网约车治理政策的制定过程分析 : 冲击、支持与合作思维

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作者简介：

谢新水，教授，首都师范大学管理学院副院长,研究方向：合作治理理论。

20世纪80年代以来，人类社会步入了全球化、后工业化进程之中，高度复杂性和高度不确定性成为这个时期公共问题的重要特征。尽管我国政府已经提出了创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的理念；“互联网+”已成为我国经济社会发展的新驱动力，但是，网约车作为全球化过程中出现的新经济业态，对随计划经济时代发展而来的传统租车市场的冲击所引发的治理难题，不但给政策制定者带来了困境，而且给市场、学界、利益主体和社会认识带来了分歧。整个社会都面临一个如何看待这一新兴产业，如何看待它与出租车监管市场的竞争，如何界定信息社会网约车市场的规制尺度，如何判断网约车的共享经济属性等诸多难题；此外，政策制定者还面临传统出租车市场、学界、网约车平台公司和民众需求等各种压力……尽管政策制定过程艰难，但《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），提出了“促进巡游出租汽车转型升级，规范网络预约出租汽车经营，推进两种业态融合发展”的战略，顺利地解决了这些难题。

目前而言，共享经济研究已经成为学术界的热点。经济学对共享经济的形成、发展及其社会影响做过深入研究；法学界大都是对规制共享经济等法律问题进行探讨；组织学则着眼于研究共享经济中的“平台”组织及其组织行为，等等。然而，对于公共管理研究者而言，一种新经济业态的出现就是一个新的治理问题对出现。只有在治理层面清楚界定了共享经济的性质；或者说，只有在政策制定思维层面，深入分析了政府在处理新经济业态过程中体现了何种新思维，才能更好地给世界各国治理共享经济提供参考。因此，本文主要关注网约车政策的制定过程并希望探究以下三个方面的问题：其一，在我国，网约车对传统出租车市场造成了什么样的冲击？其二，在大多数国家对网约车不予支持的境况下，为什么我国的网约车能够得到市场和政策的支持？其三，从既有政策之中，是否可以看到新治理思维的出现，这些新治理思维来源于哪里

一、网约车对传统出租车的三重冲击

信息技术正在快速改变着全球的经济社会和文化并因此影响人们的生活方式。2010年伊始，以“优步”为代表的网约车以互联网技术为基础，打造了新出租车服务方式，并随着信息、经济、技术和产业的全球化在全球范围内迅速发展，与此同时，这一新的出租车业态对政府、市场和社会生活方式进行了快速的“洗脑”，最终在市场层面对传统出租车领域带来了巨大冲击。毫无疑问，作为一个新经济业态，在面对被系统规制也就是被保护的出租车行业时，网约车发展壮大的过程，肯定不会是一个自然成长的过程，它要争取市场空间就要直接触及19世纪初形成的出租车管制政策，并与之直接冲突，贴身厮杀……在我国，虽然网约车发展的时间较短，但是这一新业态一开始就“野蛮”生长，如滴滴出行虽然2012年才开始上线，然而，在2014年开始与微信合作后，由于获得了支付的便利并因此得到了市场信任，在短短2年时间内，它运用资本垫底，以价格和利益来刺激消费者，采取多种方式吸引网约车司机和车辆加入，从而很快就成为国内很有影响力的网约车出租平台。不可避免，在这个过程中，网约车与传统出租车行业及其政策开始博弈，我们可以看到，这一博弈带来了三重冲击。

（一）洗白“黑车”。

在法律层面，“黑车”是逃离出租车政策监管的产物，是指没有在交通运输管理部门办理任何相关手续、没有领取营运牌证而以有偿服务实施运营的车辆。在法律层面，“黑车”是不合法的，然而，在现实生活中，由于受出租车市场利润的吸引，“黑车”大量出现，它通过“趴伏”、培养熟客、团伙经营和低于出租车价格等多种方式深度侵入出租车市场。“黑车”的出现，可以视为市场对正规出租车歧视性进入壁垒的修正，其存在满足了一定的交通需求，但是，“黑车”直接违反了出租车管制政策，成为了我国社会治理的难题。有报道称，2006年北京的“黑车”“超过了10万辆，如果加上黑公交和偏远地区的黑出租，恐怕20万俩都不止。在2009年，陕西省集中打击“黑车”，仅榆林的打黑专项整治行动就查扣“黑车”1800余辆，黑出租1300辆，黑摩的1250辆……黑车不断的涌入市场，在某种程度上，这也表明了我国管制“黑车”的方式及成效都不太好。当然，为维护传统出租车规制政策及其市场的合法性，政府必须对其严厉管控，因此，在我国的很多地方，特别是一些大城市，打击”黑车”的标语随处可见。

