公共文化服务市场化背景下政府如何扮演“精明的买主”角色
作者简介：
纪广斌，同济大学人文学院在读博士，南京师范大学泰州学院人文传媒学院教师
靳亮，武汉大学，博士，副教授
一、问题的提出
供给公共服务是以政府为代表的公共部门的主要职能。然而，政府供给公共服务，不一定主导服务的生产，而是可以借助于一定的方式予以实现。上世纪80年代西方国家积极倡导公共服务提供的市场化，强调更多的依赖社会与市场，更少的依赖政府来满足公众的需求。 这在一定程度上改变了公共服务长期由政府垄断的运作形式，相对减轻了政府压力，提高了服务质量。然而，不少专家学者对我国的公共服务市场化提出反思和质疑。 如有学者指出我国的医疗卫生、城市公交、城市水务等领域的市场化改革面临严峻考验，部分民营化领域大规模回潮，部分领域甚至被公认为是改革失败。对此，有人认为这并非市场化之过，而是过于“热衷于政府责任市场化， 服务提供机制方面的市场化严重不足”，才使“市场化正面临着全面责难和质疑”。 因此需要反思的是市场化的内容和形式，改善市场化过程中的政府管理，使政府成为“精明的买主”。
就我国公共文化服务领域而言，随着我国文化体制改革的推进，这一领域的市场化也被提出。2013年，中共十八届三中全会指出，要推进文化体制机制创新，引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。2015 年，国务院下发《关于做好政府向社会力量购买公共文化服工作的意见》，指出政府向社会力量购买公共文化服务，是推动公共文化服务社会化发展的重要途径，并对政府购买公共文化服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制等做了具体安排。此后，各地方开始探索并推动公共文化服务领域的市场化。然而，对我国公共文化服务领域的市场化如何推进，如何避免如其他领域所表现的市场化失败现象，如何使政府在这一领域扮演好“精明买主”角色尚无深入的思考和研究。但地方的创造性实践已经部分展现了政府作为“精明买主”的某些特征，在这方面，成都市走在前列。2015 年 10 月， 由成都市文化广电新闻出版局主办的首届“公共文化服务超市”在成都文化馆开张，该超市集合各类社会文化组织的文化资源，通过现场交易，以“超市化”供应、“菜单式”服务等方式，在政府、社会力量与公众之间搭建了一个高效的采购服务平台，克服了政府购买公共服务中的固有缺陷，使政府在公共文化服务购买过程中较好的扮演了“精明的买主”角色。结合这一典型的地方实践，总结地方政府在公共文化服务市场化过程中如何扮演“精明的买主”角色，对提高政府的治理能力从而更好地推进公共文化服务市场化具有重要意义。
二、政府做“精明买主”的理论基础
实际上，政府在公共服务市场化中“做精明的买主”这一思想来源于唐纳德·凯特尔。凯特尔认为，在近三十年的民营化改革浪潮中“我们表现出的热情有些过度。民营化不是适用于所有情景的魔力药方”。 在他看来，对民营化和市场化的高度热情之后需要的是理性的反思，在民营化过程中“政府与私人部门的关系不能靠自我管理，而是要通过一个强大而有竞争能力的政府实施积极的管理”，需要聚焦于各个领域的民营化所面临的问题并采取相应的管理措施，政府要成为一个“精明的买主”，才能使竞争机制在购买服务中发挥作用。然而，政府与市场的特殊结合产生的一系列挑战和约束却制约了政府实施积极管理，这些挑战和约束主要体现为“供给方缺陷”和“需求方缺陷”两个主要方面。
具体而言，供给方缺陷体现在：（1）政府有时购买的服务根本没有预先存在的市场， 如监狱；（2）卖方之间缺乏竞争或竞争水平较低，导致政府受制于卖方的垄断；（3）有些情况下，合同外包会产生特殊的外部性，使政府要承担额外的外部成本。 而需求方缺陷体现在：（1）政府无法准确地定义想要购买的产品；（2）缺乏关于卖方的充足信息，政府难以独立判断所购商品和服务的质量；（3）政府内部性会削弱对购买服务的关注，官僚政治比之于购买服务可能更重要。
