“结果导向”式政府绩效评估的前提性条件 ——突破我国政府绩效评估简单模仿窘境的路径

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作者简介：

尚虎平，苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师

    低效的管理是政府组织中的“慢性病”，它消耗着政府的公信力、侵蚀着政府的合法性。从世界范围的政府改革来看，各个国家除了通过权力制约获得民众支持、获得合法性之外，还通过不断展示政府的高绩效来获得公信力和合法性①。正因为如此，世界范围内才兴起了一股创建绩效型政府的热潮，它的标志就是对政府展开各种绩效评估工作。一时之间，有学者惊呼，社会已经发展到了离开评估就无法证明自身工作价值的阶段，在这种社会里，若不对政府工作展开绩效评估，似乎这项工作本身就不存在一样②。政府绩效评估在各国的扩散被学界形象地称之为“评估国”(Evaluation State)潮流。随着“评估国”的兴起，政府绩效评估已然成为了发达国家政府管理“工具箱”中的基本工具。③

　　目睹了“评估国”潮流在促进政府效率改进上的威力之后，我国在改革开放之后加大了对政府绩效评估引进、推广的力度。据中央纪委监察部绩效管理监察室统计，截至2012年年底，政府绩效评估已经扩展到了27个省(自治区、直辖市)的范围。④

　　然而，在政府绩效评估向全国各地普及的过程中，却引发了一系列问题。2017年1月17日，在辽宁省十二届人大第八次会议上，辽宁省省长陈求发在政府报告中坦诚地表示：“过去一个时期，经济发展思路一度背离中央的决策部署，背离党的实事求是思想路线，‘官出数字、数字出官’，导致经济数据含有水分。”“我们顶着面子上难看的压力，认真地挤压水分，2015年夯实了财政收据，2016年以来努力夯实其他经济数据”。⑤由“地方大员”公开出面承认政绩里面的“水分”，承认绩效评估中存在着“官出数字，数字出官”问题，这在全国还是首次，引起了巨大的轰动，成为了最近一段时期各类媒体竞相报道的社会热点事件。其实，这仅仅是我国地方政府贯彻绩效评估工作时出现的一系列问题中的一种，还有更多明显违背常理，违背经济社会发展规律的问题也频繁见诸报端杂志，比如，面子工程、形象工程、环境污染等。

　　之所以出现这一系列问题，就在于我国在引进国外政府绩效评估做法时，并未深究与之嵌套的前提条件，使得这种管理工具在使用中出现了系统性异化。要解决这种问题，就需要厘清我国各地政府绩效评估的共同性做法，找寻其中可能存在的共通性问题，以便有的放矢地解决问题。

我国各地政府绩效评估模式的共同性做法

　　我国政府绩效评估改革实践与其他领域的改革有类似之处，它也是由地方分散、自发发起的“地方先行”式改革。各个地方在自发推进绩效评估的过程中，参照、学习了不同的国度，形成了绩效评估“模式割据”的格局。⑥总体来看，这些模式主要分为纪委主管模式、财政部门主管模式、审计部门主管模式、人事部门主管模式、组织部门主管模式、本级政府直管模式、绩效考核办管理模式7类。为了探究不同类别政府绩效评估模式所具有的共同属性，笔者课题组收集了7种模式共74个实践案例(这些实践包括洛阳市绩效考核、杭州市绩效评估、新疆建设兵团绩效评估等⑦)，以“寻求最大公约数”的逻辑，梳理了每种模式的主要做法(关键流程)，形成了表1的结果。在这些模式中，除了人事部门主管模式与财政部门主管模式具有两种流程形式之外，其他的模式均由一种关键流程构成。

表1 我国当前政府绩效评估的主要模式及其关键流程

　　表1的获得基于“概括”逻辑展开，也就是说，我们仅仅抽取了每类实践案例中共同的、关键性的做法。虽然每个具体的案例实践在细节上可能有差异，但关键性做法是其“骨架性”环节、基础性环节，其他的细节要么是这些环节的落实步骤，要么是这些环节的次生环节。以管理学“关键点”的要求来看，这种提取“关键流程”的做法，基本上能够把握每类政府绩效评估的精神实质。