在很多地方，“黑车”被宣传为威胁人们生命，影响社会秩序的不良因素符号，也是一部分“人性之恶”的代名词，很多“黑车”案件也证明了这一点。但是，在消费领域，因为打车难，很多人不拒绝“黑车”，因此“黑车”监管成为尴尬的社会问题。为制止扰乱出租行业秩序的非法行为，维护法律尊严并保护法律规制下的出租车市场，一些大城市甚至出现了“钓鱼”执法的案列。在博弈过程中，执法部门为了提高打击“黑车”的积极性，允许将罚款收入按照一定比例用于奖励执法人员，这很难说没有刺激执法者的自利性；就治理效果而言，“黑车”管而不治反而野蛮生长的问题现引起了多方面的关注，但改革举步维艰。然而，网约车的出现使“黑车”问题发生了巨大的变化。2014年7月8日，快的推出“一号专车”，国内首家网约车平台出现；然后，易到用车和滴滴打车相继出现……网约车平台企业作为新兴出租行业的出现，它们通过补贴、低价等方式推广平台，“黑车”纷纷加入，并快速吸引了大量私家车主，有组织地购置的高档车辆加入而来运营获利……因此，我国治理“黑车”的被动局面更加复杂，可以说，网约车在以一种新的方式悄悄洗白“黑车”。毫无疑问，这一局面的出现对我国传统出租车行业及其管制政策，产生了新的比“黑车”更严重的冲击。因此，在一些地方，传统出租车行业甚至以罢工或与网约车公开对峙来反对；对政府而言，对“黑车”的监管治理遭到了更大挑战，而且网约车又带来了了新的难题。

（二）冲击监管政策。

我国出租车行业一直实行三位一体的监管，即实行特许经营，有数量管制；实行政府定价，有运价管制；实行统一标准，有质量管制，而且这些管制有不同层面系统性的法律或规章的保障。2000年，国务院办公厅在《关于切实加强出租汽车行业管理问题的通知》中明确规定：“地方各级出租汽车管理机构要通过对出租汽车运营规模的总量控制，提高出租汽车运营效率”“要根据城市公共客运交通规划，调控行业发展规模，严格市场准入制度”。交通部《道路运输条例》第64条规定：“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得2倍以上10倍以下的罚款……”，也正是这些政策保证了传统出租车行业的有序发展，与此相关联的是，在这种管制环境中，网约车必须寻找现有管制政策的缝隙。为了突破监管约束，网约车平台通过组合方式破解监管之局：即通过将私家车挂靠在租赁公司门下、通过劳务派遣公司雇佣车主；网约车平台公司、劳务派遣公司、司机和汽车租赁公司共同签订“四方协议”，从而形成了貌似合法的出租业务。不难发现，网约车是采取多元主体的“合作方式”来规避既有法律对单一运营主体的严厉管制。

诚然，网约车平台迅速聚集无出租牌照车辆快速进入被政府监管的传统出租车行业，直接冲击了政府的监管体制和监管边界，同样也考验着政府的监管能力；这种冲击直接指向了现有出租车监管政策的合法性，基于合法性的冲击直接触及了政府对传统出租车的管制基础，毫无疑问，对这一问题的解决考验着政府的执法能力；当然，对政府的规制政策而言，这是一个危险信号。在政府系统以外的主体看来，这一信号暴露的是政府对传统出租车监管的体制漏洞。如果政府任凭这一现象迅速扩散，那么，受冲击和受影响的是政府权威。所以，一方面，网约车的市场狂欢给传统出租车行业带来了或多或少的悲观与绝望；另一方面，为了维护市场秩序，体现政府执政能力，政府必须对其既有的合法监管体制进行多方面的积极维护。从而，从2014年下半年开始，政府与网约车公司的纷争不断，北京、广州、上海、成都等大城市都针对“网约车”开展了执法行动；2015年4月7日，“优步”专车被北京市交通执法总队开出罚单并暂时扣押；同时，“专车第一案”在济南市中区人民法院开庭……网约车对监管政策的冲击到了“硬碰硬”的程度。

