王浦劬：当前党政干部公共服务动机状况调查——基于中部某市党政干部的实证研究
作者简介：
王浦劬，国家治理协同创新中心主任，北京大学政府管理学院教授、博导，长江学者。杨晓曦，清华大学马克思主义学院博士后。
动机，是行为的发端、方向和持续性的基础，直接决定着制度设计，藉此决定了改革和发展的路径和方向。公共服务动机（Public Service Motivation，简称PSM）研究是政治学研究的新领域，也是基于政策和制度的新的动机研究反应。自美国学者佩里和怀斯（Perry&Wise）在论文《公共服务的动机基础》（1990年）中首次系统研究“公共服务动机”以来，国内外研究公共服务动机的学者逐年增多，研究成果不断更新。至今，公共服务动机已经成为政治学和公共管理学研究的交叉领域。
公共服务动机体现了利他性，是个体所具有的公共精神，表现在为公共事务服务的信念和意识。在我国，党政干部公共服务动机的实际状况，是中国特色社会主义干部管理制度设计、调整和完善的重要基础和前提。建设中国特色社会主义干部队伍，需要创新和完善中国特色社会主义干部管理制度，而中国特色社会主义干部管理制度的完善既需要以现实的干部公共服务动机状况为依据，也需要以提高干部公共服务动机为目的。基于此，本文以中部地区某市的党政干部公共服务动机状况作为调查对象，以此透视我国党政干部的公共服务动机状况。
本文首先对研究的基本概念进行了界定。嗣后，运用实证研究方法，一方面，采用国际学术界通用的PSM指标，结合我国干部管理制度的实际状况，设计了公务员公共服务动机问卷，对中部某市1680名党政干部进行问卷调查，并运用SPSS统计软件对调研结果进行统计、整理和分析；另一方面，对中部某市的相关部门进行了专项访谈，对干部的公共服务动机和有关管理制度等进行了补充调研。此外，本文对受访者的个人特征和公共服务动机进行了相关分析和归因分析，具体分析了性别、年龄、教育背景、在哪一级政府部门工作、行政级别、服务公职年限、是否为党员七个人口统计学要素与公共服务动机及其四个子维度的关系，为综合应用PSM数据和细化PSM研究提供了基础。
依据实证研究，本文揭示了党政干部对于公共服务的主观态度和价值评价，显示了其公共服务动机的实际状况，为全面把握党政干部公共服务动机、完善干部管理制度提供了实证依据。
公共服务动机与党政干部的概念界定
公共服务动机的概念。公共服务动机概念，最早见之于1990年美国学者佩里和怀斯（Perry&Wise）发表的论文《公共服务的动机基础》，即“个人主要或完全基于公共制度与组织的动机所驱使的倾向”。①随后，公共服务动机的研究日趋深入和多元。2014年11月24日，在北京大学国家治理论坛“公共服务动机研究的起源、发展与未来”上，佩里论述了公共服务动机与自我牺牲、利他主义和亲社会行为的关系和异同，②为人们理解公共服务动机的概念提供了更广阔的视角。在实际研究中，佩里制订了公共服务动机“六维度”的调查问卷。但是，在实证调查后，他发现，对公共利益的承诺、社会公正、公民责任这三个维度并没有显著差异，于是他将这三者合并为对公共利益的承诺，将六个维度综合为四个维度，因此，佩里最终确定的公共动机内容为四个维度：参与公共政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、公民同情心和自我牺牲。③
其他学者就公共服务动机的概念也进行了多角度的论述。金（Sangmook Kim，2013）将公用服务动机的概念界定为“公共参与”“对公共价值的承诺”“同情心”和“自我奉献”四个维度。理查德·斯蒂尔曼二世（1995）认为“公共服务动机是，为一个社区、一个州、一个国家，甚至全人类利益服务的一般利他性动机。”④李小华（2010）将公共服务动机界定为促使个体为公众服务的一种内驱力，是一种个体服务于公众、维护公共利益的意识，其核心体现在以公众的需求为导向，以为公众提供优质、高效的服务为准绳。⑤朱春奎、吴辰（2012）通过探索性因子分析和回归分析方法检验了佩里等人的理论，并在佩里的模型上新加入了“互助意愿”的维度。