公共服务市场化的这些缺陷会以不同的方式组合，构成多样化的约束条件并给政府购买服务带来挑战。有学者指出，所谓“精明的买主”系指“有能力区分不同市场表现出来的不同问题，还要用不同的方式管理多样化的微妙关系”，“能否成功超越和克服需求方缺陷和供给方缺陷，是决定政府购买公共服务成败的关键所在”。然而，解决“供给方缺陷”和“需求方缺陷”有一个潜在的前提，那就是政府恪守供给公共服务的基本责任，满足公众对公共服务的需求，实现政府供给与公众需求之间的平衡，即政府所供给的正是民众所需要的服务，实现公共服务供给的精准性。因此，作为公共服务市场化过程中“精明买主”的政府，不是政府在满足公众需求上的责任退却，而是在恪守这一责任的前提下实现管理公共服务市场化能力的提升，有能力克服供需两大缺陷的不同组合。总而言之，“精明的买主”并非意味着政府购买公共服务过程中精致的算计，而是以满足公众的公共服务需要为目的，有能力识别公共服务市场中的供需两方面缺陷，政府在缺乏具有竞争性的公共服务市场时创造一个这样的市场，能够通过适当方式获得卖方的充足信息，并能够准确界定所需购买的服务，实现公共服务精准供给和供求平衡。
三、扶持卖方市场，搭建交易平台：解决供给缺陷
自 2015 年国务院和四川省分别下发 《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》、《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》后，成都市开展积极创新，通过举办“公共文化服务超市”对购买公共文化服务的形式进行了探索，在“买什么”、“向谁买”、“如何买”等一系列问题上克服政府购买公共服务中的“供给方缺陷”和“需求方缺陷”，并通过持续创新，使政府在公共文化服务购买过程中较好的扮演了“精明的买主”的角色。
是否具备一个有能力提供公共服务的市场，即确定“向谁买”的问题是制约政府购买公共服务成功的前提。然而，政府购买公共服务有时根本没有预先存在的市场，或是卖方之间竞争水平较低导致政府受制于卖方的垄断，这形成政府购买公共服务中的“供给方缺陷”。 这就进一步提出，政府要克服这一缺陷需要预先存在一个竞争的市场或通过政府力量来创造这样一个市场。成都市在建立“公共文化服务超市”之前，事实上在培育具有竞争性的公共文化服务市场方面做了大量工作，主要体现在以下方面。
1.培育社会文化组织，扶持卖方成长
公共服务提供主体单一，缺乏竞争环境，这被认为是我国公共服务市场化所面临的一个先天缺陷。缺乏足够数量的供应商不仅易导致政府在购买公共服务时面临供给不足，而且影响所供给服务的水平和质量。 对此，成都市一方面通过改革社会组织成立制度，营造宽松环境来创造足够数量的社会组织，促成文化市场的竞争局面；另一方面通过各项培育措施促进社会文化组织的成长，从而增强社会组织的服务能力。
对待社会组织，成都市按照“激发活力”的要求，对社会组织的管理制度进行改革。 2010 年，成都市下发《关于开展社会组织登记管理体制改革试点工作的意见》，提出创新社会组织登记管理体制，放宽登记条件，简化审批程序，拓宽直接登记范围，对包含文体活动在内的四大类社会组织实施直接登记管理。因此，这就释放了社会文化组织发展活力。以成华区为例，该区通过建立“注册门槛低置化、注册程序简约化”，在组建各类业余群众文艺队伍 350余支的基础上，2012 至2013 年仅一年全区就新注册登记“民办非”文艺社团 21 支，会员 1000 余人。该区还规定每个社区培育不少于5支群众文艺队伍，每个街道注册登记不少于 3支特色群众文艺队伍，全区重点打造 4 支以上品牌文化类社会组织。由此可见，政府通过放宽社会组织的成立限制以及基层有意识的发展社会组织，在一定程度上保证了该市整体上具备一定规模和数量的文化社会组织，从而为政府购买公共文化服务奠定基础。
然而，一定数量和规模的社会组织还需要具备一定的服务能力，才能成为政府购买公共服务的潜在卖方，这就涉及到社会组织的服务能力培育问题。成都市在这方面的主要做法包括：（1）设立社会组织培育发展专项基金。2014年首次设立培育发展社会组织专项资金 2000 万元， 以一次性补助或项目扶持方式，有重点地扶持优先发展的社会组织，文化社会组织亦被涵盖其中。 （2）成立公益组织服务园区。 2012 年6 月成都市成立公益组织服务园来培育社会组织，为社会组织提供机构孵化、能力建设和社区落地三大服务。（3）成立社会组织“网络孵化器”。通过创新推进“云公益”平台建设，依托腾讯微博，引入专业社会组织，整合政府、社会组织、公民等资源，打造信息互动、公益互助的城市服务平台，逐步建立和完善“能力提升”、“资源聚合”、“在线评价”、“项目落地”四大网络孵化功能。（4）通过购买公共服务来推动社会组织的发展。 成都市规定从 2012 年起，凡符合政府购买社会组织服务范围的项目，原则上须安排不低于 20%的项目资金向社会组织购买服务，这就为社会组织提供了生存可依赖的资金。 因此，这就极大释放了社会组织发展活力，创造出一批具有服务能力的社会文化组织，成为政府购买的潜在对象。