（三）撕裂价格规制。

如前所述，网约车作为一个新兴行业试图立足并崛起于传统出租车市场所面临的困难很多，不但要面对面与有法律支持的传统出租车行业竞争，要突破政府管制边界，而且更为重要的是要培养市场竞争力。从内因来看，网约车的竞争力来源于其所创造的创新商业模式：“互联网+”环境下的商业创新模式。这一创新模式包括产品和服务、营销、信息对称、企业价值链等不同于传统出租车行业的核心模式。我们认为，这一创新模式的主要特征和力量之源是合作，也就是人力资源、闲置车辆资源、资本和信息技术的深度合作，基于合作形成的价值链和商业模式是网约车崛起和发展的关键。但是，对于市场竞争而言，仅有商业模式创新是不够的，因为消费者最敏感的是市场价格和服务质量，网约车司机最敏感的是收入，所以，价格冲击成为网约车冲击传统管制市场“痛点”。

网约车是从这一市场“痛点”开始冲锋的。根据2015年5月14日《北京日报》的报道：以目前“滴滴快车”方面公布的全国8座城市的计价情况来看，里程费用除广州、杭州外，均保持在1.3元到1.99元之间，而计时费用则在0.2元/分钟到0.35元/分钟之间，大大低于目前汽车运输行业的普遍价格。根据北京白天出租车里程费用，3公里内13元、3公里到15公里为2.3元/公里、15公里以上3.45元/公里，“滴滴快车”在北京的1.5元/公里价格大大低于市场上普通出租车的营运价格。滴滴还用“打个车去遛狗，不是我太懒，是滴滴快车太便宜”这样的广告语来煽动市场。为了吸引司机加入，网约车还通过补助司机接单返点、送券、第一次打车免费等方式来刺激市场，开展“烧钱“大战……由于传统出租车市场实施的是政府指导价，此外，传统出租车还需要承担出租车公司的“份子钱”，况且，出租车公司也不会因此增加补贴，从而，在价格战方面没有任何优势。所以，网约车所采取的价格冲击竞争方式对占领市场而言是实打实的管用，它对传统出租车市场和政府监管政策的冲击巨大。

总体看来，一方面，信息技术翻越了政府的管制之门，有力地冲击了蔓延近两个世纪受管制和受照顾的出租车行业；另一方面，网约车新兴市场和市民对传统出租车市场的管制政策和管制方式不予“不理会”，这就形成了巨大矛盾。对于这些冲击，传统出租车以罢工方式来“要挟”政府……如何管理网约车成为一个白热化的问题。就整个世界来看，近几年有关网约车国内外的诉讼案有几百宗，这也说明政府难以容忍网约车带来的监管冲击。因此，对“网约车”、传统出租车和政府而言，是找一条和平解决之道还是只依赖法律来维持现有制度的合法性，就取决于以理论为和执政理念为基础的话语力量。

二、支持网约车发展的话语力量

网约车通过各种方式开展市场竞争，展现了巨大力量，对传统出租车行业造成了巨大冲击，传统市场被无情分割，政府管制被不断冲击……由于对旧有秩序的影响太大，世界各国包括日本、英国和美国的大部分地区，都未能对网约车进入出租车行业给予合法性支持。但是，在我国，政府最终形成了传统出租车和网约车融合发展的政策，那么，是什么力量成为了政策制定者的支持力量呢？我们推断，网约车的发展获得了四重话语的支持。

（一）产业结构理论话语的支持。

产业结构理论影响国家的产业政策。20世纪30年代后以梅森（Mason）和贝恩（J. Bain）为代表的传统产业结构理论即结构主义的产业组织理论，建立了完整的SCP分析框架，其中Structure表示市场结构，Conduct表示市场行为，Performance表示市场绩效。80年代后，泰勒尔、克瑞普斯等人将博弈论引入，使产业组织理论从重视产业结构到关注市场行为。根据新产业结构理论来分析，传统出租车行业多受诟病。其一，封闭的市场结构，很多城市的出租车数量近二十年大体不变，不能满足因城市人口增长所带来的打车需求。如1996年北京有出租汽车6.7万辆，近20年不增，但是人口几乎增长了一倍。其二，打车难、拒载等问题越来越多，表明了传统出租车有一些习惯性的不良行为，从而改革出租车行业，解决“打车难”问题几乎就成了改革这一行业的最大呼声。其三，市场绩效较差，出租车司机、乘客和政府对这一产业发展状况都表现了不同程度的不满。因此，在很多城市，改善出租车行业的产业结构成为政府改革的主题。尽管，我国多次出台了改革出租车行业的政策，然而，由于管制模式的局限，这些改变难以改变传统出租车的产业结构。我们认为，正是对传统出租车产业结构的批评与政府改革的努力，为网约车的生存和发展提供的包容环境打下了基础。因此，《指导意见》将“改革创新”作为推进出租汽车行业健康发展的原则，明确表示要“抓住实施“互联网+”行动的有利时机，坚持问题导向，促进巡游出租汽车转型升级……”。