笔者认为，界定公共服务动机，应该紧密结合中国社情、国情和政情，为此，公共服务动机可以界定为：在特定文化环境和管理制度下，个人所具有的公共精神，体现在为公共事务服务、奉献、牺牲的内在信念和潜在意识。而在公共服务动机概念的外延方面，笔者赞同佩里关于“四维度稳定性”的论述，即参与公共政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、公民同情心和自我牺牲⑥，这四个维度既具有现实性，也比较符合我国的国情和现实。因此，本文把公共服务动机的外延确定为“参与公共政策制定的吸引力”“对公共利益的承诺”“公民同情心”和“自我牺牲”四个维度。如前所述，在中国社会政治、文化和干部制度背景下，以既有的研究为基础，党政干部的公共服务动机就是：党政干部在既有社会政治文化环境和管理制度下所具有的公共精神，体现为“为人民服务”的内在信念和潜在意识。
党政干部的概念。“干部”一词含义较宽泛，在社会主义国家应用得最为普遍。干部概念的广泛应用最早出现在苏联，如十月革命后，列宁对干部队伍建设问题进行深刻阐述时，即使用了干部一词。在《苏联大百科全书》中，干部是指：“党的、苏维埃的、经济的、工会的、共青团的和其他组织中主要的、固定的、受过训练的工作人员，科学、文化、军队和国民经济所有部门受过训练的主要专业人员。”⑦
20世纪初，有关苏联社会主义思想和用语的文献首先被翻译成日语，当时我国对苏联文献的理解多来自对日语版的翻译。因此“干部”的使用，是多种文化影响下的产物。中国共产党的第一部党章是1922年在中国共产党第二次代表大会上产生的，在党章中较早的使用了“干部”一词。⑧从此，干部的概念在党和国家的制度、会议、文件等话语体系中广泛使用开来。关于“干部”在我国的内涵和外延，《新知识词典》将其界定为，“干部是指社会主义国家党组织、政权组织、工会组织、共青团组织和其他社会组织中有一定训练的工作人员，以及科学和文化部门、武装部门、国民经济各部门各种专业人员中的常备人员。”⑨这个概念是对苏联概念与中国现实组织干部人事工作的综合阐述。
在干部概念的外延方面，党的十三大后提出了建立科学的干部分类管理体制。以建立公务员制度为重点，推进企业领导人、专业技术人员从“国家干部”中分离出来，将所有干部划分为机关、事业、企业三大类。2000年，中央关于《深化干部人事制度改革纲要》（2000）指出：“努力建设一支包括党政干部、企业经营管理干部、科学技术干部和其他战线干部在内的高素质干部队伍。”⑩2009年颁布的《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》（2009）提出了干部人事制度改革的基本目标：通过坚持不懈的努力，逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度，培养造就一支适应推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程要求的高素质干部队伍。这其中的干部队伍，包括党政机关干部、国有企业干部、事业单位干部。⑪
由此可见，关于干部的概念，实际上存在狭义和广义之分。广义概念如《新知识词典》，可理解为“由国家财政负担工资福利的工作人员”都是干部，如上述两个纲要中的干部全体介于两者之间，包括党政干部、事业单位干部和国有企业干部。狭义概念是指履行公共管理职能的人员，主要是指党政干部。
笔者认为，随着改革开放的推进和市场化经济的发展，事业单位的定位更加多元化和市场化，如学校、医院的民营化；而国有企业的混合所有制改革，使其很难划分到公共管理领域。如果把两者的人员纳入“干部”概念，易造成干部外延的模糊和不精确。