　　从当前对我国政府绩效评估的回溯研究来看，更多还停留在回顾政府绩效评估所历经的阶段，以及各阶段的主要形式上，这种回顾的思路主要着眼于不同政府之间、不同绩效评估模式之间的异质性，还缺乏从不同绩效评估模式之间的共同点出发来寻找普遍性做法的探索⑧。通过对表1的进一步概括，我们判断出了7类74个政府绩效评估实践的普遍性做法，它们在共同性上都“彻底”贯彻了绩效评估在西方政府兴起的价值追求——将它看成一种“结果导向”的管理工具，这就是管理学上所谓的“工具哲学”思维，其哲学逻辑是“结果好一切都好”。在这种实用哲学的指导下，我国各地共通性做法是将政府绩效评估作为一种“链式工具”，其背后的逻辑是，既然作为一种工具，就可以搬用西方国家的做法，如同将西方的一架梯子搬到中国来一样。在具体操作中，这种“链式工具”由6个依次继起的关键环节(Key-links)构成一个完整的“链条”，即(绩效信息)→行政目标分解→具体化为绩效指标体系(含赋权)→评估实施→绩效报告→评估结果使用→(绩效信息)(如图1所示)。其中，绩效信息是一个中介性、要素性质的环节，它渗透在绩效评估的每一个环节，是每个环节赖以展开的物质基础，也是一种资源性质的“信息流”。

图1 我国政府绩效评估的共同性“链式工具”

　　在实践“结果导向”的“链式工具”中，“行政目标分解”环节是我国各地推行的“目标管理”改革的延续。它继承了各地目标管理的优点，将特定政府的五年计划、年度计划细化为特定数量的政治、经济、社会、文化、生态目标，并根据计划所确定的优先顺序、重要程度列出目标实现的顺序，然后根据政府财政预算的实际情况、人力资源条件、物力资源条件等，确定出关键性绩效目标(Key performance objectives)，将其作为政府提供公共服务、推进公共管理的着力方向。“具体化为绩效指标”环节是实现工具哲学中“结果导向”追求的最关键步骤。从我们的统计来看，“具体化为绩效指标”环节主要由指标选择、指标赋权、确定指标体系几个步骤构成。“评估实施”是最耳熟能详的环节，也是社会大众可观察、常见到的环节。各地政府一般采用月度评估、半年度评估、年度评估3种方式来实施绩效评估。“绩效报告”环节以周详的报告形式，给出总体评价结果，或者按照指标体系的排列顺序，逐条给出每个指标的得分情况，这些得分一般都会附上计算的依据、绩效数据获得的过程与实况。“绩效结果使用”是政府绩效评估最终能否真正起作用，避免“符号化”的环节。⑨从实践来看，总体性的评估结果可以用之于未来政府的管理改革、管理创新，用于改进整体性、系统性问题。图1中未标明序号的一个环节是“绩效信息”。“绩效信息”是一个广义的概念，它既包括有形的物质性产品，比如某个地方的五年计划表、年度预算手册、年度决算报告等，也包括计算机程序、数据库、微信公众号、网络平台等狭义的“信息”产品，还包括政府中的士气、文化、服务精神等抽象的场域性质的产品。

　　在实践中操作中，政府绩效评估往往根据评估目标、时间与资源等的约束，采用简易操作模式和完整模式两种。“简易模式”是指目标分解—具体化评估指标→评估实施→绩效报告这个简单，但包含了绩效评估关键环节的评估模式。此模式强调评估的“过程性”，强调获得评估结果，但对评估结果在未来的使用，利用评估结果促进减员增效、促进组织创新强调的并不多。这类同于学校中的“摸底考试”，重在让被评估者、评估者了解现状、“摸清家底”，因此，“简易模式”本质上是一种“镜子型评估”——只需要映照出现状就算实现评估目标，至于进一步的诊断、提升、改进则是其他类的评估需要实现的目标。“完整模式”覆盖了所有6个环节，它格外重视对绩效评估结果的使用问题。实际上，这两种模式在我国地方政府的每个实践案例中或多或少都有使用，它们并无优劣之分，只是依照评估者预先设计的评估目标量体裁衣的使用。一般而言，月度评估、半年度评估中，“简易模式”使用较多，而年度、多年度的大型评估一般都遵照“完整模式”展开。