（二）市场竞争理论话语的支持。

竞争是人类社会发展的动力之一。工业社会是一个竞争社会，竞争文化是工业文明的基础，以竞争促发展是市场基本的发展思维。经济领域的竞争是指依靠与市场经济相联系的生产条件和销售条件，以获得最大利益而斗争；根本动力都在于“优胜劣汰”。1940年美国经济学家克拉克提出了有效竞争理论，希望在充分利用规模经济的同时保持有竞争活力的产业组织状态；20世纪70年代末到80年代初威廉．鲍莫尔提出了可竞争市场理论。可竞争市场是指来自潜在进入者的压力，对现有厂商行为施加了很强约束的那些市场。在这一市场上，不存在严重的进入障碍。竞争是市场经济不可或缺的特征，保护竞争是市场的基本逻辑也是市场配置资源的关键手段。竞争理论要求人们通过维护市场的自由竞争来减少人为因素对企业活力制约的影响。如果说出租车管理是一个世界性治理难题，那是因为自古以来它一直就是一个被全面规制市场，从而也就成为了一个坚硬而脆弱的市场，本质上却是一个竞争不足的市场。

由于缺乏有效竞争，传统出租车市场显示出很大的负面性。其一，市场机制难以发挥作用，行业不稳定，打车贵，打车难成为大城市的通病之一；“份子钱”是司机压力的心腹之患；其二，基于流动性所带来的非重复博弈给出租车行业带来了道德风险；其三，大量占用城市道路资源，而且车找人，信息单向，空载率高，有不经济性。近年来，尽管出租行业的政策在不断改善，服务规范和质量在不断提高，但管制方式没有多大变化，而且，出租车的政府指导价由于石油市场价格的震荡变化而成为老大难问题。因此，当网约车以一种新方式走入市场后，就成为了激发市场活力的“鲶鱼”，受到了社会的极大关注，政府亦是如此。因此，根据让市场发挥资源配置的基础性作用的策略，政府希望“努力构建多样化、差异化出行服务体系”，希望通过有效竞争市场来活跃这一沉闷的传统市场，摆脱行业旧貌。有研究者也指出，我国在全国层次上承认网约车的合法性，走在了世界的前面。网约车出现后，在传统出租业内难以解决的经营权、价格等问题，因外部冲击使得内部改革出现了新契机；只要充分发挥市场配置资源的作用，网约车与传统巡游出租车就可以融合发展。可见，利用新技术和新业态来维护出租车市场的有效竞争的看法在很大程度上取得了社会认同。

（三）新兴市场规制理论话语的支持。

政府失灵和市场失灵是社会发展过程中的正常现象，这一现象体现的是计划和市场的非完美性，因此，规制理论试图对市场失灵开展纠正。从理论发展来看，市场规制理论包括市场规制的公共利益理论、市场规制俘虏理论和新兴市场规制理论。其中，市场规制的公共利益理论假设市场因脆弱而失灵，为保护公共利益，政府需要对市场进行规制；市场规制俘虏理论批评的是政府失灵的问题。起初，新兴市场规制理论中的寻租理论、可竞争市场理论和激励性规制理论，同样对政府规制进行了批评和矫正，但效果不佳；信息社会来临以后，这一理论希望解决政府对企业规制时信息不对称问题，因此，为了制定有效的规制策略，新兴市场规制理论必须尽可能地利用企业的经营信息，即所谓的“算法规制”，从而能使监管者采用更加顺其自然的方法，直到数据告诉他们需要采取行动”。据统计，北京传统出租车行业现有驾驶员10万余人，企业各类管理人员7000余名，出租车企业的“份子钱”和管理成本就难以彻底了解，更何况有效管理出租车行业还有更深的体制改革难题呢；因此，对于传统出租车市场而言，政府的规制效率大多数是受批评的，尽管政府采取多种方式包括价格听证、油价补贴等方式来引导出租车行业健康发展，希望得到社会认同，但这些改革举措的效率都不高，并屡受社会质疑和批评。我们认为，网约车企业出现后，政府可以通过平台接入了解网约车企业的运行信息，了解行业运行情况，得知该行业的社会评价。可见，这一信息化管理方式会加大信息对称，从而有力地提高了政府支持网约车进入传统出租车市场的兴趣。