2.搭建交易平台，创造供给市场
具备一定规模和能力的社会组织不足以使公共服务在其与政府、公民之间自动交易，缺少一个可以使卖方相互竞争、使买方权衡比较的交易市场仍然制约着交易的进行。因此，“政府搭台、 企业唱戏”便成为成都市政府的主要创新安排。 2015 年，成都文化广电新闻出版局建立 “公共文化服务超市”，不仅为各类文化产品主体提供场地设备等服务，还为其提供产品宣传、版权经营保护等，从而创造了一个规范有序的市场交易平台。 2015 年 10 月，首届“公共文化服务超市”实现了文化产品像在超市一样“摆起卖”，以“超市化”供应、“菜单式”服务等方式，将政府、社会力量与公众相互联结。
在交易内容上，首届“公共文化服务超市”集合了该市各级文化馆、图书馆、艺术院团和各类社会文化组织的文化资源，包含公共设施类、文化类、文化艺术类、电影放映类、重大活动类、人才培训类、文博参观类、图书资源类、文化志愿者类、公共文化设备类、文化宣传类、版权保护经营类、文化法规类等 14大类上百个公共文化项目，如移动图书馆、数字资源服务、文化展览讲座、艺术剧目演出、农村电影放映、文化艺术教育、博物馆门票服务、文化志愿者项目服务、知识产权法律服务等，几乎涵盖政府性公益文化服务采购的所有内容。因此，这就使该超市具备了实质内容。
参与主体的差异是公共服务市场区别于私人消费市场的一个显著特征。私人消费市场主要存在供需两个主体，但公共服务市场更为复杂，尤其表现在政府在其中的特殊角色。在成都市首届“公共文化服务超市”上，作为需求方的社会公众、作为采购方的政府、作为供给方的社会和市场组织共同形成公共文化服务市场的主体结构。 其中，政府方采购主体由成都市文化广电新闻出版局的机关各业务处、各直属文化事业单位、各区（市）县文广新局、文化馆、图书馆、315个乡镇（街道）文化站（中心）及其他需要购买公共文化项目和产品的主体组成。 而供给方则包含了 223家文化单位、企业、社会团体及其所提供的近400个交易项目。此外，公众是该交易平台中一个重要的参与主体，公众根据自身偏好选择需要的公共文化服务，并推荐给政府，政府再根据公众需求买单。这不同于传统公共服务市场上排斥公众参与的特征。
因此，这种形式的交易平台在公共文化服务供给层面就实现了双重转变：（1）由被动寻找到主动吸引。 即改变了在购买公共文化服务过程中，政府要花费较多精力寻找合适的外包企业的被动局面，转向通过交易平台吸引企事业组织主动参与。（2）由单向采购到双向互动。 即公共文化服务超市在政府、社会力量、公众之间搭建了一个可以面对面沟通的采购服务平台，直观地了解彼此需求，实现公共文化服务的单向采购转变为三方主体间的互动。这两种转变就大大提高了政府购买公共文化服务的效率和针对性，促进了政府在公共文化服务购买过程中担当好“精明买主”角色。
四、公众点菜，政府买单：克服需求缺陷
由于是公众而非政府是公共服务的最终需求者，但政府却要代表公众去购买服务，因此，这种供需的分离使政府无法确定公众的真实需求，无法准确地定义“买什么”这一问题。这使政府所购买的公共物品不一定是作为最终需求者的公众所真正需要的物品，造成资源的浪费和低效。这正是有学者所指出的“文化体制空转”现象，即文化“政策功能匹配与公众文化期待之间缺乏运行所必备的‘对位效应’”，政府行政系统不是把社会基本文化诉求作为提公共文化服务的逻辑起点，而是热衷于各种形象工程、政绩工程。 造成政府一方面热衷于“打造文化”、“建设文化”乃至“送文化”等供给公共文化服务行为，但另一方面却是作为文化主人的社会公众漠然于那些置身事外的公共文化服务供给行为。因此，通过适当渠道实现公众参与，并使公众表达自己的真实需求，有助于提高公共服务的效果和针对性。 实际上，成都市“公共文化服务超市”有效解决了政府购买公共文化服务中无法界定公众需求这一问题。