　　将我国各种类型政府绩效评估的“链式工具”的实践概括起来看，其根本逻辑在于：源于西方的政府绩效评估，它本身是一种实现“结果导向”的工具，既然是一种工具，就不应该有国别差距，就如同一种电源插座，既然能够用之于英国，就应该能够用之于中国。但这种看似科学的逻辑，却忽视了哪怕是物质性的工具如插座，也有着与本地环境相适应的“前提性匹配规律”。比如英国的插座，是以英国的电压、电流特征为前提的，如果没有这种前提，将其引入中国就必须创造与之匹配的前提才能够使用。而作为一种情境依赖性更强的社会工程性工具，政府绩效评估的有效实施更加依赖于其前提性约束。我国以“工具价值”具有普遍性的借口直接“硬嵌”西方“结果导向”式绩效评估，虽然在“链式工具”的环节上复制了西方通行的做法，但却无法复制其前提性条件，这使得我国的政府绩效评估是一种“形而上学”的“结果导向”，生搬硬套了西方的形式，却忽视了这种形式发挥作用必须依赖与之嵌套的前提，以致引发了众多问题。要解决这些问题，就需要弄清楚它的前提性条件。

“结果导向”式政府绩效评估的前提性条件及我国的现实

　　自20世纪50年代美国的绩效预算制度施行以来，政府绩效评估作为一种管理工具在国外公共行政实践中受到了极大的重视，它甚至成为了公共行政实践中一个永恒不变的主题。⑩20世纪70年代末兴起的新公共管理改革潮流，是进一步强化绩效评估与管理的全球性改革。根据经济合作与发展组织(OECD)的统计，早在20世纪90年代初，政府绩效评估已经成为了发达国家促进政府更负责任、更高效、更亲民、更具合法性的工具。然而，即使同为OCED成员，每个国家的政府绩效评估做法也不尽相同。美国和澳大利亚财政或预算部门在评估过程中发挥着重要的督促和指导作用，一般都在财政或预算管理部门设有专门的绩效评估机构。1993年，美国还成立了国家绩效评审委员会(NPR)，同年召开的美国第103届国会还通过了《政府绩效与成果法案》，2010年美国国会进一步对该法进行了较大幅度修订。此法案除了要求所有联邦机构都要进行绩效评估外，还提出由审计署代表国会对政府各部门进行绩效评价，政府部门、总统预算和管理办公室也要参与到绩效评估工作中去。(11)英国的政府绩效评估体制则是另一番景象，它主要依靠英国地方自治绩效委员会来推进具体的绩效评估工作。除了美、英模式之外，还有一些国家的绩效评估由中央政府非财务、非审计的部门负责落实，如芬兰和挪威的内政部长就有权指导地方政府的绩效管理和评估工作，法国负责公共服务的部长、新西兰的国家服务委员会都负有促进和推行绩效管理和评估的重任。

　　政府绩效评估在西方发达国家的兴起，与戴明循环中、全面质量管理、六西格玛管理、ISO体系用之于政府管理的逻辑一样，都是以某种管理工具实现政府管理科学化的不间断改革过程中的一种，是政府管理不断追求法治、科学、民主、效率化的新阶段。然而，与政府管理科学化的任何阶段一样，它依然是在已有的前提下、已有的路径依赖下展开的政府管理改革。这些已有的前提，套用Hall与Jones的研究来说，就是政府绩效评估的“社会基础设施”。(12)为了弄清发达国家推进政府绩效评估的前提条件，我们课题组曾经收集了美国、英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、日本、韩国、德国等世界范围内的先行国家推进政府绩效评估的资料，也以寻求共同点的方式探究过它们的规律，发现除了改革实践上的多种共通性之外，其前提性条件更具有一致性。(13)本文将这些一致性前提概括出来，它们就是政府绩效评估的“社会基础设施”。