很多研究者认为，无论中外的政府，在出租车监管中都拥有了巨大的利益。然而，2016年两会期间，交通部长杨传堂表示：对于出租车的供给侧改革，要坚持充分考虑各方意见，统筹兼顾各方利益，取得改革最大的公约数。政府部门在改革中自身是没有任何利益的，也不存在与民争利的问题……这表明了我国政府改革传统出租车行业的决心。由于有政治体制的优势，因此，我国更容易认可建立在信息对称理论基础上的新兴市场规制理论，从而为网约车发展提供了空间。这从《指导意见》所提出的“要建立政府牵头、部门参与、条块联动的联合监督执法机制和联合惩戒退出机制，建立完善监管平台，强化全过程监管”等措施中可见一斑。

（四）共享经济政策理论话语的支持。

1978年，《美国行为科学家》提出了“协同消费”的经济模式的概念。近年来，共享经济理论开始火热发展。有研究者指出：共享经济指的是组织或者个人利用互联网平台等现代信息技术，将闲置资源有偿(或者无偿) 转让其使用权给他人或者组织，以获得一定物质或者非物质性回报，从而满足多元化需求的一种现代经济范式。也有学者提出，与其说共享经济是一种规范，它更像是另一种形式的市场。斯特凡尼则指出，在牛津字典中没有共享经济的定义。他从价值的角度提出的定义是：共享经济的价值在于能使社会团体通过互联网利用未充分利用的资本，进而减少对这类资本所有权的需求。有研究者指出：互联网“专车”是一种出现较早、比较成功的共享经济模式，这一新的经济模式不但将颠覆出租汽车行业的垄断基础——经营权；而且，共享经济将颠覆人们对“专车”的非实体性指责。在治理设计层面，执政党提出的创新、协调、开放、绿色、共享五大发展理念为支持共享经济发展提供了政治空间；同样，我国政府提出的“互联网+”条件下经济发展模式，有为共享经济发展提供了政策空间。

2015年，《政府工作报告》首次明确阐述了“互联网 + ”对中国社会和经济发展的重要价值；同年7月，《国务院关于积极推进对“互联网 + ”行动的指导意见》指出，到2025年，网络化、智能化、服务化、协同化的“互联网＋”产业生态体系基本完善，“互联网＋”新经济形态初步形成，“互联网＋”成为经济社会创新发展的重要驱动力量。此外，还提出要坚持开放共享原则，破除行业壁垒，营造开放包容的发展环境，将互联网作为生产生活要素共享的重要平台，最大限度优化资源配置，加快形成以开放、共享为特征的经济社会运行新模式。正是国家对“互联网+”条件下共享经济发展的充分肯定，网约车的发展才获得了足够的政治空间和政策空间。尽管，在网约车政策的制定过程中，网约车是否具有共享经济的性质还存在不同意见。

有专家指出：“互联网运营商的确‘共享’了乘客的大量个人信息，而乘客对运营商几乎一无所知，这是完全不公平、不对等的交易，与普通人心目中的‘共享’几乎南辕北撤”；也有研究者指出，默许大量私家车、“黑车”随意接入平台，不向国家纳税，却向接入的车辆变相收取“份子钱”……自我标榜的“共享经济”变成了“分摊经济”，即更广大的公众要为少数享受“专车”或“快车”服务的人分担由此带来的拥堵成本、环境污染成本，甚至参与其中的驾驶员的收入也被稀释降低。可见，社会在对网约车是否具有共享经济的属性上的认可是不统一的；但是，网约车的共享经济属性最终得到了政府的认可。进一步说来，在政策博弈的过程中，共享发展理念和共享经济理论对网约车政策的支持是直接而具有决定性。