1.赋予公众选择权，表达服务需求
公共服务购买中的公民参与的核心在于公民在消费特定服务方面具有选择权。就传统的公共服务模式而言，由于公民在政府购买公共服务中的缺位，政府更倾向于供给标准化、同质化的公共服务，难以顾及民众多样化的个性需求，所供给的公共服务也就难以适应民众的真正需求。因此，供给与需求的分离容易导致传统公共服务模式供给的精准性不足。然而，将购买何种公共服务的选择权交于公民手中，有利于提高公共服务的精准性，实现公民需求与政府提供之间的平衡。在这方面，成都市“公共文化服务超市”这一载体自产生就面向市民开放，通过吸引公众直接参与，并将各种形式新颖、内容丰富的公共文化服务和文化产品像在超市里一样“摆起卖”，从而赋予了公众选择所喜欢公共文化服务的权力。首届“公共文化服务超市”有 223个商家参与，提供 400个文化项目，这在一定程度上适应了不同公众所具有的同文化需求和偏好，使公众可以自主选择喜欢的文化服务项目。此外，“公共文化服务超市”还设置市民文化需求调查，公众可以通过这一渠道将自己喜欢而超市没有包含的文化项目告知“文化超市”。这种“公众点菜，政府买单”的服务形式，大大提高了公共文化服务购买的针对性和精准性，实现为市民打造“量身定做”的专属文化产品的效果，同时也打破了传统“政府出钱办，群众围着看”的传统公共服务模式。
2.多主体参与评估，界定服务需求
在公众有效表达服务需求的基础上，随之而来的一个问题是，公众的需求是否能够全部进入政府的购买清单。政府如何在公众需求基础上进一步评估整体需求，以决定购买这种而不是另外一种公共文化服务。 鉴于此，成都市引入第三方评估主体全程参与公民需求评估，建立由购买主体、公共文化服务对象以及第三方共同参与的综合评审机制。具体而言，成都市在结合公众的需求和偏好的基础上，由第三方专业测评调查公司全程参与现场跟踪，通过实地调查、数据挖掘、随机拦截面访等方式，从参展数量、种类、交易额、知晓率、参与率、满意度、社会评价、媒体曝光率等进行专业评估，从而确定公共文化产品采购。当然，评估的基础是公众所表达的具体公共文化服务需求事项。此外，成都市文化馆还计划聘请资深群众文化专家学者、市民代表、本馆员工以及相关机构代表，形成多主体参与决定购买服务内容的格局，共同对所购买的公共文化服务项目进行科学论证，论证过程、论证结果、财政预算等及时向社会公布，主动接受社会监督，制定既满足群众文化需求、又能符合政策导向的购买项目。因此这就使所购项目内容兼顾了公共文化服务的多样性、差别化原则。
3.政府介入，为服务需求买单
在成都市首届“公共文化服务超市”上，除吸引到众多企业、市民参与外，还有庞大的政府采购团参与。作为公共文化服务的购买主体，采购团由成都市文化广播新闻出版局的机关各业务处、各直属文化事业单位、各区县文广新局、文化馆、图书馆、315个乡镇（街道）文化站及其他需要购买公共文化项目和产品的主体组成。通过超市，采购团不仅获得了一个了解卖方信息的渠道，也获得一个了解公众文化需求的渠道，极大方便了政府比选和采购，提高了政府的服务效率。因此，政府作为采购主体参与到“公共文化服务超市”之中，这就在政府这里实现了公共文化服务供需信息的交汇，为政府做出购买公共文化服务的合理决策提供依据。在获得公共文化服务供需的基本信息、确定所要购买的文化项目之后，就进入政府的购买阶段。成都市规定5万元以下的公共文化服务项目现场就可以签订供需协议，5万元至 20万元的签订供需意向协议书，20 万元以上的签订合作备忘录，这就大大提高了政府的购买效率。
4.以公众参与为核心，建立科学的评估框架
实际上，公共文化服务超市运作绩效如何，以及政府能否通过“公共文化服务超市”购买到适应公众需求的公共文化服务，这就有赖于建立科学合理的评估框架。显然，这种评估应以公众评价为核心，以公众满意度提高为目的。然而，公众满意度评价在绩效评估中不可避免的存在诸多局限，不仅表现在公众对没有体验过的服务的评价的随意性，还体现在对复杂的服务难以做出有效判断，公众评价也难以保证客观公正。因此，建立多元主体评估框架便至关重要。根据成都市购买公共文化服务发展规划，2016 年 11 月开始面向社会采购“成都市现代公共文化服务绩效评估体系”及其实施细则，谋划评估绩效事宜。计划建立由购买主体、公共文化服务对象以及第三方共同参与的综合评估考核机制，但评估框架侧重于服务对象对公共文化服务的满意度评价。对于评估结果，及时向社会公布，并作为年度编制政府采购预算和选择购买对象的重要参考依据。因此，这就将在评估绩效方面提高了公众的话语地位，同时兼顾其他评估主体，保证了评估的科学性、合理性。