　　首先，公民主义已经成为一种社会习惯，渗透到了每个社会公民的日常精神生活之中，使得人人具有当家做主、表达自己需求的意愿，而且也确实能够将自身的各种意愿明确地表达给政府，从而形成人民对政府的绩效诉求。(14)其次，形成了较为清晰、明确的政治-行政两分的政府管理体制，在这种体制下，政治活动负责为国家制定法律，政府行政管理活动的目标则在于有效地执行这些法律，而在执法的过程中，政府可以依法采用任何科学、合用的管理工具，其中自然包括了政府绩效评估工具(15)。第三，依法行政成为一种常态，政府绩效评估既是为了更好地推进行政执法而采用的管理工具，它本身也必须依照专业的政府绩效评估法律来操作，不能冠之以“结果导向”而超越法律行事。第四，政府绩效评估是一种路径依赖的行政实践，它源自于发达国家百年左右的政府效率提升历史，经过了权责发生会计法测评、效率测评、绩效预算、关键指标测评、平衡计分卡评估、项目绩效评估、绩效审计、满意度评估、综合绩效评估、通用模式绩效评估等各种工具的洗礼，已经形成了一套科学的评估方法体系，它结合了历次管理工具改革的优点，做到了“渐进决策”和“增量改革”的有机结合，使得其做法益发科学化、合理化，当前各国使用的绩效评估方式均较为符合本国实际情况。第五，政府内部管理中，形成了制度化的习惯，甚至制度化工作有些过头，使得各种规章制度过多过细，形成了繁文缛节，需要简化制度、手续，重视结果导向(16)。第六，绩效评估更多是为了与绩效预算对应，推进预算的“硬约束”与“建设一个多快好省的政府(creating a government that works better and costs less)”；绩效评估是为了评估政府、政府部门预算使用情况，为了下一个预算年度、预算周期更好地将预算分配给那些效果好的政府、部门，而减少甚至停拨绩效不高、绩效差的政府与部门的预算(17)。最后，绩效评估更多是针对政府整体、政府部门、政府公共项目而展开，它更多展示的是组织评价的属性，基本上是去人格化的评估，较少涉及对政府领导、公务员个人工作效果的评判，主要测评的是组织效能(18)。

　　发达国家政府的政府绩效评估正是基于这些前提而轰轰烈烈展开的，这些前提可以说是政府绩效评估发生的土壤，没有它们的存在，仅仅照搬“链式工具”这种表面化的工具形式，照搬“结果导向”的管理哲学，不仅无法达到发达国家推进政府绩效评估的效果，还会带来副作用。这就如同直接将英国的电器插在中国的插座上，不仅不能顺利使用，还可能因为缺少电源转换器而将其烧毁。我国虽然直接照搬了政府绩效评估的“结果导向”的链式环节，但从这些前提条件来看，差距还非常大。

　　我国的行政文化中一直缺乏“公民主义”传统，盛行的都是“以吏为师”“以吏化民”的行政传统，这限制了公民向政府合理地表达绩效诉求。在这种文化中，政府官员本身就是社会模仿的“榜样”，他们负责“开化民智”，负责教化民众，而民众往往只是被动地模仿、学习政府官员的言行。民众之于政府而言，只是一个“被管理者”和“行政相对人”，他们只要按照政府所说的去做，只要遵守政府法令条文，即为“良民”。这种文化甚至将“民可使由之、不可使知之”奉为圭臬。虽然自1956年社会主义改造完成之后，这种文化中的不良方面被清算，但由于文化发展中的惰性规律，它目前依然或多或少地影响着政府管理，甚至在一些地方政府中表现得还非常严重。前文所提及的辽宁省脱离群众需要的“官出数字、数字出官”、安徽省副省长王怀忠欺上瞒下等行为，以及云南省委副书记仇和的“大鸣大放”式强迫群众拆迁等，显示了这种文化在目前还有相当大的市场。在这种文化下，普通群众很难有自主向政府表达自己诉求的勇气。在缺少民众意见的情况下，政府往往单方面确定当前行政管理、公共服务的方向，这就难免会造成“出发点虽好但结果并非人民需要”这种“父爱式”政府绩效，最终对人民而言形成“爹给我的那块糖压根不是甜的”的结局。