我们认为，正是因为在四重理论的支持下，特别是我国五大发展理念和“互联网+”发展战略的指导下，网约车得到了新的发展空间。2016年5月，上海交通厅宣布与滴滴开始合作，7月《指导意见》出台，从而为网约车和出租车的融合发展指明了方向；10月上海颁发了第一张网约车牌照；交通部发布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》，网约车的合法性得到了法律认可，网约车的发展得到了规范，从而准公共交通领域的冲突得到了消解，其秩序得到了有效维护。至少在一段时间内，网约车和传统巡游出租车的直接冲突得到了政策化解。网约车发展所得到的政策支持，证明了我国在新经济发展业态方面顺应了时代潮流。

三、网约车政策制定过程中的合作治理思维

在经济全球化的过程中，网约车的出现是一种全球现象，对新出现的网约车如何进行有效治理同样也是全球绝大多数政府所要面对的新问题。当然，能否有效治理这种新经济业态，更需要治理智慧。然而，“从全球视角来看，无论是美国还是欧盟内部，共享经济的合法性都存在一定争议，仅得到了部分地区的承认。中国此次在全国的层次上来承认网约车的合法性，走在了世界的前面”。从治理层面来看，在西方民主政治环境下，西方国家的政府在网约车治理与发展的问题上出现了分歧，一些国家局部限制或者全面抵制网约车发展，在特定时空和特定环境中做出了约束新经济业态发展的决策，体现了的是治理思维上的保守主义。尽管，抵制和限制网约车发展在不同的国家有不同的历史、文化、经济和政治缘由，而且这些缘由对不同国家或地区来说也是不一样的，无论如何，最终体现的还是治理思维的差异，是基于治理思维差异的政治生态影响了网约车的治理政策。简单而言，西方国家基于权力分立的竞争性治理思维是阻碍网约车等新经济业态发展的主要原因。而在我国，尽管网约车政策的制定过程比较复杂，政策制定过程中也存在多重利益主体的博弈，然而，在这一过程中，网约车政策的反对者和支持者，公共利益的维护者与私人利益主张者之间的分歧和冲突都得到了充分体现；从政策效果来看，在各种力量的博弈和理解之后，新政策不但基本解决了新旧业态之间的冲突，促进了巡游出租车的管理创新，而且规范了网约车市场的秩序，最终形成了巡游车和网约车融合发展的新格局。

我们认为，这一结果的形成是由于我国政府在社会治理上有着不同于西方国家的合作治理思维；而合作治理思维既来源于对合作时代的把握，又来源于我国政府的建设目标和公共产品生产方式的变化。

第一，合作治理思维来源于对合作时代主题的把握。

我们知道，人类已经进入了全球化和后工业化发展时期，在这样一个历史时期，人类正逐步迈入了一个新的社会类型：合作的社会；这是全人类发展共同的时代环境。尽管，在局部地区，全球依然存在激烈的冲突和竞争，但在发展趋势上，合作已经成为时代潮流。这一时代潮流将逐步体现在国家治理、社会发展、文化建设、交往模式和生活方式当中。相比于其他西方国家，我国对时代发展趋势的把握相对准确、及时、清晰和果断。

2007年，党的十七大报告指出：和平与发展仍然是时代主题，求和平、谋发展、促合作已经成为不可阻挡的时代潮流。我国执政党对时代主题的判断，其实就是政府政策制定的思想指导和宏观依据。从而，在社会治理实践过程中，为政府、社会和人们合作思维的培养指明了正确的方向，树立了良好的执政理念和治理理念。2017年，即10年之后，习近平在在世界经济论坛年会发表了题为《共担时代责任共促全球发展》的主旨演讲，提出了“坚持协同联动，打造开放共赢的合作模式”，合作思想也再一次得以推广，在全球各国中产生了积极影响。执政党对合作时代主题的把握及其战略理念的提出，不仅会影响我国国际关系的发展理念，而且也影响我国政府的执政理念。也就是说，正是因为执政党全面深入认识了合作的时代潮流，因此，在国际关系的发展过程中和国家的治理过程中都会体现合作治理的理念；从在治理政策层面根据合作的时代主题做出的符合时代要求的决定。在这一大背景下，基于合作时代主题而制定的网约车治理政策必然蕴含着合作治理的思维。

第二，合作治理思维来源于建设服务型政府的目标。

建设服务型政府已经成为我国政府建设的重要目标。从公共产品层面来分析，服务型政府建设过程中，必然包含政府引导、社会参与，多元社会治理主体合作提供公共产品的行政行为模式。对于这一行为模式，我国学者大多用合作治理理论来进行解释。我们认为，在目前我国的发展和建设力量体系中，尽管市场配置资源的主导性作用在逐渐发挥，政府、市场、社会组织和公民合作治理的局面在逐渐形成；然而，在这个过程中，政府引导是主要动力，因此，这种以政府为主体的合作模式，本质上还是一种合作行政模式；正是在这种合作行政的模式下，政府发挥了促进不同主体合作提供公共产品的中心作用；这是服务型政府促进经济社会和谐发展中的重要任务。