因此，本文采用的“干部”的概念是狭义的，即把干部界定为党政干部，具体是指列入干部编制、享受干部待遇，从事各种公共管理工作的公职人员。关于公务员的概念，《中华人民共和国公务员法》第一章第二条指出：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”由此可见，党政干部包括行政编制和事业编制，是从事公共管理工作人员的统称，在外延上包括公务员。
实证调查方法和调查对象说明
调查采用问卷调查和访谈相结合的方法。目前，研究公共服务动机的方式主要有两种：以问卷调查为主的直接测量和以需求或行为为主的间接测量。两种测量方式基本都是问卷调查，差别在于直接测量是直接询问调查对象的公共服务意愿或者公共服务动机。间接测量是通过激励偏好或者行为模式来推测调查对象的公共服务动机。笔者的调查以直接询问公共服务意愿的问卷调查为基础，同时在问卷中加入了部分激励偏好问题。
本项研究以中部某市党政干部为调研对象。选择中部某市的党政干部进行研究，主要基于以下考虑：一是该市地处我国中部，既是东部发达地区和西部欠发达地区的过渡地带，也是南北文化的汇集地带，在地理、经济和文化上具有代表性；二是北京大学公共服务动机调研组与中部某市有较好的合作关系，为在党政干部中调研提供了可操作性和便利性。此次调研共发放问卷1800份，回收有效问卷1680份，样本回收率为93.33%。其中较高回收率的保证源自90多人调研团队的倾心努力和当地领导和干部的有效配合。需要说明的是，PSM测量受环境和方式影响较为突出，因此，只有尽可能排除外在影响，才能保障调查数据的有效性。此外，公共服务动机会随着时间而变化，随着政府部门形象的改变而改变，并在政府不同部门的表现各异，这很难用分析的方法加以解决。⑫本项研究通过调整和审核调查问卷，确保不涉及个人信息，保证不记名；同时，调研成员以分组分时分部门的方式参与调查，将每个被调查对象分工落实到每个调研成员，在不影响不干预调研的基础上，确保回收率，以此来保证调研数据的可信度和有效度。
调查过程采取分层抽样的方法。调查采取分层抽样的方法，在市、县、乡三级进行了抽样，具体情况如下：
1.调查了市级有代表的事务性部门，包括财政局、工商局、公安局、广电局、国税局、环保局、教育局、旅游局、民政局、农业局、人社局、食药监局、水利局、统计局、市委办公室、卫生局16个政府部门，调查对象共500人，发放有效调查问卷500份，回收有效调查问卷458份。
2.调查了5个县（市）的事务性政府部门，设计时保证与市级相应政府部门相一致。这部分调查对象共1200人，发放有效调查问卷1170份，回收有效调查问卷1099份。
3.调查了6个乡镇的基层干部代表150人，发放有效调查问卷130份，回收有效调查问卷123份。
调查对象的人口统计学特征。通过整理调研对象的人口统计学数据，1680名有效问卷的人口统计变量的分布情况如表2所示。
从性别角度看，男性干部的数量为932人，女性干部的数量为739人，男女比例约为5:4。被调研干部的年龄分布上，50岁以上的干部数量较少，占比3.9%；20岁～30岁、31岁～40岁、41岁～50岁这三个年龄段的干部分布较平均，均占样本总数的30%左右。从干部的教育背景上看，调查对象呈现“两边尖中间宽”的特征，其中“硕士及以上”的党政干部仅占1.5%，反映出高学历人才在基层领域的缺乏状态。行政级别的分析上，县处级、乡科级、科员的比例分别为2.4%、13.6%、68.7%，体现了韦伯官僚制所描述的组织的“金字塔”特征。从服务公职年限的角度看，选择10年以内、11年～20年、21年～30年的干部分别占到34.1%、31.6%和22.9%，这与调查对象的年龄基本一致，而服务公职在30年以上的干部仅有4.7%。在政治面貌一项的选择上，党员、团员、民主党派和群众的比例分别为66%、11%、1.8%和17.6%，其中政治面貌为党员或团员的干部总数为1294人，占比77%，具有较大的比重；民主党派的比例较少，仅为1.8%，笔者认为这与调研单位的选择有一定的关系，因为调研单位多选择了政府事务性部门，而现实中民主党派在政府非事务性部门占比较大，如统战部，这对结果分析有一定的影响。