　我国实行“议行合一”的社会主义政治制度，政府在推进行政管理工作中，既要承担政治、行政两方面的任务，同时还要推进经济、文化、社会、生态的和谐发展，这是一种缩微性的“国家治理型”政府管理模式，每一级政府与国家一样，扮演着推进社会几乎所有方面进步的总体性角色。这就使得我国各级政府不可能直接依照“政治-行政”两分法来推进政府管理，简单地将行政管理等同为“行政执行”工作，因为它们还必须承担维护社会稳定、人民当家做主、打击敌对势力的破坏这些政治工作，同时还要承担经济、社会、文化、生态的和谐发展与进步。(19)可以说，我国政府管理不可能是西方那种“单项冠军”，它要做到“全能高手”。

　　我国依法行政还未完全制度化，不仅“有法可依”方面做得不够，“执法必严”、“违法必究”亦存在缺陷，各地政府或多或少都存在着权大于法的状况。时至今日，我国依然未能出台一部行政程序法，而行政程序法已经成为了世界上绝大多数国家的“必备工具”。从国际范围来看，不少国家甚至早就将政府工作人员道德纳入了立法范畴，比如日本颁行了《国家公共事业道德法》，意大利出台了国家公务员《道德法典》，加拿大出台了《公务员利益冲突与离职后行为法》，墨西哥制定了《公务员职责法》；美国出台了多个法律、法规来约束公务员的德行，比如1965年林登·约翰逊总统以第11222号执行令的方式颁布了《行政官员道德纲要》，1978年美国国会颁行了《政府道德法》，1985年美国国会通过了《政府工作人员道德行为准则》。我国在行政管理中，还缺乏大量必需的法律，在众多领域还需要依靠公务人员的自由裁量，这也直接引发了“权大于法”的问题，造成了一批“能人官吏”、“明星官吏”，他们往往超越依法行政所要求的基本程序，“大干快上”推进政府管理工作，比如广州市委原书记万庆良主政揭阳时推行的“欠发达地区突破重围模式”，湖北省原副省长郭有明主政宜昌时推进的“湖北省域副中心城市”创建，杨卫泽、季建业通过“超规格”手段对南京市容的整治，仇和对昆明的“彻底整治”都有着各种破坏“依法行政”原则的做法。这种超越依法行政要求的行政管理工作，在我国地方政府中并不鲜见，这使得我国依法行政文化还未真正成型。(20)在推进政府绩效评估工作中，各地普遍存在的“一把手工程”现象，这是权大于法、缺乏依法行政传统在政府绩效评估工作上的突出表现。

　　此外，我国政府绩效评估工作来源于对西方发达国家该类做法的平移、嫁接，缺乏良好的路径依赖传统，既缺乏绩效预算这种绩效评估的基础性制度，也缺乏推进“去人格化绩效评估”的实践经验。与西方发达国家经过了科学管理运动、效率运动、标准化实践等不同，我国缺乏将管理工具应用于政府管理的良好积累，对于如何将国外管理工具“在地化”为具有中国特色的政府管理工具还缺乏经验积累，依然停留在简单模仿“链式工具”的阶段，以为这就可以实现“结果导向”的追求。时至今日，我国还未推进真正的绩效预算，“软预算约束”普遍存在，这使得政府绩效评估的结果难以刚性化地与预算“协同作战”。虽然我国在努力推进绩效预算工作，但目前主要还是职能预算形式，按照政府、部门的职能设置下拨公共财政预算，而非按照需要为群众办理的事项、提供的服务进行预算拨款。在这种体制下，“有张嘴就有口饭”，“有个衙门就有一个饭碗”，获得财政预算的依据是因为存在着这样的部门、这样的人员，而非源于完成了某项工作，获得了某种绩效。在这种制度下，政府绩效评估的结果，很难甚至完全无法与预算挂钩，更无法做到完全依照绩效好坏进行拨款，这就使得绩效评估所追求的“受托责任”缺少了落实的凭借。