五、“互联网+文化”持续创新：提高公共服务精准性
政府作为“精明的买主”应当具备创新精神，保持对新事物的敏感度。尤其是在解决公共服务供需矛盾上更应鼓励创新。 随着信息技术的发展，互联网、社交网络、移动互联网、物联网、云计算等纷纷进入人们日常生活和工作中，人类生产的各类信息也爆发式增长，使整个社会进入“大数据”时代。2015年7 月，国务院下发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，指出了公共服务领域的“大数据”应用。而推进公共服务创新是政府的一项重要职能，依靠互联网、“大数据”等新技术形式为政府公共服务创新也提供了一个重要的创新思路。
有学者指出，就政府管理而言，“大数据”有助于提高决策的科学化与管理的精细化水平。成都市“公共文化服务超市”不仅从公众的直接参与上提高公共服务的精准性，实现供需之间的平衡，还利用互联网以及“大数据”提高政府公共服务决策的科学性以及实现公共服务的精准化供给。因此，成都市计划利用信息技术和商业模式运营思路，通过数字化、信息化、数据化等手段，以“互联网+文化”为形式开展多种线上服务，积极推动“公共文化服务超市”的服务形式创新。 根据成都市对“公共文化服务超市”的发展规划，该超市除了每年定期进行集中交易外，通过搬上互联网开展线上展示和下单活动，促进各类社会组织有针对性地量身定制市场所需要的各类文化服务产品，搭建专业的供应服务网络体系，使公众做到足不出户就可“点菜下单”享受文化生活，使政府供给公共文化服务更具有针对性和精准性。同时，“互联网+文化”也是汇集各类文化资源和文化信息的重要方式，通过数字化、信息化、数据化手段，有效汇集社会公共文化资源，推进大数据资源互通。此外，成都市还通过建立公共文化服务项目资源库及官方微信公众号，详细掌握全市公共文化人才队伍情况、项目产品情况、市民需求、满意度和绩效考评情况，以及各类文化企事业单位的一手信息、资料，形成系统的公共文化服务项目资源库，有助于摸底全市公共文化人才、项目情况以及公众的文化需求。因此，这就为提高政府购买公共服务的决策科学性，实现政府的精细化管理奠定了基础，从而有助于更具针对性的回应公众的文化服务需求，实现公共文化服务供给的精准化。
结语
政府购买公共服务是政府市场化改革的典型做法，然而，政府购买公共服务不是政府的责任退却，而是要使政府在有效回应公民需求基础上成为“精明的买主”。成都市通过“公共文化服务超市”这一实践形式，在政府、社会与公众之间搭建了一个双向互动的交易平台，实现“公众点菜、政府买单”。这在一定程度上克服了政府购买服务中普遍存在的“供给方缺陷”和“需求方缺陷”，创造了具有竞争性的公共服务市场，有效界定了公众需求，提高了公共服务的精准性，有助于实现公共服务供需之间的平衡。
因此，政府若要在购买公共文化服务中扮演“精明的买主”角色，就必须充分理解供给公共服务的基本目标是满足和回应公民服务需求。在此基础上，通过适当方式实施创新，着力解决公共服务市场化中的供需缺陷。即首先要有能力创造一个竞争性的公共文化服务市场，不仅体现在有足够规模和数量的社会或市场服务主体，还体现在要搭建一个多方互动的交易平台。其次，政府还要有能力界定公众所需要的公共服务，有相应的渠道或手段让公众表达真实需求并反映到政府的购买计划中。 在这方面，通过合理的制度设计引导公众参与是一种有效手段。然而，政府要做“精明的买主”并非如此简单，成都市的做法仅仅展现了政府做“精明的买主”的其中一部分做法，也仅是克服了供需缺陷中的部分缺陷，实践的复杂性和多样性以及随之而来的诸如社会主体的资格准入、卖方信息的获得、公众参与的形式、制度设计等问题都有待进一步的研究和探索，这需要实践和理论上的双重努力。
本期编辑：沈青 本期审校：小庭白月
文章来源：《理论与改革》，2017年第6期。