党政干部公共服务动机的测量维度
测量维度的设置，是公用服务动机测量的构成基础和关键要素，它直接决定着测量指标和题目的设计，目前，国际上广泛使用的测量问卷是佩里（Perry，1996）修订的四维度PSM测量表。而我国国内尚没有通用的测量问卷，但也有学者对佩里问卷进行了本土化的改造，如朱光楠等（2012）⑬通过验证性因子分析的方法，证实了公共服务动机的四维度结构基本符合我国国情，但对经典的公共服务动机24项量表进行了删减，改成了18项量表；李小华、董军（2012）⑭将PSM的测量维度改为五个，包括公共利益、造福社会、同情心、自我实现和政策制定。
基于既有研究，为了保证公共服务动机概念的测量具有信度和效度，本项研究采用了佩里（Perry）拟制的PSM测量表。该量表分为四个分析维度：制定公共政策的吸引力、对公用利益和公民责任的承诺、同情心和自我牺牲，包括24项测量题目。本研究《公共服务动机调查问卷》PSM调查问题共有52个，本项研究从52项测量条目中选出了与佩里24项量表对应的条目，设计为24个题目⑮。《公共服务动机调查问卷》中PSM题目均采纳了李克特量表，从1到5分别表示非常不同意、不同意、中立、同意和非常同意。因此，5代表具有最强的公共服务动机，1代表具有最弱的公共服务动机。问卷中，PSM2、PSM6、PSM10、PSM11、PSM16、PSM24、PSM27、PSM31、PSM40，这9个条目是反向问题，在进行统计学分析时，已将其反转（Reversed），使5代表强动机，以保证每道题目的一致性。
如上所述，结合调查问卷和佩里的测量表，本研究公共服务动机的四维度和对应条目情况是：“制定公共政策的吸引力”维度包括PSM11R、PSM27R、PSM31R3个题目，“对公共利益和公民责任的承诺”维度包括PSM16R、PSM23、PSM39、PSM30、PSM345个题目，“同情心”维度包括PSM4、PSM3、PSM13、PSM2R、PSM8、PSM24R、PSM40R、PSM10R8个题目，“自我牺牲”维度包括PSM6R、PSM9、PSM12、PSM1、PSM17、PSM26、PSM19、PSM58个题目。本文所采用具体的PSM分析维度及条目内容如表3所示。
表1
表2
表3
中部某市党政干部公共服务动机人口统计学分析
人口统计学视角下的公共服务动机分析，是对作为调查对象的公职人员个人特征的分析。目前，国内外公共服务动机的研究越来越重视对调查对象个人特征的研究，并将其视为公共服务动机重要的影响因素。在调查公民道德承诺的驱动因素时，佩里（Perry，2008）以“每日一点灯光奖”和“总统社区志愿者奖”获得者为研究对象，进行了个人公共服务动机水平的影响因素调查。结果显示，家庭的社会化过程直接或间接地通过志愿服务这一中介因素影响着公共服务动机。⑯我国学者吴旭红（2012）指出：“事实上，关于公共服务动机的前因和影响因素已经得到了学术界的重视，一些学者通过实证调查也确认了许多影响公共服务动机的因素。通过文献的梳理，以下五个因素是学者比较关注的：家庭背景、性别、教育、工作特征和组织环境。”⑰
在本项研究中，人口统计学意义上的分析的价值主要体现在两个方面：一是把调查对象的个人特征设置为公共服务动机的影响因素，以利于更好地理解和分析调查对象的公共服务动机。比如对调查对象性别的分析，细化了不同性别干部的公共服务动机特点，把握男性和女性之间的特点差异和能力差异，从而使公共服务动机的分析更加细致、深入、准确和全面。二是对于调查对象个人特征的分析，为党政干部管理制度改革研究提供新的视角，以利于更加有针对性地提出改革和完善我国的党政干部管理制度的政策建议。比如，对是否为中国共产党员的分析上，研究发现党员和非党员的公共服务动机有较大差异，这无疑为形成和论证干部管理制度的改革建议提供了可靠的差异性基础。