　　在实践操作上，我国往往将政府组织绩效评估、部门绩效评估、公务员岗位绩效评估、项目绩效评估、财政支出绩效评估等混合在一起展开，使得绩效评估具有浓厚的“人格化”属性，这种人格化影响了评估的客观性。从我们收集到的案例来看，无论何种体制的政府绩效评估，在简单照搬国外做法的同时，也强调评估结果使用这个环节。但国外的评估结果使用是与预算挂钩，成为一种绩效预算，而当前我国不少绩效评估结果要么流于形式，不予使用，要么就将其用之于考察干部、决定工资奖励，这导致绩效评估具有浓厚的“人格化”属性，其结果往往会影响到具体某个人的切身利益，这使得各类政府绩效评估在结果报告中，常常有“和稀泥”倾向，普遍抬高绩效得分。比如由国家教育部开展的本科教学评估工作，本身属于一项公共部门绩效评价事业，但由于其结果会影响到各个学校领导、中层干部，甚至每一名教职员工的切身利益，故而每个参与评估的专家都倾向于给出极高的分数。在2003年到2008年由教育部组织完成的对589所高校的本科教学评估工作中，总的优秀率达到了71.9%，良好率达到了24.4%，合格率为0.37%、不合格的为0，这种完全脱离正态分布的评估结果就源于绩效评估的“人格化属性”，它使得评估者从“与人为善”、“给别人活路就是给自己活路”的中国式“做人准则”出发，给出了并不符合评估科学规律的结果。

　突破简单模仿西方政府绩效评估的路径

　　我国各地在“结果导向”的理念下简单平移、模仿的“链式工具”，虽然从环节上看似乎与发达国家成功的政府绩效评估并无二致，但它却带来了一系列严重的问题，比如GDP崇拜、生态破坏、重复建设等。这源于我们只照搬了形式上的工具，却忽视了工具发挥作用的前提性条件。要使得政府绩效评估真正起到作用，就需要尽量创造它发挥作用的前提性条件，同时重点开发本土性、“在地化”的绩效评估模式。

　　首先，推进绩效评估中的全过程公民参与，将民众意见变成政府的绩效目标，通过政府绩效评估实现“协商民主”。中央也洞察了传统文化对公民意识的制约，意识到民众诉求难以化之为政府行动的问题，故而国家主席习近平同志在2015年新年贺词中强调，“我们要继续努力，把人民的期待变成我们的行动，把人民的希望变成生活的现实。”(21)这就需要充分发挥社会主义民主的作用，将民众意见变成政府的绩效目标，让民众参与到政府绩效评估中来。社会主义民主的本质在于人民当家做主，“民主集中制”、“议行合一”的制度保障了人民当家做主，也为进一步细化人民在日常生活中当家做主打下了基础。这种细化、日常化当家做主的方法就是推进群众的“参与行政”、“协商行政”，在各级政府设置五年计划式绩效目标、年度绩效目标的过程中，广泛吸纳辖区内民众代表参与设置本地的绩效目标。同时，在每年开展的政府绩效评估活动中，还要吸纳民众参与绩效指标遴选、绩效数据获取、绩效赋值、绩效报告、绩效结果使用等环节。这种参与、协商必须通过技术来保证真实性，防止虚假协商出现。在具体操作上，可以选择户口本编码、身份证号码、医保社保卡编号等数据作为数据源，然后由异地的第三方机构(比如高校、研究机构等)随机选择有参与意愿的成年公民参与政府绩效目标制定、绩效评估过程。这种全过程参与绩效评估的行为，实际上是一种真实落地的人民当家做主，它将群众的诉求变成了政府的行动，解决了绩效评估发挥作用的首要前提问题，也是我国“协商民主”的一种具体落实。

