地方要员”之列。其他为吉林书记以下的19项职务。无论就“现兼党职”或“晋升潜力”看，这些职务离政治局委员仍有差距，起码需要2-3任的职务晋升，才有机会列名其中。除此之外，吉林到海南共12个省份的领导，过去3任书记中曾有升任政治局委员的记录，但江西到宁夏等7位书记则没有这样的机会。
书记职务高低可能与哪些因素相关呢？首先是直辖市，北京、上海固然毋庸置疑，地位并不特别凸出的天津与重庆，政治位阶上也远高过一般省级领导。其次是经济大省与人口大省。前者如广东与浙江，比较让人不解的是名单上并无江苏与福建;后者则如山东、四川、河南等。最后，近年逐渐兴起的一个趋势似乎是区域代表，如新疆之于西部地区、湖北之于中部地区、辽宁之于东北等。由此可见，职务地位与辖区资源密切相关。反观排序靠后的省份，则主要是中、西部欠发达地区与人口、疆域较小的省份。但并非中西部省份必定排名不佳，像青海、贵州、西藏等地区，可能因为比较艰苦，领导的晋升前景反而较好，排名并不低于一些东部省份。
2.省长“地位/前景”
指数相较于书记得分，省长职务的得分更平均(变异系数较小)，除北京遥遥领先外，其余职务地位都相对接近。进一步分析，省长职务依重要性也可以大约分成3区段。首先，北京市市长属于绝对领先，“京畿重地”领导地位突出。其次为上海到内蒙古等12个省长/主席，其中上海与福建十分接近，但上海市长在下届进入政治局的比例更高，福建省长和河南省长均有在3届内跻身政治局常委的案例，而辽宁和黑龙江则有进入政治局的情况，因此都排名靠前。若直接就现职来看，这个区段的职务大多都能兼任中央委员，因此得分较高。最后一个集团为甘肃到四川共18个省/自治区的省长/主席。或者现任，或者连后续任职未必担任中央委员，因此整体排序靠后。
将省长与书记的排序进行对照不难看出：首先，各省省长的职务排名与该省书记排名并不完全一致。例如直辖市的优越地位并未完全体现，除北京、上海外，天津和重庆市长就未见任何优势，重庆甚至排名垫底。其次，根据上表的排序，目前常见的划分方式，如杜兴强等(2013)将“他省省长”调任“直辖市市长”都算做晋升，做法并不准确。此外，薄智跃(2002)就“省份地位”推估“职务地位”，容易将省长与书记混为一谈，与现实不符。除却重庆不说，其余例如广东、山东、四川等薄智跃所谓的“精英省份”，其省长地位同样靠后。猜测省长与书记不同的原因，可能由于省长职务属于“能力考核”的阶段，因此，其党内职务特别是其晋升潜力与“个人能力”关系密切，却未必反映在其所任现职上，而书记则更明确是该省一把手，堪以地方大员视之，故其职务位阶充分反映其辖区资源与重要。
（三）“级别内有级别”体制的一致性与制度化
1.赋值指标一致性:与其他指标的参照比较
前述按照兼任党职、晋升前景所得的“职级排序”是否合理？判别方法之一是与社会观感相对照;判别方法之二是与其他已有研究的排序“交叉检查”(cross examination)。前者可以从一些实例进行检证。
首先，不论按传统级别标准或后续调整方案，省委书记调任直辖市市委书记都算是平级调动，但是按照作者的架构(参考表4)，湖北省委书记得分56.66，排第11名，而上海市委书记得分182.12，排名第一。换言之，根据作者的职级划分，这无疑是次巨幅的跃升。省或区委书记到发达省份任书记的交流，如内蒙古得分35.79，排名第19，广东与上海同列第一，又是次明显的调升。可见，本文的划分框架较符社会观感。
其次，省级领导的“地位/前景指数”还可与其他研究中的类似指数进行“交叉检查”，如薄智跃在《中国省级领导人》一书中所提出的“中央委员会指数”(CCindex，简称中央委员指数)。薄智跃根据中央委员会中各省领导的人数及地位，按照从低到高分别赋值1-6分并加总，测算出省份的权力指数。图1为“中央委员指数”与“书记指数”、“省长指数”三者的折线图。由图1中不难发现：(1)书记指数与中央委员指数高度吻合，两者相关系数高达0.829。省长指数与中央委员指数也大致吻合，两者相关系数为达显著标准的0.440。由此可知，薄智跃结合书记、省长所进行的“精英省份”排序，与作者的书记指数几乎一致，却与省长指数有限契合。两者分开进行考察，似乎有助我们区分两项职务的性质。(2)薄智跃研究的样本取自1969至1997年，本研究的数据时间范围为1998-2012年，两者结果一致，可见其中内在稳定与相互呼应的影响。
2.职级位阶制度化:历届人事的排序
为验证上述职级排序(或“细分的层级”)是否趋于稳定/制度化，我们进行了拆分样本的检测，将原样本拆分为十五、十六和十七届3个“子样本”分别进行赋值与排序，并从整体稳定性和相邻届别相关性两方面进行检测，结果如表6。从表6可以看出，首先，无论就书记或省长进行的历届排序，其得分与排名的“一致性”高于可接受水平，其中由于“得分”的区辨性高，稳定度也更加明显1。其次，从连续两届的相关系数来看，平均在0.7左右，再次显示职级排序的高度稳定一致。
综上所述，从上述省级领导的“地位/前景”排序中可知，就行政级别属[正]省级的级别内，还可进一步区分出一些稳定的职级。也因此，省委书记间看似平级的调任，前后职级上或许存在巨大的差异。这些“级别内的级别”，受辖区性质、资源禀赋、战略地位、个人能力等影响所形成，虽不算正式制度，却确实存在且十分稳定。一旦开始区别这“级别中的级别”，许多昔日无法厘清的职级变化，都将迅速清晰可辨，这将有助于深化涉及官员晋升的相关研究。
五、结论与评述
中国经济运作的要角在政府，政府人事体系可说为高速增长提供了制度保证，引发了学者对“官员晋升激励”的重要考察(Li&Zhou，2005)。但已有研究在涉及判定晋升的标准时，简单以行政级别为标准，判定结果过于粗疏。有别于传统“级别标准”，本文引入官员的党职身份，同时考量其晋升前景，通过简单的赋值规则，细致地分辨官员职级。本文以中国[正]省级领导为例，逐一排序各省书记/省长的职级高低，结果发现，在这些职位内部还存在一些稳定的层级。因此，表面看起来属于平级调动、异地交流，其实更像是一个多次考核、稳步晋升的政府人事管理过程。
为何会出现正式级别外的“细划层级”的制度安排呢？从强化激励的角度来看，只有层级更加细化，才能采用频繁调动的方式作为奖惩手段，促使地方官员努力发展经济。若从这一角度入手，那么本文的层级划分不仅可以作为晋升标准的一个修正，也能为政府人事管理的研究引入新的框架。此外，导致省级领导职级高低不同之客观原因，推断可能与辖区禀赋、官员社会网络等密切相关，后续若能对此展开分析，不仅能对话前人的研究，亦有助于解读“大国地方”的政治地位。
文章原标题为：《远近高低各不同：如何分辨省级领导的政治地位？》，原载于《经济社会体制比较》2014年第5期，编辑时有删减。
本期编辑：小庭白月