笔者梳理调查问卷中第一部分，将人口统计学分析的具体要素归纳为七个方面：性别、年龄、教育背景、在哪一级政府部门工作、行政级别、服务公职年限、是否为中国共产党党员。通过SPSS软件，将这七个方面与公共服务动机作相关分析和回归分析⑱，以求深入探讨个人特征与公共服务动机的关系。
如表4统计显示，性别与公共服务动机的相关程度较弱，仅与“自我牺牲”维度具有显著正相关，表示女性比男性干部具有更高的“自我牺牲”精神。个人特征与公共服务动机显著相关的要素主要有年龄、教育背景、行政级别、政治面貌。其中相关关系最为显著的是教育背景，教育背景与“制定公共政策的吸引力”“对公共利益和公民责任的承诺”“同情心”“自我牺牲”四维度的相关系数分别为0.062、0.051、0.172、0.075，与公共服务动机的相关系数为0.113，呈显著正相关关系，表示随着教育水平的提高，干部的公共服务动机具有显著相关性，动机也较高。从行政级别的视角看，从科员、乡科级到县处级、厅局级呈现出不同的公共服务动机。行政级别与公共服务动机、“制定公共政策的吸引力”和“自我牺牲”呈统计学的显著相关关系（系数分别为0.097、0.094、0.081），表示行政级别的高低与公共服务动机的强弱呈显著相关关系。年龄特征与“制定公共政策的吸引力”“对公共利益和公民责任的承诺”呈显著的负相关关系（系数为-0.63、-0.67），与“自我牺牲”呈正相关关系（系数0.62），体现出年龄较大的干部对制定政策和对公共利益和公民责任承诺的动机有所下降，但具有较高的自我牺牲精神。
政治面貌一项反映出党员与非党员之间的公共服务动机差异。表格显示，政治面貌与公共服务动机和“自我牺牲”在95%的置信水平上呈显著正相关，表示党员比非党员具有更高的公共服务动机和为公共事务做出奉献的特征。部门差异和服务公职的年限对公共服务动机也有影响，但程度比较弱，集中体现在“同情心”和“自我牺牲”精神上。
表4
如上所述，用数据分析个人特征与公共服务动机的相关关系更具直观性、更加精细化，努力避免研究的“朦胧化”。当然，统计学相关分析也有自身的局限性，需要进一步深入研究和探讨。通过归因分析有利于进一步探究个人特征与公共服务动机的因果关系，二者的具体变动情况如表5。
线性回归主要通过“回归”子菜单下的“线性”命令实现，“线性”命令主要用于拟合多元线性回归模型，它和“二元逻辑”命令式“回归”子菜单中使用频率最高的两个命令，因此线性回归模型在工业、制造业中得到广泛应用。⑲上述表格正是通过SPSS线性回归分析所得，是以性别、年龄、教育背景等个人特征要素为自变量，以干部公共服务动机（PSM）进行的统计分析。
如上表所示，性别与公共服务动机的回归系数为0.046，表示在控制了年龄、教育背景、政府部门等因素后，在99.9%的置信水平下，回归系数小于0.05，性别对干部公共服务动机有显著线性影响。
表5
行政级别一项的回归系数为0.004，统计上对公共服务动机在99.99%的置信水平下有显著影响。表示行政级别的变化引起了公共服务动机的显著变化，结合表4中的相关分析，证明行政级别的增高显著引起了公共服务动机的加强。且标准化回归系数的绝对值最高，表明行政级别在各要素中与公共服务动机的线性关系最强。通俗点说，这可以理解为“职务越高、觉悟越高、提供公共服务的动机也越高”。
是否为中共党员的政治面貌问题，对公共服务动机的影响最为显著，在0.001的水平上显著相关。从统计学上讲，在99.99%的置信水平下，党员的公共服务动机显著高于非党员。这为把握影响公共服务动机的前提因素提供了具体客观的数据基础。
年龄、教育背景、服务公职年限等对公共服务动机的归因分析，在统计学上并不显著。
表6
表6表明，在控制了其他自变量后，在95%的置信水平上，对“制定公共政策的吸引力”具有显著影响的是性别和行政级别；对“对公共利益和公民责任的承诺”具有显著影响的是性别和政治面貌；对“同情心”有显著影响的是教育背景；而对“自我奉献”有显著影响的是性别。