　　其次，尝试推进现有体制内政治-行政两分。从政府管理实践历史来看，公共行政有着它运行的科学规律，而将政治功能与行政功能分工，可以说是其首要规律。虽然我国国体、政体形式不同于其他国家，但在政府管理科学规律上，应该具有同一性。故此，我们可以尝试更加严格、科学的政治-行政的分开，至少要做到政治-行政的分工明确。比如推行更加精细、更加严格的党政分开，党委主要负责宏观决策，负责政治稳定、社会安定、意识形态安全等重大事项，政府负责专业行政职能履职，负责执行各项法律，淡化上级单位的直接政治性干预，强调以行政管理、公共服务为主。

　　第三，考虑到我国“议行合一”的社会主义国家制度，推进“国家治理”式政府绩效评估。它既要包括西方发达国家政府绩效要求的“行政执行”问题，还要致力于解决社会主义民主所倡导的广泛参与、经济发展、社会进步、文化发展、环境改善等问题，实现政治、经济、社会、文化、生态的和谐发展。在此过程中，要科学合理地吸纳传统绩效评估工具如目标管理、绩效预算、绩效审计、平衡计分卡、绩效棱柱、关键绩效指标等的优点，开发出有效的“国家治理式政府绩效评估”的指标体系与实施方法。这是实现政府绩效评估“在地化”的关键步骤，也是中国式政府绩效评估的应有内容。

　　第四，推进依法行政领域的“供给侧改革”，实现政府管理的“规范化”、“制度化”，明确绩效评估是执法工具而非凌驾于法律之上的工具，所有绩效评估都必须依法进行。政府绩效评估兴起的一个重要诱因源于西方国家行政管理规制过多，形成了“规制超载”问题，同一项事务往往有多项规章对其进行约束，严格遵守法律、法规、规章就会牺牲政府的效率。从依法行政的角度来说，这是一种“幸福的烦恼”。我国目前还远未进入这种阶段，尚处于“规制供给不足”时期，故而需要推进“依法行政”领域的“供给侧改革”，完善各种政府管理规章制度，使得政府行政管理、公共服务有法、有规可依。在“行政程序法”难产的情况下，我国各级地方政府应率先垂范，出台本地的行政程序办法、手册，以保障民众的利益，促进行政管理、公共服务的规范化。只有这种规范化实现了，才能够保障政府绩效的获得符合完全意义上的法治政府的要求，才能够保证政府行政过程的合法性，解决政府绩效获得时“结果好但过程不好问”的问题。具体在政府绩效评估工作上，要摒弃“一把手工程”这种人治思维，推进规范化、法制化绩效评估，这首先要做到“有法可依”。国家和各级地方政府需要探索出台专门的政府绩效评估法案，这些法案可以分为全国性法规如“国家政府绩效评估推进法”和地方性规章如“江苏省政府绩效评估操作办法”、“甘肃省政府绩效评估操作办法”等。

　　最后，打通绩效评估与财政预算的关系，使绩效评估结果使用刚性化，同时严格区分组织绩效评估与个人(岗位)绩效评估的区别，推进非人格化的组织绩效评估、项目绩效评估，将绩效评估结果用来约束、问责领导班子而非具体公务人员。政府绩效评估不能只是一种花架子，不能每年例行公事般的操作一次就束之高阁。一个科学、有用的绩效评估需要将政府绩效结果与预算拨款严格对应使用，要根据评估结果来决定不同政府部门、不同政府下一个财政年度的拨款优先序、拨款额度的多少，惟其如此，才能够将政府绩效评估变成一种硬约束工具，使得被评估单位认真对待绩效评估工作。当然，绩效评估结果硬约束，并不意味着就要把政府绩效评估变成一种“整人的工具”。这就需要明确非人格化绩效评估是为了促进政府整体绩效、公共项目绩效，为了促进公共财政资金的受托责任而展开评估，不能将其结果作为惩罚个人的依据。它们对应的更多应该是政府领导班子的决策责任，其绩效结果应该与未来财政拨款匹配使用，而非用来惩罚个人，影响个体的利益。

本期编辑：吉先生

本文来源：《学海》2017年第2期