正如张康之教授所指出的，从组织发展的层面来分析，我国建设服务型政府的目标包含了改造科层制组织，建设合作制组织的基础任务。也就是说，在服务型政府建设的过程中，新的经济业态的出现对政府体制会产生影响。具体而言，网约车等新经济业态结合互联网平台形成的平台型组织，正在逐步改变以等级、服从和控制为主的科层制组织，新经济业态所形成的新组织形态将促使科层制组织发生重要变化；一种新的组织形式——合作制组织正在慢慢形成。由于合作制组织是非控制导向的，而是把组织的全部资源和能力都调动起来去承担任务和实现其功能；与之相适应，在公共产品的提供方式上，服务型政府需要调动各种社会资源来开展社会治理，通过合作方式来提高公共服务质量，从而更好地维护和实现公共利益。在服务型政府建设的目标下，就我国准公共交通产品的提供而言，改革传统出租车行业，引进网约车来改进准公共产品，就成为一种有效的方式。所以，在服务型政府建设的大背景下来制定的网约车治理的政策，自然会体现合作治理的思维；这是社会治理的现实逻辑。

第三，合作治理思维来源于对合作生产模式的认可。

出租车服务是受雇于运输中满足特定个体和团体特殊位移需要的服务方式，介于私人交通和公共交通之间，可以算是“准公共交通”。在政策制定过程中，我国政府的基本共识是将其作为“准公共交通”，即公共交通的补充。《指导意见》指出：“出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务”。我们认为，政府将出租车行业作为准公共交通行业是合理的，因为出租车行业是一个需要政府支持、社会合作和公众参与的综合性行业；是一个可以而且必须由多元主体共同协作生产的行业。可以看到，传统巡游出租车就是政府、企业和个人协作生产的行业。我国的传统出租车行业所形成的也是一个基于利益而协作生产的模式。在这一模式中，私人利益是协作的动力也是协作的阻力，基于私人利益的协作是传统出租车行业规制的前提，也是传统出租车无法随着社会发展而进一步发展的原因。

网约车以互联网为平台来整合和共享资源，依托资本和技术开路，通过开放、创新方式，基于市场需求和有效供给提供准公共交通服务，这是一种新的提供准公共产品的方式。作为合作社会出现的新经济业态，其中包含着与传统出租车一样的基于利益动力协作的动力，如果不是这样，网约车就无法通过价格的方式来冲击市场，并因此影响社会和占领市场。然而，我们认为，目前信息技术引起了人类行为的新变化，这种新变化可能加速影响人类社会新的行为模式，即合作行为模式的形成。进一步而言，网约车提供准公共交通产品过程可以视为一个合作生产过程。它与传统出租车协作生产模式不同的是，各种主体在平台组织上主动聚集不同的资源，通过双向选择方式完成交易过程，以共享使用权的方式来提供出租车产品，这种新模式可以称为合作生产准公共交通产品的模式。《指导意见》认可了这一准公共产品生产模式并鼓励这一模式的发展。尽管，这一模式是在合作时代和我国服务型政府建设的目标下发展而来的，然而，这一新模式还处于发展初期，是否能够顺利发展，并成为一种以完善的准公共交通产品生产模式，还需要时间的经验。

总之，在全球化和后工业化过程中，信息技术带来的环境变化，社会问题的高度复杂性和高度不确定性，对工业社会而言是一种“元变化”，从而，人的行为模式、社会生产模式和社会治理模式都要随之发生深刻变化。在一个合作的时代，对时代主题的正确把握，对合作治理思维的正确运用，对公共领域合作生产模式的认可，是有效治理的关键。这一治理过程要求政府保持高度的灵活性、实践性，而且，合作治理主体要时刻关注从实践得来的经验和集体的智慧。不可忽略的是，在共享经济发展的过程中，由于政府、企业、社会组织和公民生产和供给公共产品的边界在慢慢融合，因此，根据合作治理思维解决社会问题就成为一种合理选择。

原载：《理论与改革》2017年第4期

本期编辑：宋渊