通过以上对党政干部的个人特征和公共服务动机的相关分析和归因分析，可见性别、年龄、教育背景、在哪一级政府部门工作、行政级别、服务公职年限、是否为党员七个人口统计学要素与公共服务动机及其四个子维度的关系，这种相关性为综合应用PSM数据和研究干部管理制度提供了分析基础。
中部某市党政干部公共服务动机调查结果
基于调查，笔者统计分析调研结果的基本思路是：按照四个维度，在SPSS软件中将每个维度的题目进行合并，得出每个维度的分数。如“同情心”维度的得分为X（X在1到5之间取值），X的得分数值为八个条目得分的平均值，统计分析的公式为：
X=（PSM4+PSM3+PSM13+PSM2R+PSM8+PSM24R+PSM40R+PSM10R）/8。计算出四维度的分数后，将四个维度得分进行算术平均，即可统计出公共服务动机的得分，其中公式为:
PSM得分=（“制定公共政策的吸引力”得分+“对公共利益和公民责任的承诺”得分+“同情心”得分+“自我牺牲”得分）/4
通过SPSS软件对中部某市1680份有效调查问卷的统计分析，得出了各个维度的得分和公共服务动机的整体得分，结果如表7所示。
如表所示，中部某市党政干部的公共服务动机的极小值为2分、极大值为4.94分，均值为3.76分（满分为5分），显示被调研的党政干部具有较高的公共服务动机。具体到PSM的四个维度上，按照均值的高低排列为：对公共利益和公民责任的承诺3.94分、同情心3.86分、自我牺牲3.85分、制定公共政策的吸引力3.38分。数据显示，中部某市党政干部PSM的四个维度的得分均处在较高水平上，更加具体地凸显出干部具有的高PSM的情况。
表7
调研数据显示：1680名被调查的公职人员的公共服务动机PSM的得分多分布在3分到4.5分中间，接近90%的被调查对象的得分在3分以上。
通过每一个PSM条目对中部某市干部的PSM进一步分析发现，得分在4分以上的PSM条目有9个，分别是PSM4（4.42分）、PSM3（4.3分）、PSM13（4.25分）、PSM2R（4.23分）、PSM17（4.23分）、PSM39（4.19分）、PSM5（4.11分）、PSM12（4.05分）、PSM8（4.03分）；得分在3分以上的PSM条目包括PSM30、PSM34等14个；而得分在3分以下的PSM条目只有PSM24R，即“那些处于困境但又不肯自救的人，不值得我帮助”的反向条目。各条目得分由高到低的排序情况，如表8所示。由此可见，得分在3.5分以上的PSM条目占总条目的79.17%，而得分在3.75分以上的PSM条目占总条目的66.67%，进一步充分证明了中部某市党政干部整体具有较高的公共服务动机。
表8
对于中部某市党政干部公共服务动机的调查及其分析显示，我国党政干部整体上公共服务动机程度较高，具备为人民服务的思想觉悟和价值取向。因此，按照全面从严治党的要求，我国的党政干部管理制度应该进一步设置和完善激发和提升党政干部公共服务动机的体制机制，使干部持续有效地“为人民服务”，遵循制度机理提升治理能力和供给公共服务的效率。另一方面，调查和分析也显示，既有党政干部管理的体制机制在一定程度上影响甚至削弱干部的公共服务动机，特别是工资福利制度、晋升制度、考核制度等党政干部具体的管理制度中存在的“党政干部对现有工资制度的整体满意度低，严重削弱了其公共服务动机”“现有晋升频率低，严重影响了党政干部的公共服务动机”“干部考核内容和方式不完善，造成负向激励”等制度问题，在实践中往往成为提升和激励干部公共服务动机的负面因素。正因为如此，按照全面从严治党的要求，应该在党纪党规方面进一步全面完善和从严要求，推进制度全面改革和完善，靠制度来全面规范、保障和提升我国党政干部的公共服务动机。在党政干部管理制度全面完善的路径选择上，需要全面关注制度的惩戒和激励两方面功能，从而切实依靠全面完善的制度来保障干部队伍健康发展和高效运行，强化和提升其治理能力，不断推进全面从严治党的战略部署切实落实。
文章原标题为：原载于《人民论坛·理论前沿》2017年4月上，编辑时有删减。
本期编辑：吉先生